供给侧改革视角下省域教育科研管理的发展路径研究

●　石灯明

供给侧改革视角下省域教育科研管理的发展路径研究

●石灯明

省域教育科研管理是省级行政区域内教育管理中的一个复杂系统，具有广域性、生成性和统筹性特征，对于规划、引导并重点支持重大教育问题研究、规范并协调省域教育科研的各方面关系、推进教育科研成果转化，具有重大现实意义。但当前，对于一个省域而言，由于教育决策对教育科研的依赖度有限、教师专业成长与教育科研的关系不明朗，以及社会结构和教育制度的影响，教育科研的制度创新、结构优化、要素升级都还不尽人意，较大程度上折射了省域教育科研在管理体制及制度环境、管理理念与顶层设计、管理队伍和管理技术等方面的诸多问题。要完善并提升省域教育科研管理，就必须用新的理念引领教育科研管理以提升教育科研事业发展的科学性、整体性、可持续性、外向性和社会性；必须在教育科研管理工作中准确把握继承与创新、个体与整体、关门研究与开门办院、微观研究与宏观研究、规范管理与放开搞活等五个关系；必须创新省域教育科研人才队伍建设机制、科研资源配置机制、科研工作绩效考核机制，从而极大提升省域教育科研有效供给。

省域教育科研管理；省域教育科研供给；省域教育科研特征；发展理念；机制创新

教育科研是分析教育现象、探索教育规律、提出教育理论、解决教育问题的科学研究活动，也是当今教育改革和学校发展决策，以及教师专业成长的重要支持。从供给侧结构性改革的视角看，教育科研发展的动力系统，也将是投资（资本、经费投入）、人力（队伍结构及素养）、效率（管理效能与供给质量）［1］等几个元素及其组合，抑或制度创新、结构优化、要素升级“三大发动机”。［2］但目前，对于一个省域而言，各个元素及其组合或者各大发动机都还不尽人意，这在较大程度上折射了教育科研管理本身的诸多问题。本文拟着眼于教育科研供给层面，重点探讨省域教育科研管理的特征、问题及对策。

一、省域教育科研管理的特征与意义

省域即省级行政区域，是一个空间、人文或体制概念；而管理是一种针对人的协调与服务的活动。因此，笔者认为：省域教育科研管理是教育科研管理者为了实现预期目标而对省域范围内教育科研系统（包括教育科研机构和教育科研工作者）进行的以人为中心的协调服务活动，其目的是通过协调服务最终使教育科研工作者个人的努力与省域集体的预期目标相一致。实践证明，一个省级行政区域的教育科研系统，实际上既是省域教育需求端的重要内容，也已成为省域教育供给侧的重要主体。其中，前者是社会和教育系统对教育科研产品（包括高素质教师）的需求；后者是针对社会和教育系统的教育科研产品的供给。供给与需求是一个事物的两个侧面。从供给侧视角分析省域教育科研管理，首先必须分析其基本特征及现实意义。

（一）省域教育科研管理的基本特征

相对于国家层面的教育科研管理和一个较小区域、一个具体单位的教育科研管理，或者某一级别的教育科研课题管理来说，省域教育科研管理属于宏观管理层面，既具有教育科研管理的共性特征，又呈现出其自身的个性特征。

从共性看，省域教育科研管理与其他的教育科研管理一样，都是为了指导、规范和发展教育科研而进行的一种管理活动，也是教育科研规范化、科学化的重要标志。［3］更具体地讲，就是教育科研管理者对教育科研人员从项目申请到项目实施、完成的全过程管理，［4］是教育科研管理者与作为教育科研管理对象的教育科研工作者之间的一种互动互助、互相合作的活动。［5］在这一共性特征中，管理者、管理对象、协调、互动、目标与效率等，将成为其核心概念或关键词，管理的绩效直接反映在教育科研产品的有效供给上。

