重庆山地烟田整治研究

郑应亨，张群，韩群

重庆山地烟田整治研究

郑应亨，张群，韩群

从重庆烟田基本概况入手，分析了重庆山地烟田整治在总体规划、设计标准、建设管理、资源整合、项目后评价等方面存在的问题及成因。针对存在的问题提出了转变思路，强化山地烟田整治总体规划；建立和完善山地烟田土地整治设计标准；树立山地烟田整治建设与管理齐头并进思想；整合资源，优化项目，避免重复建设；建立后评价机制，为下期土地整治项目积累经验教训等对策措施。

烟田；山地；土地整治

一、重庆烟田概况

烟田是烟草种植的基础，重庆烟田主要分布在海拔高度600～1400m的区域，主要分布在以黔江为主的渝东南、以万州为主的渝东北和南川、涪陵等12个区县。

重庆市主要植烟区的地貌类型以山地为主，中山主要分布于渝东北的巫溪、巫山和奉节，以及渝东南的彭水、黔江和酉阳，低山主要分布在渝中部的石柱、涪陵和丰都。

重庆市主要植烟区属于亚热带湿润性季风气候，山地立体气候明显，年均气温为12.8°～16.1°，降雨量为888～1284mm，日照时数为956～1255h。成土母质主要是石灰岩山区板岩、页岩、砾岩等风化残积-坡积物，植烟土壤主要是黄壤、黄棕壤、棕壤等。

目前，重庆烟区种植烤烟面积约37333hm2，烟叶产量约140万t。2012—2014年，共完成烟田土地整治4600hm2。其中，2012年实施土地整治2680hm2，2013年实施烟田土地整治共927.67hm2，2014年实施烟田土地整治共993.33hm2。另外，2015年的1 166.67hm2正在实施当中。到目前，一方面整治总量没有达到整治目标，另一方面符合要求的可整治烟田已很难选择。

二、山地烟田整治存在的问题及成因

（一）缺乏总体规划

烟田也属于基本农田之一，应当在基本农田整治总体规划的基础之上，制定切实可行的烟田整治规划。然而，由于重庆烟田分布比较分散，每个区域的面积不大，烟田整治基本上是各区县自己申报，因此重庆市缺乏总体规划。各个区县由于在技术上根本不具备编制烟田整治规划的能力，也不愿意编制规划。因为，有了规划后，各个区县担心完不成任务不好交差，更不能随心所欲。

（二）设计标准适用性不强

山地烟田整治，特别工程整治应当在设计规范的指导下进行。但从烟田行业来看，没有自己的整治规范，主要依据《水土保持综合治理技术规范》（GB/ T16453—2008）。重庆也编制了一个地方技术规范《重庆市基本烟田土地规划设计规程》，但这个地方标准存在诸多问题。

第一，可操作性不强。该规程定性描述及原则性语言过多，缺乏可操作性。

第二，对重庆的适应性较差。例如，规程在选址原则上规定项目区地形坡度应小于25°；整治后集中连片面积不低于6.67hm2。该规定对重庆的适应性是值得探讨的，因为重庆烟区是以山地为主的，按此标准将会导致重庆烟区现在已无地可整的现象。

第三，时限性较差。规程中规定烟田土地整治规划仅限于2013—2015年，这显然不符合规划的一般年限，完全就是一个短视行为。作为烟田土地整治规划应有近期和远期规划，这样才能使烟业走可持续发展道路。

（三）重建设轻管理现象严重

在整个烟田土地整治过程中，地方政府（烟田区乡镇）申报积极性很高，建设也很积极，但整治完成后缺乏统一管理，导致很多基础设施损坏后无人管，使烟田无法适应现代烟叶生产。当然，地方政府高度重视申报和建设，因为只有申报成功才有整治项目，只有建成才能获得相关补助资金。申报和建设烟田土地整治既有政绩可看，又能真真切切地解决烟农的困难，实现双赢。但烟田建成后缺乏管理人员和维护资金，导致基础设施损坏后无人问津，如边坡垮塌、排水沟堵塞、水土流失、排灌设施损毁等随处可见。

（四）资源整合不足

烟田也属于基本农田，对于基本农田的整治，国家相关部委从不同层面给予资助。对于重庆烟田区域而言，没有把这些部门的资金整合起来，都各自为阵，最后导致土地整治出现大量重复建设，资金浪费，且整治效果不尽如人意。造成这种现象的主要原因：一是各部委政策不统一，资金补助时间点不同；二是缺乏统一规划；三是一些地方政府和农民为了套取国家相关部委的补助资金，在已整治过的土地上重复整治，这样既能完成任务，又能获取补助。在重庆烟田整治区域可获国土资源部的标准土地整治、农业部的农业综合开发、水利部的中小水利、交通部的农村道路建设、农委扶贫办的农村扶贫、林业部的退耕还林、三峡委的移民后期建设、烟草总公司的烟田整治等部委的项目补助资金［1-2］。当然，各省市地方政府还有相应的配套资金。如果综合应用，将是一笔很可观的治理土地的投入，完全可以实现高标准土地整治的要求。

