新常态下上海环境保护的新特征和新挑战——“十三五”上海环境与发展形势分析

胡冬雯 胡 静 周晟吕 汤庆合上海市环境科学研究院

新常态下上海环境保护的新特征和新挑战
——“十三五”上海环境与发展形势分析

胡冬雯 胡 静 周晟吕 汤庆合
上海市环境科学研究院

全面分析了“十三五”时期上海社会经济发展的“新常态”下，环境保护工作面临的新形势，为切实把握好“新常态”的特征，应对好“新常态”的挑战，从而积极谋划上海“十三五”乃至中长期环境保护工作的战略布局，提供了参考。

新常态环境保护形势分析

2014年5月，国家主席习近平在河南考察时说：“中国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前中国经济发展阶段特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”新常态——作为中国执政新理念的关键词，席卷了2014～2015年的政治经济社会发展的纲领性文件。在“新常态”首次被提出6个月后，习近平总书记在2014年11月9日又系统阐述了其真正含义，并表示“新常态将给中国带来新的发展机遇”。值此“十二五”收官和“十三五”计划编制交织的重要时期，如何把握“新常态”的特征，应对好“新常态”的挑战，将直接关系到上海“十三五”乃至中长期环境保护工作的战略布局，踏准步点是做好规划的关键前提。

1 新常态下的环境保护新特征

习近平主席在在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上曾对“新常态”的定义进行了系统解释，即速度——“从高速增长转为中高速“；结构——“经济结构不断优化升级”；动力——从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。这些经济发展上呈现的“新常态”将对环境污染排放控制和治理带来深远的影响。对于上海而言，社会经济发展的“新常态”将给全市环境保护工作的推进带来新的挑战和机遇。

1.1 特征一：经济增速适度放缓，污染规模效应降低

浦东的开发开放使上海经历了十几年的快速发展期，从1992年以来，经济增速保持连续16 a两位数增长，高于全国平均水平。2008年，随着国际金融危机和区域经济冲击，上海的GDP增速回落到10%以下，此后6 a，经济增速持续下降，至2014年降至7%，增速水平接近甚至低于全国平均水平（详见图1）。从发展阶段上看，上海先于全国进入经济中速增长阶段，金融、贸易、商务等现代服务业增速大幅高于制造业，产业融合发展趋势凸显。经济增长的规模效应与资源环境的压力水平息息相关，在规模增速下降的大趋势下，对资源需求的增长速率亦会随之下降，特别是工业污染排放总量将向趋于可控的方向发展。

图1 上海国民生产总值年增长速率比较图

1.2 特征二：产业初具后工业化特征，环境压力减小

根据钱纳里经济发展阶段划分标准，人均国民生产总值超过1.18万美元（以2010年美元价计）即可定义为进入后工业化阶段。按这个定义，上海早在2011年即迈入了后工业化阶段，从产业经济来看，上海也开始呈现后工业化城市的典型特征。

（1）产业轻质化加速

上海的工业经济经历了“十五”期间的平稳发展以后，产业结构调整的速率明显加快，第二产业增速从“十一五”开始大幅下降，占全市国民经济总量的比重也逐年走低，2014年全市第二产业占GDP比重已降至34.6%，工业增量对经济的贡献逐渐降低，取而代之的是服务业得到快速发展，2014年对全市的经济增长贡献率达到76.3%（详见图2）。

图2 上海产业经济增长率逐年比较图

（2）重工业进入平台期

长期以来上海工业始终摆脱不了对重化工的依赖，“十五”至“十一五”期间，由于大化工的兴起，使重工业在工业产值中的占比一度高达79%。然而，自2008年以来重工业对工业产值的贡献率基本停止增长，维持在约78%，近两年开始略有下降，重工业产值增速规模也大幅放缓（详见图3）。

图3 上海重工业与轻工业比重逐年比较图

（3）高新技术产业稳定健康发展

在各类资源环境要素竞争日益激烈的大趋势下，上海的高新技术产业总产值在15 a内翻了4倍，以高附加值、高科技含量和高聚集度为特点的现代产业体系逐渐代替传统产业，在工业总产值中的比重提高到20%以上（详见图4），从资源投入到产品产出，推动整体工业产业链从前端高物耗环节逐渐向后端高产出环节转移，其单位产出的环境成本也随之降低，但部分新兴产业也将一些新型的环境污染问题带入了人们的视野，如新能源汽车、新材料、电子信息、生物医药等行业工艺过程可能产生以PFCs、HFCs等为代表的高增温潜势温室气体排放以及其他如四氯化硅、砷烷、磷烷、生物废弃物等新型复杂污染物排放，同时还存在非常规大气污染物VOCs排放等问题。

