关于通过人大工作支持和推进行政审批制度改革的几点思考

王娟

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求。本届中央政府成立伊始，开门办的第一件大事就是推进行政体制改革、转变政府职能。简政放权、放管结合、优化服务，成为了政府加强自身建设，推进社会经济事业发展的一条主线。据中国政府网站2015年底的统计，在新一届国务院成立以来已召开的100多次国务院常务会议中，至少有50项议题与简政放权直接相关，2013、2014、2015年的首次国务院常务会议，都分别把简政放权作为“当头炮”。

一、全国各级人大和上海人大支持改革的工作实践

全国各级人大在工作实践中积极支持改革，围绕行政审批制度这一重要抓手和突破口，积极开展立法和监督等工作。

从全国人大的工作情况来看：在立法工作方面，2013、2014、2015年，十二届全国人大常委会第三次、第十次、第十四次会议分别打包修改了一批行政审批制度改革相关法律，共计约49件次。在监督工作方面：2014年，十二届全国人大常委会第十次会议听取并审议了国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告。2015年，全国人大常委会法工委结合行政审批相关法律修改情况，对地方性法规开展了专题审查。

从兄弟省市的工作情况来看：在立法工作方面，2014年，广东开展地方性法规清理并专门制定了《广东省行政许可监督管理条例》，以规范行政许可的设定、适用和实施程序。2014年，天津在自贸区有关立法中，将台胞投资者兴办企业的领照前审批改为备案管理。在监督工作方面：2013、2014年，广东、浙江等地听取并审议省政府关于行政审批制度改革情况的报告；江苏组织省直代表联组专题调研行政审批制度改革工作。2014年，北京在听取审议市政府行政执法工作情况报告，重庆在开展企业发展法制环境工作评议时，都把了解行政许可情况作为监督的重要方面。

从本市的工作情况来看：本届市人大常委会积极跟进落实国家和本市改革部署。2014年，围绕深化行政审批制度改革、加快政府职能转变开展了专项监督。2015年，修改了行政审批相关20件地方性法规，并作出支持浦东新区开展“证照分离”试点的决定。2016年年初，常委会主任会议主动提出议案，再次打包修改行政审批相关7件地方性法规。

二、对人大支持改革相关工作的特点分析

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。政府履行职能必须依靠法治，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。对推进行政审批制度改革，人大可以有所作为。

一是改革需要各级人大强化支持、加强监督。2014年，国务委员兼秘书长杨晶在向全国人大常委会汇报深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作时指出，要更主动地接受全国人大及其常委会监督，加快改革步伐，全面做好政府各项工作。从本市来看，政府积极提请人大就行政审批制度改革工作给予支持。2014年，市政府主动提请市人大开展行政审批制度改革监督调研；2015年，提请市人大修改行政审批相关地方性法规和作出有关法律性问题决定。

二是支持改革需要充分发挥立法、监督等工作的作用。从各级人大工作来看，立法和监督工作对支持改革都能发挥很大的作用。在立法方面，有法律、地方性法规的专项清理；有围绕具体改革举措的单项立法和法律性问题决定；还有规范行政许可和行政程序的专门立法。在监督方面，有听取政府关于改革情况汇报的，有举行专题询问的，有组织代表考察调研的，有对规范性文件中行政审批内容开展审查的，也有把行政审批作为对政府监督活动重要主题的。

三是支持改革的各项工作要逐步走向常态化。深化行政体制改革、转变政府职能，是一场深刻的革命。随着行政审批制度改革的持续推进，各级人大支持改革也要随着持续推进。十二届全国人大常委会第三次会议打包修改了文物保护法等12部涉及行政审批改革事项的法律，张德江委员长在会后的讲话中指出，今后要继续加强这方面的立法，及时制定、修改或废止相关法律，更好地发挥法治对转变政府职能的引领和推动作用。从本市和兄弟省市来看，行政审批制度改革已经成为了相当一段时期内人大工作的主题。

三、当前人大工作中存在的问题

客观来讲，地方人大要更充分地发挥支持改革的作用，在工作上还面临着一些困难和问题。现结合个人思考，粗浅地谈一些体会。

（一）在立法工作方面

一是地方性法规较易出现与改革相脱节的情况。地方性法规是国家法律体系的重要组成部分，其在效力位阶上，低于法律、行政法规，高于省级政府规章和规范性文件。在实践中，由于两方面的原因，地方性法规较容易出现与改革相脱节的情形。一方面，国家层面推行的行政审批体制改革往往以修改法律、行政法规为先导，上位法修改后，往往会出现地方性法规与上位法的不一致。另一方面，对一些由地方性法规设定的行政审批，政府有关部门往往在提请人大修改地方性法规之前，即通过先行修改政府规范性文件等形式，对行政审批事项作了取消或者调整。

