国家核心利益视角下的中国海岛问题分析

郎 帅

(吉林大学 行政学院，长春 130012)



国家核心利益视角下的中国海岛问题分析

郎 帅

(吉林大学 行政学院，长春 130012)

国家利益是国家思维和行事的必然逻辑。中国海岛问题包括台湾问题、争议岛屿问题和海岛管理不善问题三类，攸关国家的核心利益，关乎国家的主权、安全和领土完整，对我国经济社会的可持续发展具有重大影响。对于海岛问题的审视，不能局限于单纯的经济视角、社会视角或环境视角，而应立足于宏大的战略视野。为有效应对这一问题，有必要坚持：内政与外交相统一；发展与安全相统一；目标与手段相统一；物质与品格相统一；陆权与海权相统一；近海与远洋相统一；现实与未来相统一。

国家核心利益；中国；海岛问题；战略审视

中国是一个海洋大国，亦是一个海岛大国。进入21世纪，世界政治经济形势发生了显著变化，海洋的战略性能不断彰显。在此大背景下，海岛由于其特殊的地理位置，具有了越来越重要的意义。当前学界对海岛问题的关注主要体现在以下三个方面：第一，国家统一问题及其产生的影响，特指台湾问题；第二，争议岛屿问题及其影响；第三，海岛管理存在的问题及其影响。通过考察不难发现，已有研究成果中明显缺乏从整体视角审视海岛问题的作品。而伴随着中国核心利益的确定，进行这种探索逐渐具备了可能。

1 中国核心利益的视角

国家利益代表了国家的生存和发展需要，是国家偏好的真实表达。促进和维护国家利益既是国家的根本职责，也是国家内政外交的重要使命。中国国家核心利益的确定体现了党和政府对国家利益的重视，是我国国家利益观的发展和升华。

1.1 中国核心利益的确定

国家利益是个包罗万象的概念，它的外延非常丰富，于是不免具有一定的模糊性。而考虑到其在国家实际战略决策中的地位，有必要对其进行“分层”和“排序”，以明确优先事项。因为“只有在现实中把握住国家利益的层次性，才能正确把握住一个国家在某一特定时期最为突出的国家利益，洞察这一国家的某些表层利益与其深层利益的内在联系；才能始终把握住国家追求的主要目标，稳妥巧妙地处理好全局利益与局部利益的关系”[1]。历史上和当今世界的成熟大国与强国，都是对各自国家利益有着清晰认知的国家。它们能够分清自身需求的主次，能够合理地分配自身的战略资源，获取自身的战略所需。

一直以来，有关中国国家利益的分层排序并不清晰。对于国家的核心利益、重要利益、边缘利益，包括学界在内的社会各界并未有一个统一的认知。2009年和2010年，时任国务委员戴秉国两次对中国的核心利益做出界定。综合来看，他所确定的国家核心利益包括三个部分：第一，基本的国家制度和国家安全，即必须要维护我国国体的稳固和政体的稳定，确保党的领导地位，坚持社会主义制度，坚定地走中国特色社会主义道路；第二，维护国家的主权、领土完整和国家统一；第三，维护我国经济社会的持续稳定发展大局[2]。2011年，《中国的和平发展》白皮书发布，第一次正式以我国政府的名义阐述了国家的核心利益，包括：国家主权、国家安全、领土完整、国家统一、中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障[3]。之后，国家党政军各高层领导同志在多种场合对这些利益进行了强调。2015年7月1日出台的《中华人民共和国安全法》，2015年12月27日出台的《中华人民共和国反恐怖主义法》，都对此予以了国家法律上的确认。自此，中国国家核心利益的内核逐渐清晰并趋于稳定。

1.2 核心利益是个有机整体

中国核心利益的确定有助于国家的思维和行事。一方面，从其包含的内容来看，它反映了国家的三点核心关注：一是对国体和政体的关注；二是对主权和安全的关注；三是对经济和社会发展的关注。另一方面，它们是一个有机的整体。国体、政体、主权、安全、发展相辅相成，紧密地结合在一起。某种程度上，核心国家利益的前两点关注集中体现了“四项基本原则”的要义，是对其内涵诉求的继承和发展。“四项基本原则”是我国走向现代化的根本前提，是中国走向富强、中华民族实现伟大复兴的坚固后盾。在国家核心利益中，“国体、政体、主权、安全是中国经济社会可持续发展的最根本保障，没有前两点，第三点就会失去基础”[4]。而经济社会的可持续发展，有利于稳固国体，巩固政体，增强国家维护主权和保障安全的能力。