图4 上海市高新技术工业经济发展情况图

1.3 特征三：需求结构发生变化，环境格局出现改变

进入后工业化时期的另一个显著变化就是投资、消费、出口等3个经济增长拉动途径出现调整。从投资上看，随着传统产业产能趋于饱和，投资效益持续下降，企业的投资意愿和能力也持续减弱，上海全社会固定资产投资增长率从2010年起迅速回落，年均增速低于2.5%，其中第二产业投资比例逐年下降（详见图5），投资量只有第三产业的1/4，结构上工业投资迅速下降，对于污染减排趋于利好；从消费上看，城市人口规模和消费能力呈迅速上升趋势，传统的基本生活保障型消费向发展型、享受型消费转换趋势明显，人均生活用能水平、生活用水水平在短期都将维持上升，比较突出的汽车消费虽然有政策性压制，但从需求侧看仍将在较长一段时间维持上升态势，机动车污染排放问题日渐严峻，一些新的战略性行业带来的废旧蓄电池、持久性有机物和环境激素等污染问题，也将随着消费规模的上升而更加凸显；从出口上看，出口规模从“十一五”期间的迅速上升逐步调整到目前趋于稳定甚至下降的发展阶段，2014年，上海全市出口总量已小于进口总量，而出口品种中，高新技术产品出口比重有所增加，出口质量效益提升，对外贸易中的“隐含排放”和“资源环境逆差”现象有所缓解。

图5 上海市全社会固定资产投入统计

2 新常态下的新机遇

2.1 机遇一：发展的驱动力要素变化带来环境利好

从人口和劳动力要素看，上海在新一轮城市总体规划研究中提出常住人口不突破2 500万的长期调控目标，更加注重人口结构的优化，人口总量总体处于可预可控的范围，从而由居民生活带来的污染，如生活垃圾、生活污水处理等问题将随着环境基础设施的完善和升级而逐步缓解（详见图6与图7）。

图6 上海市生活垃圾产生量和处理量变化

图7 上海市生活废水产生量和处理量变化

从土地资源看，新一轮城市总规研究提出了到2020年建设用地开发总量底线不突破3 200 k㎡，其中工业用地执行只减不增政策，生态用地执行只增不减政策，从用地导向看未来的土地资源分配已很大程度上向环境友好型发展。土地资源集约高效利用导向将直接有利于单位用地污染物排放强度持续下降（详见图8）。

图8 工业用地和工业排污强度统计图

从资源配置看，产业能耗、水资源总量可以在中远期甚至更近看到峰值和拐点，能源消耗总量从快速增长过渡到渐趋平稳，其中煤炭比例持续下降，天然气比例持续上升，水资源总量目标可期实现，用水强度持续下降。继2014年11月12日，中美达成减排协议，中国计划到2030年达到碳排放峰值，上海作为改革开放的派头兵，已在紧锣密鼓地制定方案，力争于2025年前实现全市碳排放总量和人均碳排放达峰（详见图9）。

图9 产业能耗总量和能耗强度统计图

此外，从创新驱动力看，上海的创新投入已达到甚至超过了发达国家的水平，单位GDP发明专利授权量跟美国、德国等国家的平均水平相当，上海人力资本的积累和素质提升大幅增加了城市的竞争力，使全要素生产率上升，从而促使污染排放单位的排放强度下降（详见表1）。

表1 上海和发达国家科研成果比较表

2.2 机遇二：各领域加快绿色发展转型

（1）工业领域

上海在2014年出台了全国首份《产业结构调整负面清单》和《能效指南》，一方面用“压和减”的约束性、强制性政策推进三高一低企业关停并转，另一方面又指向“新和增”制定更高的行业门槛，推动优质经济增长点。同时，通过差别化电价、结构调整责任考核制度等加强产业结构调整力度，促进工业污染贡献率持续下降，如工业废水主要污染物排放量占全市排放总量比重从1996年近50%降低到2013年的1/10；工业废气主要污染物排放量近10年削减幅度超过50%。