从个性看，省域教育科研管理具有与其他教育科研管理不同的三个典型特征。

其一，广域性。最近百余年来，我国教育科研制度经历了发端、成型、流变、成熟、创新阶段。随着政府主导型教育科研制度的建立，特别是21世纪伊始省级教育科学规划制度和综合性教育科研机构的出现，［6］省域教育科研管理的对象，几乎涵盖了省域内所有的教育科研人员、教育科研组织机构和不同类型的教育科学研究，出现全纳性和广普性，形成对省域内各级各类教育科研的全覆盖，其管理的绩效也体现在省域内各级各类教育科研的有效供给上。

其二，生成性。省域教育科研管理涉及省、市、县教育科研机构、各级各类学校、社会教育科研组织和个体自由研究等多个级别和多种组织机制，构成一个开放的网状体系结构。在这一网状体系结构中，管理主体多元，管理对象多样，通常需要在一种更加广泛的互动过程中完成，对省域内相对复杂的情景有一定的依赖性。也就是说，省域教育科研管理往往是在复杂情景中，通过多元主体之间的广泛互动而发生并完成的，管理的过程必然更加关注省域内各级各类教育对于教育科研产品的现实需求。

其三，统筹性。近些年来，我国已经明确要加强省级教育统筹，这意味着，作为省域教育管理的一个重要部分，省域教育科研管理也将具有典型的宏观统筹功能，以此整合一个省级行政区域的各种教育科研资源、打造教育科研共同体、集成教育科研成果，推动提升省域教育科研的整体水平。在这样的趋势下，作为省级教育行政部门直属的省（直辖市、自治区）教育科研院所，应当从宏观上肩负起对省域内各级各类教育科研的统筹管理职能，从而在整体上使省域内教育科研的供给与需求更加吻合。

（二）省域教育科研管理的现实意义

正因为省域教育科研管理具有上述三个特征，要保障省域教育科研的有效供给，也就更加需要这一过程的有序实施。这也是省域教育科研管理的合伦理性或者价值所在。具体地讲，省域教育科研管理的现实意义有三：

一是规划、引导并重点支持重大教育问题研究。按照已有探索者的理解，教育科研管理涵盖了编制科学的科研发展规划与指南、为科研提供必要的条件保障、组织开展学术交流与合作、推广表彰科研成果、培训教育科研队伍等多个方面。［7］这实际上也是省域教育科研管理的基本内容。根据省域教育改革发展的需要进行顶层设计，设立重大教育科学研究项目，集中财力支持高水平教育科研团队有指向性地开展研究，形成重大的教育决策咨询成果，是提高省域教育决策科学性、民主性的重要途径，也是省域教育科研产品供给满足省域教育改革发展需求的必由之路。

二是规范并协调省域教育科研的各方面关系。这是由省域教育科研及其管理的主体多元、层级复杂、形式多样等特性所决定的。由于省域教育科研管理具有上述这些特性，因此，它所面对和必须协调的各种关系更加复杂。就现阶段而言，最重要的是要规范和协调好国家教育科研与地方教育科研的关系、教育行政与教育科研关系、行政权力与学术权利的关系、各级教育科研机构之间的关系、各级各类学校或社会教育科研组织与各级教育科研机构的关系等。只有这样，才能实现相互之间错位发展，整合资源形成合力，增加供给提高效益。

三是推进教育科研成果转化。教育科研成果转化涉及到成果的评价、认定、应用、推广等一系列过程。当前不少地方比较重视成果的评价和认定，而评价、认定虽然是省域教育科研管理的重要内容，但也只是一项基础性的常规工作，还不等同于教育科研成果的转化。成果转化的关键在于应用、推广，这是当前省域教育科研管理所最迫切需要解决的一个重要问题。只有解决好这个问题，才能使教育科研供给实现其社会价值，真正成为一种有效的供给。

二、省域教育科研管理的问题与成因

20世纪七十年代以来，我国教育科研的作用日益显现，教育科研管理也由点到面逐渐延伸。但从省域视角审视，教育科研管理仍然存在不少问题。

（一）省域教育科研管理的主要问题

管理的问题不外乎是制度问题和人的问题，或者更明确地说，就是环境、队伍、制度，以及由此派生的一系列问题，省域教育科研管理也不例外。当前，省域教育科研管理存在的问题，概括起来主要表现在三个方面：