二是人大修改地方性法规的工作较易限于被动。目前，地方性法规的修改主要是由政府提出议案。从实践来看，政府在提请人大开展行政审批相关立法工作时，容易出现两方面问题。一是容易与改革实践产生较大时滞。往往是政府规范性文件已修改了很长时间，再提议案提请修改地方性法规来进行追认。二是具体工作的准备不尽充分。修改行政审批相关地方性法规，所涉及的条文数量并不多。但人大立法工作有其自身规律，且条文数量不多并不代表难度不大，所以加强前期沟通仍然很重要。在实践中，提议案时沟通不足、准备不够的问题仍有发生。

（二）在监督工作方面

一是改革有关内容有待更好地融入监督工作。人大监督工作的形式十分丰富。除了监督法规定的法定形式外，专门委员会开展的各项调研活动为人大监督工作提供了宝贵素材，常委会办公厅、代表工作部门举办的系列活动也是了解政府工作的重要平台。对行政审批制度改革这一涉及面广、情形复杂，持续时间长的改革活动，仅听取一次政府专题汇报是并不够，需要在对政府具体领域的各项监督调研中都予以关注。通过听取总体性情况汇报，一般只能对面上的基本情况有所了解；具体领域的行政审批事项，往往更切实地关系着群众权益和企业发展，体现着政府的管理服务水平。

二是法律监督的手段有待更好地发挥作用。备案审查是人大对政府规范性文件的监督，目的就是要维护国家法制统一。全国人大已经探索通过对地方性法规开展专题审查，来督促各省市及时跟进国家的行政审批制度改革工作。全国人大的工作对地方各级人大是很好的示范。目前，地方人大备案审查工作的作用还没有发挥，对同级政府的规范性文件、对下级人大的决议决定中涉及行政审批事项的内容尚缺乏专项审查，更谈不上督促其限期改正。

四、对改进人大工作的几点建议

人大支持改革，既要探索改进相关工作机制，也要充分地发挥出人大工作的优势，就此提出一些个人的建议。

（一）建立起地方性法规清理的常态化工作机制

目前，市人大已经有了很好的工作基础和实践。一是在及时掌握情况方面，法工委主动关注国家改革动向，对涉及行政审批改革相关法律修改情况进行跟踪，对照梳理分析地方性法规。二是在及时启动修改方面，2016年，市人大已经主动提出了打包修改7件地方性法规的议案。在此基础上，要进一步建立起地方性法规清理的常态化工作机制，还需要以下几方面工作的支撑：一方面，要了解本级政府的工作动向。在掌握法律修改情况的同时，还要了解本级政府的工作动向。要加强与政府的沟通，对需要人大支持的改革事项，要争取提前参与；同时，要说明道理，按照法制统一的要求推进改革，先改地方性法规，再改政府规范性文件。一方面，要把握好清理工作的节奏。根据法律修改的时间、本级政府清理行政审批事项的时间，综合确定修改地方性法规的时间；有条件的情况下，每年确定较为固定的时间开展清理。此外，在人大内部，也要健全法工委、专门委员会共同参与法律跟踪的机制。

（二）围绕行政审批制度改革打出监督工作组合拳

把行政审批制度改革作为人大各项监督、调研工作的主题，通过开展形式多样、领域广泛的调研，使监督做出韧性、做到实处。探索发挥备案审查的作用，适时开展专项审查。在各项监督工作中，可以把区县联动、听取汇报、代表参与、专家论证等多种方式更充分地运用起来。对监督中所发现的问题，涉及政府规范性文件的，可以探索督促政府进行修改，涉及规范性文件数量多的，探索督促政府启动对规范性文件的清理；涉及执行等方面问题的，督促整改并加强跟踪。此外，还可以考虑依托现有的要情通报制度，请政府对行政审批改革重要举措加强对人大的通报。

加强对行政审批制度改革相关知识的学习和培训也很重要。行政审批制度改革往往体现了政府行政管理、行政法治的最新动态。建议加强常委会层面、常委会机关层面的相关学习和培训活动，通过实地考察改革典型，邀请国家和本级政府有关部门同志、行政法学者授课等形式，使人大同志能更好地把握改革的方向和要求，了解政府的运作情况，开展好各项立法和监督工作。