强化用地报批勘测定界管理的思考及建议——以福州市为例

福州市国土资源测绘队



强化用地报批勘测定界管理的思考及建议——以福州市为例

福州市国土资源测绘队

黄晨东

用地报批勘测定界工作关系着被征地群众的切身利益，直接影响着项目用地报批进度，是国土资源管理工作的一项重要内容。该文以福州市为例，结合多年土地测绘工作实践，通过深入调查、分析当前存在的问题及原因，提出完善勘测定界管理的对策及建议。

用地报批 勘测定界 质量检核

1 概述

用地报批勘测定界工作是根据建设用地审批工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为用地报批工作提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。勘测定界工作中开展的权属、地类认定，关系着被征地群众的切身利益，直接影响着项目用地报批进度。

近年来，随着福州城市建设的不断加快，用地需求量日益增大，用地报批勘测定界工作任务多而重。目前，承担福州市本级用地报批勘测定界工作的测绘单位仅有10多家，但2013年至今福州市本级用地报批勘测定界总面积达到了2000多公顷。根据当前工作实际，如何更加有效地推进、强化用地报批勘测定界的规范化管理，提升勘测定界工作效率及服务水平，为和谐征迁奠定坚实基础，成为当前国土资源部门、建设单位、测绘行业主管部门以及测绘单位急需攻克的重点和难点。本文根据笔者多年来的土地测绘工作实践，通过深入调查、分析目前福州市用地报批勘测定界存在的问题及原因，提出完善用地报批勘测定界管理的对策及建议。

2 用地报批勘测定界工作存在的主要问题

为更好地引导、推进、规范用地报批勘测定界工作，福州市国土资源局于2013年下发了《福州市土地勘测定界工作规范》，进一步明确了勘测定界工作程序、技术要求及成果要求。目前，福州市本级勘测定界工作效率及成果质量较之以往已显著提升。但是，笔者在对部分建设单位及测量单位的实地调研、走访中发现，当前用地报批勘测定界工作仍存在部分项目进展缓慢、成果质量参差不齐、质量检核及考证机制不够完善等问题。

2.1 部分项目进展缓慢

调查中发现，造成部分项目进度缓慢的主要原因有：一是建设单位提供的地形图较为陈旧，与当前现状出入较大，测绘单位需对界址线附近和界址范围内的地形地物进行修测或补测，勘测定界时间拉长;二是权属、地类认定无法顺利开展，乡（镇）人民政府仍在组织协调，征地告知回执拖延或无法回执，测绘单位无法及时出具勘测定界报告书;三是项目因不符合相关用地政策，如规划选址范围不符合土地利用总体规划、规划用途不符合最新的产业政策等原因，需重新进行规划选址，但测绘单位已完成勘测定界技术报告，需重新进行对应修改。

2.2 成果质量参差不齐

用地报批勘测定界具有较强的技术、业务特点，是一项综合性的复杂工作。但开展用地报批勘测定界工作过程中，测绘单位往往因时间紧、任务重等原因，一方面未对具体项目进行针对性的部署分工及专业培训，未在细节严格把控，对成果质量要求不高;另一方面工作人员本身素质良莠不齐，部分人员对勘测定界操作规程及操作要求理解不够、实际应用不熟练，甚至出现提交错误成果或返工修改等问题，直接造成测绘成果质量的参差不齐。通过调查，发现常见的问题有工作过程中收集的材料不够充分、没有全面实地核实用地范围内的行政界线、权属界线及地类界线、直接采用陈旧的土地利用现状调查数据等。

2.3 管理机制不够完善

目前，多数测绘单位未制定详细的勘测定界技术质量管理制度，未从合同评审、项目设计、质量管理、质量奖惩、成果交付、培训上岗等方面进行明确。虽然测绘成果均提交国土资源部门进行数据入库检查，但基本未经过专业的测绘质量检查部门进行成果质量检核。此外，仍未对勘测定界成果质量建立针对性的质量评价体系，勘测定界工作未作为测绘单位年检考评的依据之一。

3 强化用地报批勘测定界管理的对策及建议

3.1 增强整体合力，强化进度管理

用地报批勘测定界工作涉及领域广，协调部门多，需要建设单位、乡（镇）人民政府、国土资源部门、测绘单位等部门通力合作，充分配合，才能有力地推进项目进度。开展勘测定界工作应充分理顺关系，明确职责分工，增强整体合力。

（1）尽量避免在勘测定界工作过程中调整规划选址范围，避免测绘单位进行不必要的投入。建议委托勘测定界任务前，建设单位事先与规划部门、国土资源部门确认项目用地是否符合城市规划、土地利用总体规划及相关产业政策、用地政策等情况，明确规划选址范围是否需要调整。确需调整的，调整后再行委托勘测定界。