（五）缺乏项目后评价机制

由于烟草行业的基础设施建设投入均是烟草公司无偿提供的，在项目申报时进行有条件的审查，建设过程有人监管。但建成后到底达没达到预期效果，并没有相关职能部门对项目建设的经济效益、社会效益进行综合评价，即缺乏项目后评价。究其原因，主要有以下几点：

第一，烟田土地整治没有建立项目后评价机制，制度本身缺失。长期以来，我国的许多建设项目不做项目后评价工作，即使是有很多项目按国家规定应该走此程序，但很多项目也没按要求进行。一方面是不愿意做，另一方面也不敢做，特别是那些“三拍”工程项目。当然烟田整治项目（也包括其他农田整治项目）本身就没有建立后评价机制，在制度上存在缺陷。严格意义上讲，烟田整治使用的资金属于国家财政资金，也涉及民生问题，应该建立后评价机制。

第二，长期以来形成的只管投入不管产出的管理思维所致。有很多部门是为了完成烟田土地整治年初预算，不得不上项目，以完成投资额为目的，根本不计后果。

第三，认为烟田整治项目小，后评价没意义。由于重庆烟田整治连片面积较小，每个项目较小，因此单个投入量较少。以13.33hm2一个项目计，按3.75万元/hm2计，该项目投入约50万元，这类项目在工程项目中确实算非常小的项目。但这样的项目数量较多，总量较大，重庆一年上万亩烟田整治，一年投入几千万甚至上亿的资金，也该进行相应的社会经济效益评估。

第四，缺乏后评价标准。烟田整治属于行业整治，长期以来注重投入，轻视后期管理，没有建立相应的评价指标体系。因此，后评价无依据。

三、山地烟田整治的对策

（一）转变思路，强化山地烟田整治总体规划

重庆市的基本烟田均处于高山地区，土地的碎片化、零散化现象严重。如何在现有的自然条件下，推进土地整治工作的长期发展，必须转变思路，强化烟田土地整治总体规划的地位及作用。烟田土地整治规划是确定未来一段时间烟田土地整治指导原则和目标任务，明确烟田土地整治重点区域，统筹安排重大工程和示范建设，以及制定规划实施保障措施的纲领性文件，是规范有序开展烟田土地整治工作的基本依据［3］。

第一，将烟田土地整治融入整个土地规划体系中。前面已分析烟田是基本农田之一，只不过它种植的是经济作物而已。因此，烟田土地整治规划必须作为土地整治规划的组成部分，也就是说，前者必须符合后者的总体要求。我们编制烟田整治规划时，自觉按照土地整治规划及相关标准进行。烟田土地整治规划要符合当地土地利用总体规划、基本烟田规划以及烟叶基地单元建设规划。

第二，坚持“大集中，小连片”的规划指导思路。在编制烟田土地整治规划时，坚持科学规划，高标准规划；坚持总体规划，分步实施；做到规划一个精品，建设一个亮点，树立一个典型。要稳步走出一个有山区特色的基本烟田整治的道路。

第三，树立以基地单元为单位的区域土地整理思想，明确以生产布局为核心，以基地单元为单位，以烟站、育苗大棚、烘烤工场为形心，基本烟田为载体，土地整治为手段，烟区道路（烟路、惠民道路）为纽带，切实构建一个高标准的、有机统一的基地单元。

第四，逐步构建土地开发整治的共同责任机制。坚持规划先行，坚持规划以我为主，加强各级政府及单位的规划意识。建立责任机制，做到分工清晰、职责明确。根据烟田土地整治规划有计划有步骤地安排各年的烟田土地整治任务，防止有利就争取，无利就逃避的地方利益主义思想的滋生和蔓延。最终要使烟田土地整治规划落到实处，真正实现烟田保值增值、烟农增收、烟业可持续发展。

（二）建立和完善山地烟田土地整治设计标准

烟田土地整治设计标准不仅是烟田整治设计的根本依据，也是烟田整治施工和验收的重要依据。因此，编制一套指标明确、可操作性强的设计标准具有非常重要的意义。

第一，加速烟田土地整治调研工作，找准问题。《重庆市基本烟田土地规划设计规程》已推行了3年，在山地烟田整治中起到了不可忽视的作用，但今天出现了重庆无地可整的瓶颈。主管部门、高校及科研机构应加快调查研究，分析目前标准中存在的问题及不足。在调研中，应结合主管部门的要求和期望，结合烟农的根本利益和需求，结合山地地形地貌自然特性，结合近3年的整治情况及效果等开展全方位、多角度、多层次的调研工作，收集更为详细的数据和资料，为制定切实可行的标准提供可靠依据。