（2）农业领域

上海利用创建国家农业示范区契机，大力推进传统农业发展方式转变，从政府发布的上海市国家现代农业示范区建设三年行动计划看，发展生态农业和循环农业将成为上海农业的主流态势，在近期将实现主要作物秸秆综合利用率达到92%、亩均农肥施用量下降10%、不规范中小畜禽养殖场关闭和规模化养殖场畜禽粪便零排放等目标，这将大大缓解上海长期棘手的农业面源污染问题。

（3）交通领域

公交优先战略将继续引领上海“十三五”的总体交通规划设计，其中轨道交通20 a的快速建设，大幅加大了公众对公共交通的依赖，根据《上海市交通发展白皮书》，2020年将形成800 km以上的轨道交通运营网络（详见图10）；同时，新能源车补贴、充电桩配套规划、新能源汽车租赁鼓励等组合政策对清洁能源汽车的支持力度将继续强化，有利于减缓机动车污染的增加速率。

图10 轨道交通运营统计及预测图

（4）建筑领域

上海2014年发布了绿色建筑发展三年行动计划，从新建绿色建筑、新建装配式建筑和既有建筑节能改造方面提出了具体的目标和措施，该计划对于有效转变城乡建设模式和建筑业发展方式，提高资源能源使用效率，减少污染物和废弃物排放，提高城市环境质量具有重要意义。

2.3 机遇三：制度创新带来新活力，为环保工作铺垫道路

城乡一体化和基层体制制度改革。农村环境治理问题长期以来都是上海环境管理的薄弱环节，作为2014年市委一号课题的专项成果，《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》的出台，将大幅推进农村人居环境改善的步伐，通过完善主要农产品最低保有量制度和大型养殖场动物防疫合格证和排污许可证双证制度，推进农村环境整治综合政策体系建成，并明确了关于相关具体措施的责任考核和利益共享机制，从而使政策得以落地，具有操作性。

环保行政权力清单制度逐渐明确。全国环保部门正加紧编制明确的权力清单制度，这一制度的推行在新环保法首推实施的大环境下，对于理顺污染治理和环境保护的责任权力具有十分重要的意义，除了明确治污主体，促进污染末端治理到过程监管，提升环境监管实效以外，还可以从根本上避免环保事务权责不清、各自推诿、无法追责等尴尬。

环境污染第三方治理制度释放市场力量。2015年1月，国务院发布了《关于推行污染第三方治理的意见》，包括上海在内的各省市将陆续出台实施细则，这一制度的推广一方面将使政府环境执法部门和监测部门的管理对象更为聚焦和有效，另一方面从全社会经济效益方面降低了污染监管治理成本，提高企业达标排放效果，同时还刺激了环保产业的发展，使市场机制成为政府环境管理的有力工具。

3 新常态下的新挑战

环境问题随着城市发展过程的变迁也会体现明显的阶段特征，新常态的出现，总体而言给“十三五”期间环保工作带来了前所未有的机遇，但随着社会文明的进步和城市建设的深化，上海也面临着一些新的挑战。

（1）挑战一：生态环境是建设四个中心和全面建成小康社会的最大瓶颈

习近平总书记在2014年两会期间参加贵州代表团审议时指出，“小康全面不全面、生态环境质量是关键”。良好的生态环境质量是上海建设“四个中心”和科创中心的重要内容，也是全面建成高质量小康社会的最大短板。当前，尽管2014年上海PM2.5下降到52 mg/m³，但是距离国家标准和国际大都市建设定位仍存在较大差距。此外，在全球城市发展中，上海要从跟跑者赶超到并跑者、领跑者，必须要有更好的生态环境。生态环境好不好，不仅在一定程度上标志着创新转型的成功与否，也直接影响“四个中心”和科技创新中心建设。

（2）挑战二：经济下行压力下的投资冲动与环境保护的博弈

虽然淡化GDP考核、注重经济质量等发展思想已日益得到共识，但近20 a来的经济高速发展带来的惯性需求和既有思维依旧根深蒂固，稳增长思路与调结构的矛盾时有出现，特别是地方基层的发展规划和项目投资层面，可能在较长一段期间内都会存在意识转变不到位，短时经济利益和长期生态利益互相博弈的局面。从产业经济的角度，近年来，上海重化发展趋于平稳，钢铁、化工等产业的经济环境效益成本不断攀升。但由于2014年被国务院定位全国七大化工产业基地之一，本市重化工业仍存进一步增能的可能，重化产业资源环境成本高企，同时也会挤兑其他行业的发展空间，为结构调整带来阻力。