（2）确定测绘委托关系后，建设单位及时、完整地为测绘单位提供详尽的规划选址材料。规划选址红线图作为勘测定界工作的作业底图必须包括纸质材料和电子光盘，且电子光盘中应含有最新的1:500地形图和项目用地红线范围。减轻测绘单位对现状地形的修测工作，能有力缩短勘测定界时间，提升勘测定界工作效率。国土资源部门充分提供前期项目用地审查材料，包括项目用地拟报批方式、项目用地范围内涉及的国有建设用地相关资料、集体土地所有权信息、最新的土地利用现状调查成果等。

（3）实地调查核实前，测绘单位事先在规划选址红线图上绘制已确认的权属、地类信息，便于建设单位、乡（镇）人民政府、国土资源部门有针对性地进行部署分工。实地调查核实过程中，测绘单位应积极主动配合建设单位、乡（镇）人民政府、国土资源部门等部门，及时、精确地调绘用地范围内的行政界线、权属界线、地类界线、基本农田界线等信息。国土资源部门负责审查复核土地权属地类调查成果。

3.2 规范作业程序，严控成果质量

测绘单位应严格按照《福州市土地勘测定界工作规范》要求开展用地报批勘测定界工作，应严格规范作业程序、明确技术要点，在细节上严格把控，对成果质量执行高标准、严要求。

（1）开展用地报批勘测定界工作前，测绘单位应及时与建设单位签订委托合同或委托书，明确委托内容、任务时限、双方权责等细节。测绘单位从权属、地类认定开始介入，全程参与，并按约定要求在规定时限内完成作业任务，建立项目台账，详细记录工作进展时间节点。

（2）当工作底图的现状不能满足勘测定界工作要求时，应对界址线附近和界址范围内的地形地物进行修测或补测。权属、地类认定应在项目用地所在地乡（镇）、村、国土资源部门、建设单位及测绘单位的共同配合下开展，全面实地核实用地范围内的行政界线、权属界线及地类界线。测绘单位负责划分的界线范围及地类必须经实地全面核实，且由相关部门盖章确认，避免未经实地核实直接采用陈旧的土地利用现状调查等数据，避免出现返工修改。

（3）勘测定界工作以3人一组为单位开展，严格执行“两级检查、一级验收”制度，即在作业小组内部实行自检、互检及单位终检，严控测绘成果质量。质检要求对勘测定界成果的完整性、规范性、一致性、控制性进行全面检查，符合条件的，方可正式移交。完整性检查是对必备成果材料是否缺失的针对性检查；规范性检查是对成果材料中的附件格式、采用的坐标系统、权属、地类编码及名称是否符合设计标准规范的针对性检查；一致性检查是对存在逻辑关系的材料、数量等信息的对应性检查，如电子成果须与纸质成果是否一致、权属、地类编码与名称是否对应、土地分类面积汇总是否与地块面积总和一致等；控制性检查是对成果精度、关系图斑间的容差、剥离地块标识、界址点抽取数量及方法等的精确性检查。

3.3 严格制度管理，完善机制建设

一是建立落实勘测定界工作责任制。勘测定界参与各方共同对测绘成果质量负责。建设单位应依法择优选择测绘单位，并自觉接受测绘行政主管部门的监督；建设单位、测绘单位、乡（镇）、村及国土资源部门要按用地报批要求及土地勘测定界技术标准进行设计、作业及质量检核，共同承担质量责任，确保成果质量执行高标准高要求；测绘单位必须严格按照合同、有关标准、项目设计书施测，确保所使用的仪器、设备、软件等符合有关规定；测绘单位必须严格执行成果质量检验或验收，经专业的测绘质量检查部门检验通过后再提交国土资源部门进行数据入库检查。测绘质量检查部门及专家，要严格依据国家有关规定、标准和设计书的要求，对项目进行检验或验收，并对作出的结论负责。

二是规范测绘单位内部质量管理。测绘单位应充分提高测绘成果质量意识，走质量效益型道路。测绘单位应自觉建立并有效实施勘测定界技术质量管理制度，从合同评审、项目设计、质量管理、质量奖惩、成果交付、培训上岗等方面进行详细明确约束，对勘测定界成果质量从接受委托、分配任务、具体实施以至成果交付进行全过程全覆盖把控。测绘单位应强化作业队伍建设与管理，强化作业人员的思想素质教育和职业道德教育，切实提高作业人员的质量意识和履行质量责任的能力。对从事勘测定界工作的作业队伍应有计划、分层次地组织开展针对性的业务培训和技术培训，全面提升作业人员的业务及技术水平，提升勘测定界成果质量。

三是建立勘测定界成果质量评价体系。测绘行政主管部门应建立完善勘测定界成果质量评价体系及质量管理的长效机制，制定详细的分级分类检查目录、质量评价标准、质量评价执行规范、执行计划等内容，并将勘测定界成果质量评价结果作为测绘单位年检考评的依据之一。测绘行政主管部门按照质量评价执行计划对取得不同测绘资质的单位进行分类检查，并结合质量奖惩制度、通报制度、抽查检验制度等严控勘测定界成果质量。测绘行政主管部门应广泛宣传、开展质量教育活动及技术岗位培训活动，充分引导规范测绘单位开展勘测定界工作，强化测绘单位内部质量管理，提升勘测定界成果的质量及服务水平。