在国家核心利益的引领下，辅以其他利益，中国国家利益的基本结构得以建立，并不断清晰化、层次化、系统化。它既有主干，又有枝叶，构成了一个完整的闭环，形成了一个立体的利益空间，方便国家思想上的统一、制度上的完善和结构上的优化。中国核心利益成为国家决策和资源配置的风向标，是重要利益、一般利益实现的前提。当前形势下，它明确了我国的优先事项和首要目标，是我们认识问题、分析问题、解决问题的突破口和着力点。它为我们认知和处理一些关键问题提供了一个统一的框架和视角。

2 中国海岛问题审视

中国海岛问题从多孔道折射出了我国核心利益的内涵，它既关乎我国的主权、安全、领土完整和统一，也关系到社会经济的可持续发展。它泛指我国海岛生存与发展所面临的一切挑战，包括以下三类：

2.1 台湾问题

台湾问题直指中国核心利益的要害，关涉中国主权、领土完整和国家统一。它是中国内战遗留问题，包括以下几个关键节点：①1949年，中国共产党领导的人民军队在解放中国大陆的战争中，取得了决定性胜利，蒋介石集团败逃台湾。②1950年，朝鲜战争爆发。台湾在此之前已经被美国放弃，朝鲜战争之后又被纳入了美国的安全体系之中，并且在之后的20年间，台湾的国民党政府一直代表中国占据着联合国的合法席位[5]。③1972年，中美就台湾问题立场基本达成一致，签署《上海联合公报》。④1988年，蒋经国病逝，李登辉上台。之前40年，海峡两岸在一个重大原则问题上，即“一个中国、走向统一”的问题上始终具有高度共识和默契，双方斗争的实质只是“法统”之争，即究竟谁代表中国、谁统一谁的问题[6]。之后“台独”问题凸显。⑤2008年，马英九上台，“台独”危机暂归平息，两岸结束紧张对抗局面，开启了和平发展的新阶段；2015年11月7日，海峡两岸领导人习近平、马英九在新加坡进行了历史性的会面。⑥2016年5月，台湾地区的新领导人蔡英文上台，两岸关系又出现了一系列不确定性。

从当前形势来看，台湾问题主要有三个特征：①长期性。至今已历时半个多世纪。②起伏性。两岸关系和平发展是主流，但“台独”势力始终存在。③外部性。美国对台湾问题的走向具有重大影响。台湾问题关涉中国的统一大业、国家主权和领土完整，是中华民族的根本利益所在。2005年，中国颁布了《反分裂国家法》，捍卫国家的主权和领土完整。

2.2 争议岛屿问题

争议岛屿问题对中国的国家主权、安全和领土完整构成了挑战。在该问题上，比较突出的是中日钓鱼岛争端和南中国海问题。中日钓鱼岛争端包括以下几个关键节点：①1895年，日本趁甲午战争得胜之机将钓鱼岛霸占，该问题由此产生；②1943年，《开罗宣言》明确规定，日本所窃取的中国领土包括钓鱼岛在内，统统归还中国；③1951年，《旧金山对日和约》签署，将包括中国钓鱼岛在内的一系列岛屿列入“托管”之列；④1971年，日美签署《归还冲绳协定》，非法地将钓鱼岛列入归还区域；⑤2012年，包括日本政府在内掀起一股“购岛”风波，钓鱼岛问题急速升温；安倍晋三重新掌权后，妄图重整军备，对华态度强硬；同年，美日确认其安保条约范围适用于钓鱼岛。