一是管理体制及其制度环境问题。教育科研管理是教育管理中的一个重要组成部分，兼有学术管理和行政管理的双重职能。［8］然而，诸如由谁领导？代理机构是谁？层级如何隶属？监控机制如何确立？等等一系列领导体制、人事体制、支撑条件及发展环境问题，目前都还没有完全理顺，省域教育科研管理的制度环境还没有得到根本性改善。迄今为止，有关法律法规和政策规定对于省、市、县三级教育科研机构的性质定位及其教育科研人员的身份界定仍然比较模糊，党委政府的有关职能部门特别是编制、人事、财政、审计、纪检、监察等部门，习惯于用管理党政机关和公务员的模式来管理教育科研机构和教育科研人员，严重挫伤了教育科研队伍的创新活力，导致扩大教育科研有效供给的动力不足。

二是管理理念与顶层设计问题。由于教育科研管理的外部制度环境不优、内部管理体制不顺，因此，省域教育科研管理的观念滞后于实践，松紧度不当；教育科学规划意识缺乏，省域范围的顶层设计和宏观调控不力，教育科研供给与教育实践需求的契合度不高；教育科研过程管理意识淡漠，对基层指导性不足；教育科研管理程序设计欠缺，其合理性受到质疑；教育科研资源缺乏统筹管理，难以形成省域内的科研合力，低水平重复立项、重复研究的现象普遍存在，重大课题协同攻关的能力不强；课题立项及经费支持的制度不健全，恶性竞争过度；特别是教育科研经费统筹乏力，有限的经费过于分散，并且部门、单位、项目之间存在非合理性差异，导致科研经费的投入与科研供给的贡献不匹配。

三是管理队伍和管理技术的问题。实际工作中，教育科研管理队伍结构特别是管理人员的素质不优，科研管理信息化程度不高，往往导致科研管理方法措施失当，进而使得省域教育科研管理出现偏差，甚至陷入一种无序、被动局面。就全国而言，尚有不少省市区没有成立专门的教育科学规划办，也没有配备专职的教育科学规划管理人员；即使建立了专门管理机构的地方，其管理人员的数量和素质也难以胜任对省域教育科研实施科学管理的职责。大多数省市区还没有建立起能够覆盖到县、延伸到校的教育科研管理信息化网络平台，教育科研大数据库、教育教学资源库、教育科研课题网上申报评审系统、教育科研成果网上发布交流系统的建设严重滞后，导致教育科研供给的获益面与时效性均受到极大的限制。

省域教育科研管理格局、理念与水平等方面的问题，直接导致教育科研水分泛化、教育科研队伍异化、教育科研成果风化。

第一、教育科研水分的泛化。一直以来，课题研究是教育科研供给的主要来源，而课题研究的过程包括了从申报、评审、立项、开题、实施、结题等诸多环节。但目前，由于教育科研管理有意或无意的疏忽，不少课题却只重视开始的申报与最终的结题，中间许多环节尤其是实施研究的过程缺失。有的甚至敷衍塞责，缺乏积极探索特别是本土研究。不少课题是一般论述多、具体实证少，纸上谈兵多、实际验证少，经验总结多、学术价值少，理论铺设多、解决问题少，人云亦云多、独特见解少，最终造成课题数量虽多，但有用的成果较少。这大大稀释了教育科研的含金量。

第二、教育科研队伍的异化。按理说，作为教育科研供给的主体，教育科研工作者一般应当是教坛精英，高校教师更应是教育科研的“中流砥柱”，然而现实生活中，有的却成了教育科研队伍异化的“源头”。个别高校教师将所带的研究生当成替自己科研项目打工的廉价甚至免费的劳动力，不但不履行传道授业解惑的职责，反而将学生的劳动成果窃为己有；中小学教师没有高校教师这种有利条件，于是从网上下载别人的文章进行拼凑者有之，用剪刀浆糊将别人的文章进行剪贴者有之，请人捉笔写文章者有之……如此现象绝非个案。教育科研的诸多问题，有不少是教育科研队伍（人）的异化直接造成的。这种异化严重腐化了教育学术风气，已经引起学界乃至社会的广泛关注。