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第二，调整山地烟田整治设计阈值。原设计标准是参照国家的相关标准制定的，很多地方不适合山地土地。在“大集中，小连片”的规划总体指导思想的指导下，适度调低地块成片连片的最小规模，调整田面坡度的阈值，厘清道路的交通职责，调整路网网度，改变烟水的配套方式，以适应重庆这类山区烟田实际情况，拓展烟田土地整治的空间。

第三，实时修改山地烟田整治设计标准。任何设计标准都有其适用的范围、条件和时限，随着社会经济的发展和科技的进步，原来标准中的有些条款会出现不适应现象。此时，要根据现实及时修改，否则设计标准就起不到引领和指导烟田整治设计和施工的作用。

（三）树立山地烟田整治建设与管理齐头并进思想

在山地烟田整治项目全寿命周期中，各级部门和单位都非常重视申报和建设过程，特别是项目一经确定后，更是注重建设，而忽视了管理。此处所讲的管理不仅包括建设过程的管理，也包括整治后的运营管理。

第一，树立全寿命周期的管理思想。烟田整治项目从单个看虽然较小，但把它们视为一个整体时，该类项目也较大，因为它们涉及的面很宽，涉及的单位很多，涉及的人员也很多，包括管理部门的人员、监理单位人员、承包方人员、当地干部群众。烟田整治项目应从立项、设计、施工、竣工验收、投入运营等环节进行全生命期、全方位、全过程、全员管理［4］。

第二，进一步加强对施工过程的监管，确保工程质量。在施工过程中严格按照设计图纸施工，从严把控工程变更，确保规划设计意图得以实现。重点把控质量控制点的质量，如生产和生活道路的宽度、土壤的土质以及厚度和坡度、堡坎的稳定度、沟渠的深度和平整度以及排水坡度等。

第三，完善烟田档案资料，建立烟田管理信息化平台。此次调研发现，烟田整治项目缺乏档案资料，使数据收集困难。一方面，管理部门对烟田的基本情况不清，另一方面烟田整治项目档案资料缺失，再者原来就算有些档案资料也是一些纸质档案，未实现信息化管理。因此，建立完善的烟田档案管理制度，采用信息化手段十分必要。只有全面掌握烟田包括整治项目的基础情况，才能为行业生产发展、产业布局提供快速而准确的决策依据。

第四，加强竣工验收后烟田基础设施的管护工作。从整个管理体系看，基础设施项目存在重建设，轻管护的现象。当前的建后管护工作一般都委托给村委会，但这种管护机制因为制度、资金等原因名存实亡。因此，建立完善运营管理制度，落实专门的建后管理资金，落实主体责任等是必要的，也是必需的。例如，加强对合作社发展的指导，可以将部分或全部基础设施的管护权划归合作社进行管理。要让合作社提供适度有偿服务，以解决基础设施管护的责任及资金问题。只有这样才能使烟田整治项目建成后，发挥其应有的经济效益和社会效益，不会使社会财富遭到严重浪费。

（四）整合资源，优化项目，避免重复建设

由于我国人口众多，土地资源非常有限，为保证13亿人口的吃饭问题，历届党和政府都非常重视土地整治工作。土地综合整治资金涉及土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金［1］。资金门类和明目多，但应用得并不理想。为将有限的资金发挥最大效应，必须采取有效的措施。

第一，部门联动，共谋发展。土地整治涉及的部门非常之多，如国土、规划、农委、交通、水利、建委以及一些专项资金部门（烟草、三峡委）等，如何将这些部门联合起来值得思考。我们认为，建立土地整治联席会议制度是一种有效的手段，比如由市政府某一副市长牵头成立联席会议办公室，定期召开土地整治会议，就土地整治规划、项目落实、设计、资金等重大问题进行研究。这样可以将各类资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效应，防止地方政府重复报建套取补助资金，可以最大限度地满足土地综合整治的要求。

第二，充分调动村社和农民的积极性。烟田土地整治的主体应当是当地村社和农民，农民是土地整治活动的直接受益者和重要参与人。由于烟田土地整治技术要求并不是很高、施工难度也不是很大，因此在招投标时，可以选择当地村社集体组织。这样可以充分调动村社的积极性，充分发挥他们的主动性；还可以加快进度，更好保证质量。要优先使用当地农民，既增加农民的收入，最大限度发挥农民的知情权、参与权、决策权和管理权［5］，也可以更好地保证质量。