南中国海问题是中国与东南亚一些国家之间长期存在的领土和海洋权益争端，经过反复博弈，南海海域及其岛礁形成了被六国七方分别控制或声称拥有主权的复杂局面[7]。它由以下几个关键节点组成：①二次大战期间，日本强占中国南沙群岛和西沙群岛；②1945年二战结束，中国政府完全收复南沙和西沙群岛；③至20世纪70年代，南海被确定藏有丰富的油气资源，周边国家纷纷对南海海域和岛礁主权提出要求。在岛礁实际控制上，当前的情形是，中国大陆掌控7个，中国台湾2个，越南29个，菲律宾10个，马来西亚8个，文莱2个[8]。④从2011年开始，美国高调宣布重返亚太，实施“再平衡”战略，以维护所谓的航行自由、海洋秩序为借口介入南海争端，该地区的局势进一步复杂化。⑤2013年，菲律宾非法将南海问题提交国际仲裁，妄图打着国际法的旗号非法侵犯我国的主权权益，虽然此事以一场闹剧收场(所谓的“仲裁庭”忽视国际法规定，在中国缺席的情况下，判菲律宾胜诉)，但却使得南海问题更加扑朔迷离。

总体来看，争议岛屿问题具有三个特征：①岛礁数量大，牵涉海域面积广，几乎占到我国领海的一半；②涉及国家多，包括中国大部分海上邻国；③国际化趋势明显，众多跨国公司牵涉其中，美国因素凸显。毫无疑问，这些岛屿自古以来就是中国的固有领土，中国对其拥有无可争辩的主权，他国任何单方面的行动都是非法和无效的。在方式上，中国主张通过双边谈判来解决领土和海洋划界争议；在目标上，我国以国家核心利益为准绳，在此基础上希望和平、谋求和平、谋求合作。

2.3 海岛管理不善问题

它泛指在中国中央政府实际控制之下的岛屿所面临的一切管理不善、过度开发、使用不当、缺乏保护等问题，对我国经济社会的持续发展等具有显著影响。相关调查表明，在过去20年间，中国沿海地区由于对海岛开发使用缺乏科学规划和指导，加速“填海造地”，导致700多个小岛消失，浙江省海岛减少200多个，广东省减少300多个，辽宁省消失48个，河北省消失60个，福建省海岛消失83个[9]。

海岛管理不善问题会造成严重的后果。系统来看，有五个方面：第一，损害海岛的政治地理功能。根据国际法，海岛是国家领土不可或缺的组成部分。海岛的破坏乃至消失，就意味着相关国土的损坏和消失。此外，海岛还承担着一系列地理职能，它是确定内水、基线、领海、毗连区等区域的重要标志。第二，损害海岛的军事功能。海岛之于发展海洋权力和拓展海洋权利，支撑海洋军事设施的修建，通畅战略通道，保证航行自由，防卫国家海洋大门，保障国防安全具有重大意义，富于“进可攻、退可守”的战略价值。第三，损害海岛的经济功能。海岛并不是一个孤立的点，它本身附带多重具有经济价值的区域。其中最重要的就是领海和专属经济区。有人计算过，“即使是一个小小的岛礁，也可获得1500多平方公里面积的领海，以及4600多平方公里的毗连区，甚至还可获得43万平方公里的专属经济区”[10]。第四，损害海岛的生态功能。一方面，海岛具有自身的生态特征，其本身就是一个完整的生态系统，兼具陆海双重特性，其自身的稳定性差，对外界的敏感性强。一旦破坏，便是致命性的，想要完全恢复或短期内恢复几无可能，而且需要支付高昂的成本。另一方面，海岛生态子系统附属于海洋生态大系统，是其不可或缺的组成部分。海岛一方破坏，整个海洋环境都会受到影响。第五，损害海岛的文化功能。相较于沿海城市和内陆地区，海岛地区具有自己特有的文化特征，形成了自身独特的文化生态。海岛管理不善问题对海岛文化的传承与发扬，相关非物质遗产的保护提出了挑战。

总而言之，海岛破坏与消失问题具有以下特点：①成因上的多样性，有自然原因也有人为原因，人为原因是主要的；②危害上的普遍性，数量大、涉及面广；③相对上述两个问题，该问题长期以来为社会各界所忽视。2009年，《中华人民共和国海岛保护法》颁布实施，各省市的相关法律法规条例亦出台实行。2011年，国家海洋局新增海岛管理司，下设海岛综合处、保护处、使用处，负责具体工作。2012年，国家海洋局正式公布实施《全国海岛保护规划》，对海岛的开发、建设、保护和管理做出安排。2013年，海岛管理司扩展为政策法制与岛屿权益司，职能进一步完善和扩大。