第三、教育科研成果的风化。科研成果是教育科研供给的载体，成果的目的在于实践应用，供给的目的在于满足需求，而这恰恰是目前教育科研管理的“短板”。这些年来，我国对教育科研的投入不断增长，但教育科研成果转化率却远远没有同步增长。一方面，不少教育科研成果“束之高阁”，随着时间流逝而“风化瓦解”；另一方面，需求方即教育行政部门、各级各类学校和广大教育工作者，因缺乏教育科研成果的指导而“心急如焚”。造成这种供需脱节状况的主要原因是：教育科研考核评价存在重理论轻实践、重研发轻应用的现象，并且相当数量的掺水“成果”基本上没有转化的价值；教育科研成果供需双方信息交流渠道不畅通，需求方在成果转化中的主导作用发挥不够；教育科研成果处置审批手续繁琐，成果转化所得收益难以惠及科研人员，因而缺乏科研成果及时转化的驱动力。

（二）省域教育科研管理问题的成因

就现实的情况来分析，影响省域教育科研管理制度化、规范化，进而制约教育科研活力的原因，既有来自外部的，也有来自内部的，更多的是来自于外部。

一是教育决策对教育科研的依赖度有限。在教育行政管理和教育发展决策的民主化、科学化机制尚未全面建立起来的时候，教育科研往往被简单定位于工作调查或工作研究，教育科研的丰富内涵特别是对于教育管理和改革发展决策的价值往往被忽略，极大地约束了教育科研对于教育改革发展的贡献，进而使制度化、规范化的教育科研管理价值低迷。

二是教师专业成长与教育科研的关系不明朗。这里所讲的教育科研即包括科研、教研在内的教育科学研究。目前，在人文社会科学领域的科研层面，教师通常只是在有职称评审需求时才偶尔进入；在教学改革领域的教研层面，教师更多的只是满足于熟悉教材内容、改进教学方法，思考的着眼点停留于所授知识的量度和效度本身。而且，新近的职称评审制度在强调教师教学业绩特别是所教学生考试成绩的同时，一定程度上淡化甚至否定了教师教育科研的必要性。这无疑使制度化、规范化的教育科研管理相对游离，也将进一步加剧教育科研管理的功利化、边缘化。

三是社会结构和教育制度的影响。省域教育科研管理既有垂直管理（层级管理），又有扁平管理（横向沟通、协调）。当前省域教育科研管理之所以存在一些问题，更多是源自横向的社会结构和教育制度，而非教育科研管理本身。比如，在一定的社会结构中，教育科研工作者的政治地位、经济地位和社会地位不高，以及教育科研成果的社会认可度太低，最终影响了教育科研管理的效能。

三、省域教育科研管理的提升对策

研究省域教育科研管理的完善与提升，就是要探索如何用新的理念引领指导省域教育科研管理，通过制度变革、结构优化和要素升级，以提高省域教育科研资源配置效率，增加省域教育科研的有效供给。

（一）用新的发展理念引领省域教育科研管理

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是基本实现教育现代化的攻坚时期，党中央明确了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这无疑将是省域教育科研管理完善升级的核心理念。

一是用创新发展理念提升教育科研事业发展的科学性。科研的本质在于创新，创新才能引领发展。当前，省域教育科研管理的一个重要目标，就是要打造新型教育智库。高明的智库不在于“事后诸葛亮”，而在于未雨绸缪，有敏锐的眼光，有战略性思维，想在先、谋在先、干在先，能够出新思想、出“金点子”。这就需要加强省域教育科研的顶层设计，统筹谋划好重点研究领域和方向，培育专业的教育决策咨询团队，创新教育科研发展的实现路径。在教育科研院所的内部治理架构上，应建立行政建制、项目（课题）组团、学科体系三者之间交叉融合、协调有序的工作机制，围绕教育改革发展的重大问题多开展协同创新研究。