（五）建立后评价机制，为下期土地整治积累经验教训

土地整治项目实施后效益评价就是指依据一定的标准，选取恰当的指标，用一定的评价方法，对土地整治项目实施的效果进行分析和比较，从而对其作价值判断。这是对项目实施后的经济效益、社会效益、生态效益、景观效益和综合效益进行系统论证，总结项目的经验和教训，以便更好地指导土地整治实践，促进土地整治事业不断发展［6］。重庆山地烟田整治项目往往只注重投入，不太关注投入效果，这样可能导致同样的错误重演。

第一，必须转变思想观念，树立项目后评价意识。长期以来，烟田土地整治处于完成投资、向上级部门交差为目的，因此只管建设，不管经营及效果。这种观念完全就是一种本位主义的体现，是一种危害性极大的行为，必须得到遏制。为此，建立项目后评价机制十分必要，通过后评价可以评判我们工作是否达到预期的成效。只有通过后评价才能真正建立一套完整的考评机制，规范各方行为，促进烟田土地整治事业有序发展，促进烟业走可持续发展道路。

第二，建立完整可操作性强的指标体系。山地烟田土地整治项目后评价应当从经济、社会、生态、景观和综合等多个维度去评价，不能完全站在一个或两个角度去评价，忽视了其他方面的作用。比如，土地整治中修建的道路，一方面解决了当地农民的生产问题，同时也解决了当地居民出行问题以及外地与其交流的问题。

第三，合理确定各指标的权重。在建立指标体系后，确定指标的地位显得尤为重要。只有在充分调研的基础上，广泛征求各方意见，特别是专家的意见，然后确定各指标的权重，才能科学准确地对烟田整治项目作出评价，得出可靠的评价结论。

第四，选择适当的评价方法。对于项目后评价而言，评价方法很多，诸如层次分析法、模糊数学评价法，定性方法和定量方法。由于是后评价，所选因子应当多数都比较确定，因此在方法选取时应尽量定量。所选取的评价方法要适应山地烟田土地整治项目，千万不要生搬硬套。

第五，注重后评价成果的应用。烟田土地整治后评价不是目的，通过项目后评价主要目的是总结已完项目成功的经验，吸取失败的教训。项目后评价一定要找出影响成功和失败的主要因子，分析成功与失败的主要原因，以便在以后的土地整治项目中采取相应的措施。另外，还可以应用评价的结果对参建各方进行考评，如与管理部门相关人员的绩效挂钩；对监理进行奖惩；对施工队的质保金和信用作出相应处置；对当地村社及相关人员的管理能力及可靠性做出判断以确定以后项目的发包等。

四、结语

我们研究的对象是重庆山地烟田，但研究的成果对其他区域的山地烟田整治有借鉴意义和指导作用。当然，对全国土地整治也具有一定的实践意义，因为研究过程中发现的烟田土地整治的问题和采取的对策具有相当的普遍性和共同性。该研究对进一步完善土地整治体系，促进“三农”可持续发展，特别是对“烟业、烟农、烟田区域”的可持续发展更具有重要的现实意义。

［1］田玉福，范金梅，覃莉，郧文聚.市级土地整治规划研究：以江苏省扬州市研究［J］.资源与产业，2010（6）.

［2］刘婷，张文方.对广东省农村土地整治规划设计的思考［J］.特区经济，2009（4）.

［3］刘新卫，李景瑜，赵崔莉.建设4亿亩高标准基本农田的思考与建议［J］.中国人口资源与环境，2012（3）.

［4］丁士昭.工程项目管理［M］.第二版.北京：中国建筑工业出版社，2014.

［5］刘新卫，吴初国.建立健全土地整治公众参与机制［J］.土地与不动产，2013（7）.

［6］杨俊.土地整治项目实施后效益评价研究：以湖北省长阳土家族有治县土地整治项目为例［D］.武汉：中国地质大学，2012.

（编辑：唐龙）

F301.2

A

1673-1999（2016）08-0061-04

郑应亨（1970-），男，重庆科技学院（重庆 401331）建筑工程学院教授级高级工程师，研究方向为技术经济、项目管理；张群（1973-），男，重庆大学（重庆400030）林鸥监理公司高级工程师，研究方向为工程项目管理；韩群（1969-），男，重庆大学（重庆400030）建筑城规学院讲师，研究方向为城市规划。

2016-07-06

2014年中国烟草总公司重庆分公司资助项目“重庆市基本烟田规划及土地整治标准研究”（KJC-XM-03-02）。