3 中国海岛问题的战略反思

中国海岛问题作为一项战略议题，需引起国家和社会各界的重点关注。为维护国家核心利益，有必要从战略高度对之进行审视，坚持以下原则。

3.1 内政与外交相统一

内政与外交相互联系，相互作用，宛若一枚硬币的两面，不可分割，不可偏废其一。只有实现二者的良性互动，才能够实现国家利益的最大化。其实，国家统一大业、岛屿主权归属、海洋区域划界、海洋资源争夺、岛礁破坏和海岛消失问题多位一体。台湾问题、争议岛屿问题与海岛破坏问题所涉及的岛屿在质上并无差别，它们都是中国的领土。差别只是在于它们所涉及的问题领域不同，有的是单纯的内政问题，有的是外交问题，有的则是两者兼具。有必要理性的认识这一点，在重视外部行为造成的侵害时，也要重视内部行为的损害效应。海岛问题关乎中国内政外交的两个大局，因此，必须要形成内外相结合的利益观，以追求统一利益。

3.2 安全与发展相统一

一个国家要生存，那么它必须要保障好自己的安全；一个国家要富裕，那么它必须要获得良好的发展。前者是后者实现的前提，后者反过来可以推动前者。在奥巴马政府上台之后，面对中国的迅速崛起，美国积极实行亚太再平衡战略，不断强化其在亚太地区的军事存在，加强与传统盟友的军事关系，改善与越南、印尼和印度的外交关系，构筑“雁行安全模式”[11]。经过此番安排，濒临中国东部、东南部经济最发达的地区，美国以岛屿为依托，构筑了一道“安全线”。美国的这种战略布局不仅有损中国的国家安全，更会对中国的发展大局产生严重危害。有鉴于此，在处理海岛问题时，中国要高度强化海岛的安全地位，充分发挥海岛在国家防御战略中的积极作用，建设好我国的“安全线”，稳固住我国的“发展线”，以安全建设促发展，以发展推进安全建设，兼顾国家的安全利益与发展利益。

3.3 目标与手段相统一

海岛问题是一个长期性的、需要深入研究的课题。而要维护好中国的核心利益，就必须要目标明确，手段丰富。台湾问题事关祖国的统一大业，岛屿争议问题攸关国家的领土完整，岛礁破坏问题则关涉社会经济的可持续发展。可谓问题多样，成因多源。因此，在应对该问题时必须要打造富有成效的“策略工具箱”。《中国的和平发展》白皮书明确了维护国家核心利益的手段和方式，即用政治、经济、外交等手段，通过对话来解决矛盾和冲突，不能绝对地使用武力，军事手段只能作为最终和非常规手段使用[3]。这表明了中国目标的和平性和手段的综合性。在谋求解决海岛问题的结果和所运用的方式上，我国要和平，不要战争；要发展，不要停滞；要对话，不要对抗；要理解，不要隔阂。

3.4 物质与品格相统一

21世纪是知识大爆炸的世纪，相对于“暴力这种低质量的权力和财富这种中质量的权力，知识成为了更高质量的权力，它可用于惩罚、奖励、劝说甚至转化工作，可以避免武力或财富的浪费，也可以充当财富和暴力的增值器”[12]。世界真正进入了知识时代。在这个高技术、高物质的时代，人们的精神对物质的战略系数为3∶1，即人们的心理对物质要成立方地强化信念强度[13]。虑及于此，我国在应对海岛问题时，一方面要不断加强人力、物力、财力、技术力的投入，加强海洋海岛的科学考察研究，加大海岛资源的保护、开发力度，加强海军建设，运用新知识，开发新技术；另一方面还要成倍地强化军队和国民的海洋品格、海岛意识，转变人们的思维方式，以期在更高的层次上使人们识岛、懂岛、爱岛和护岛。

3.5 陆权与海权相统一

中国陆地国土面积960万平方公里，海洋国土面积300多万平方公里，背靠欧亚大陆，面朝太平洋，是一个典型的海陆复合型国家。我国自古以来就是一个陆权大国，海权相对受到忽视，处于一个海陆失衡的局面。考虑到周边形势的变化、历史的教训、现实的利益和未来的需求，中国亟需发展强大海权。目前的海权实践远没有达到追求“海洋权力”的阶段，而只是处在捍卫其合法的“海洋权利”的阶段[14]。中国海权建设还有很长的路要走。为此，必须要坚持陆海统筹兼顾：“一方面巩固陆权基础，让陆军具备海军品格，浇筑海权良性起点；另一方面更新海军装备，增强海军实力，加速海权发展”[15]。从这个角度来看，海岛位于海陆的结合部，兼具海陆两种特性，其连线构成沟通大陆与海洋的引桥，是从大陆走向海洋的“中转站”，是由大陆迈向海洋的“弹性起跳板”，其战略地位必须加以突出，其战略势能必须充分发挥。