（3）挑战三：简政放权背景下更高的环境管理要求

在政府简政放权的大背景下，环保工作的事权下放从动机上是为了集约环保部门的管理资源，加快项目审批的运行效率，推动环保产业快速发展，是大势所趋，但如果没有提前做好足够的管理体系建设和保障机制支撑，简政放权将有可能导致环境监管的缺位或失位。如环评审批权的简化和下放在推进的过程中要谨防出现环境准入门槛的降低，或者缺乏准入指导给新增污染控制带来压力；而第三方环境治理单位资质许可制度的取消，则有可能在标准建设尚不完备的领域给规范市场、保障良性竞争、促进优势产业发展等带来一定困难和挑战，这些挑战都需要政府深化改革的同时做好实施路径的铺垫和实施能力的提升。

（4）挑战四：新型消费模式下出现的新型环境问题

随着居民生活水平的不断提高，上海的环境保护工作也将面临着新形势下污染排放从生产主导型向消费主导型过渡，从煤烟型向石油型过渡，从集中排放向分散排放过渡带来的新型挑战。流动源污染将在较长一段时间内成为上海空气污染的主要来源，即使人口规模、能源消费规模在未来5～10 a内达峰，按国际发达城市汽车消费水平看，上海机动车消费的峰值还远未达到，加之国际贸易中心和航运中心的城市定位为上海带来的巨大物流需求，货运污染将在一段时间内成为上海空气污染的重中之重，与此同时，受电子商务快速发展拉升迅速的快递行业也对污染排放控制带来了巨大压力。另外值得注意的是，最早一波投用的清洁能源交通工具将在“十三五”期间陆续进入设备设施的报废期，由此带来的铅蓄电池等废弃物的处理处置等延伸问题也会愈加严峻。

（5）挑战五：区域环境问题对环境共治提出更高的要求

长三角三省一市高速发展的城市化和区域经济一体化使上海和长三角地区环境污染一体化现象日趋明显，长江中下游、太湖流域和杭州湾沿岸的流域性水环境污染问题日显突出，区域性大气污染物长距离输送影响，导致大气污染加剧，环境问题趋于共性化，环境质量趋同现象越来越明显。为此，“十三五”期间在进一步推进长三角地区经济一体化发展的同时，应充分发挥上海的引领作用，在长三角大气污染联防联控协作机制的基础上，进一步加强生态环境区域协作一体化共建机制，建立区域环境信息共享、会商和发布平台，深化长三角区域环境合作，在加快引领区域经济发展转型的同时，努力取得显著改善区域环境质量的共赢。

（6）挑战六：环境问题带来的社会矛盾将呈常态化

在信息产业高速发展的时代，环境污染和环境信访问题会成为许多社会事件和公众视线的焦点，一方面公众的环境意识将进一步迅速提高，有利于营造发动全社会关注环境治理工作的氛围，但另一方面，公众对环境问题的关注将对政府在环境信息透明度提升和环境信息基础建设方面提出很高的要求，与当前的能力尚存在较大差距。“十三五”期间应加快树立适应新时期语境特色的环境舆情应对机制。

4 结语

面对社会经济发展和环境保护的“新常态”，“十三五”时期的上海环境保护工作必须客观直面来自环保系统内外的多重压力，充分利用好国家推进生态文明建设的大好时机，迎难而上、突破创新，用法律守住底线，用制度划清边界，用治理保证效果，用政策催生动力，用权力激发活力，为把上海建设成为生态环境良好、绿色产业发达、环境管理先进、环境文化丰富、环境参与多元，具有全球优势资源吸引力、影响力、引领力、配置力的全球城市做出重要贡献。

New Characteristics and New Challenges of Shanghai Environment Protection Under New Normality——Analysis on Shanghai Environment and Development Situation in ‘13th Five Year Plan’

Hu Dongwen, Hu Jing, Zhou Chenglv, Tang Qinghe
Shanghai Environment Science Research Institute

The article fully analyzes Shanghai social and economic development in ‘13th five year plan’ under new normality. Environment protection work will confront new situation. In order to effectively grasp new normality characteristics and to deal with new normality challenges, it puts forward references to active strategic layout planning of‘13th five year plan’ and mid-long-term environmental protection work in Shanghai.

New Normality, Environment Protection, Situation Analysis

10.13770/j.cnki.issn2095-705x.2016.01.004