3.6 近海与远洋相统一

十八大报告明确提出：“要提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”建设海洋强国要有层次、有步骤、有序推进，坚持深化近海、强化远海、支撑发展、引领未来的方针[16]。毕竟我国没有成为海洋强国的经验。一方面，我国要不断提升自身的近海行为能力，这包括对海洋的开发能力、利用能力、管理能力和保护能力，可将我掌控海域作为起点；另一方面，我国要不断提升在管辖海域外的行为能力，这包括对海洋航线的运用和维护能力、对国际海域的科学考察能力、对国际海洋空间的开发利用能力等，主要以国际公共海域为平台。由此来看，近海岛屿尤其是有重要战略价值的岛屿，要妥善利用，要使之成为提升我国远洋技术、测试我国远洋设备、锻造我国远洋能力、陶冶我国远洋品格的训练场和基地，进而以其为支点撬动远洋。

3.7 现实与未来相统一

不谋全局者，不足谋一隅；不谋万世者，不足谋一时。国家利益的维护，要把核心利益和长远利益作为着眼点，不要局限于一时、一事。无论从人口增长、资源短缺、环境恶化的角度，还是从国民经济发展的综合角度来看，国家经济的可持续发展将越来越多地依赖海洋，关注海洋就是关注本国的未来[17]。海岛是向海洋深度扩展的支撑点，从这个意义上来讲，关注海岛就是关注海洋的未来。中国要实现国家富强、民族复兴、人民幸福的中国梦，就要不断增强自身应对现实、着眼未来的能力。海岛问题的现实具有严峻性、复杂性和长期性，但其未来具有战略性和重要性。在处理这个问题时，我们需要将雄心大志与远见卓识合二为一。

4 结语

中国海岛问题主要包括三类：台湾问题、争议岛屿问题和海岛管理不善问题。该问题涉及主体多元，且经过长期发酵，极为复杂。中国核心利益的确定为海岛问题的分析提供了一个整体的、全新的框架，三者统一于我国的核心利益之中；中国核心利益反映了国家利益的不同侧面，海岛问题从多孔道折射出了我国核心利益的内涵。中国核心利益的三个部分相互作用，彼此支撑；三类海岛问题相互联系，彼此制约。在中国核心国家利益的统领下，本文进行了一种不同于先前研究的尝试，希望从整体上获得应对该问题的基本原则和良性步骤，也希望为今后的海岛研究提供一个新思路和一种新视角，把对相关问题的思考引向深入。

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[16] 《国家海洋事业发展“十二五”规划》发布：全文[EB/OL].[2013-04-22].http://www.chinaislands.gov.cn/contents/30778/8377.html.

[17] 俞学标.海权：利益与威胁的双刃剑[M].北京：海潮出版社，2008:77.

责任编辑：沈宏梅

An Analysis on China′s Island Issue from the Perspective of National Core Interests

LANG Shuai

(School of Public Administration, Jilin University, Changchun 130012, China)

National interest is an inevitable logic of the state′s thinking and acting.The island issue includes three types: Taiwan issue, the island disputing and the island mismanagement, which has a significant impact on China′s national sovereignty, national security and territorial integrity, as well as economic sustainable development.The island issue is not only a pure economic issue or a social issue or an environment issue, but a strategic issue.We must have a grand strategic vision to deal with this issue by uniting domestic affairs with diplomatic issues, development with security, goals with means, matters with characters, land power with sea power, offshore ocean with distant ocean and reality with future.

national core interests; China; island issue; strategic survey

2016-04-19

教育部新世纪优秀人才支持计划(NCET-13-0252)；国家留学基金(留金发[2015]3022)

郎帅(1985-)，男，河北沧州人，博士研究生，主要从事大国战略与国际政治经济学研究。

D601；D820

A

1009-3907(2016)11-0105-05