二是用协调发展理念提升教育科研事业发展的整体性。实践证明，提升省域内教育科研发展的整体水平，关键是要强化省级教育科研机构的统筹协调功能。既要注重内部协调，整合资源，汇聚力量，形成协同推进的工作机制；又要注重外部协调，加强与国家及地方教育改革发展重点项目的对接，加强与地方政府及其教育行政部门的沟通，加强与国家教育科研机构、省际教育科研机构、市县教育科研机构、高校教育科研机构之间的协调，充分利用外部资源，增强发展后劲，拓展发展的空间。此外，还要注重各领域、各学科研究的协调，关注区域之间、城乡之间、各级各类教育之间的协调。

三是用绿色发展理念提升教育科研事业发展的可持续性。绿色发展理念，蕴含的是简约朴素、返璞归真的自然本色，彰显的是风清气正、公平正义的精神生态。绿色意味着生命。教育科研要有持久的生命力，就必须坚持绿色发展理念，不急功近利、杀鸡取卵，更不能“吃自己的饭，断子孙的粮”。省域教育科研管理要更多地关注教育可持续发展的主题，保持研究定力，推动重大研究项目做深做透；注重对年轻人的传帮带，保持人才队伍的连续性；建立科学合理的管理机制，加强课题立项、科研经费、成果评审等方面监管，增强教育科研内涵发展的后劲。

四是用开放发展理念提升教育科研事业发展的外向性。有比较才有鉴别，有竞争才有动力，有交流才有思想的碰撞，有合作才有成果的双赢。省域教育科研管理践行开放发展的理念，必须坚持“两条腿走路”的方针，既要“走出去”，拓宽科研人员战略眼光和国际视野，又要“请进来”，加强合作共建和学术交流，提升教育科研开放水平和研发能力。

五是用共享发展理念提升教育科研事业发展的社会性。共享是发展的需要，也是一切发展的目的。省域教育科研管理应打破地域、单位、学科等壁垒，以不求所有、但求所用的包容心态，共享各方面的社会资源；关注社会经济特别是教育领域的重大问题和人民群众的重大关切，提升教育科研的社会满意度；面向社会推广应用教育科研成果，实现教育科研成果的效益最大化。

（二）准确把握省域教育科研管理的五个关系

一是准确把握继承与创新的关系。继承是基础，创新是驱动力。省域教育科研管理既要继承优良传统，坚持教育科研管理自身规律；又不能墨守成规，满足于原有工作的方式方法、拘泥于原有思维的条条框框。要时刻保持勇于创新的精气神，敢于创新，勇于突破。凡是有利于教育科研事业发展的制度、规定，要毫不动摇地坚持和落实；凡是不利于事业发展的制度、规定，要理直气壮地舍弃和完善，做到有破有立、推陈出新。

二是准确把握个体与整体的关系。整体包含个体，个体服从整体，个体和整体存在辩证统一的关系。从组织体系看，省域教育科研具有整体性，是一个相对完整的生命体。因而，省域教育科研管理就应鼓励科研机构充分调动每个科研人员的主观能动性，支持每个科研人员的专业成长，维护每个科研人员的合法权益。要通过管理工作的协调与服务，引导广大科研人员正确认识个体与整体的关系，既充分发挥个人的积极作用，又站在全局的高度思考问题、谋划工作。

三是准确把握关门研究与开门办院的关系。我国早在先秦时期就有“出世”和“入世”的说法。“出世”是一种境界，“入世”是一种策略，都是生存智慧和处世之道。省域教育科研管理既应引导科研人员保持“躲进小楼成一统，管他春夏与秋冬”的定力，达到“两耳不闻窗外事，一心只读圣贤书”的境界，潜心从事科研工作；同时又要大力倡导科研人员走出书斋，融入现代社会，跟踪时代潮流，关注上级决策，了解基层实际，把握发展趋势，研究现实问题。

四是准确把握微观研究与宏观研究的关系。当前，就我国教育科研体制而言，省级教育科研院所与国家、市、县教育科研机构都有一个错位发展问题。中国教科院作为教育部直属的国家级教育科研团队，具有基础研究、原创性研究优势；市、县两级教育科研机构更加贴近基层学校，具有进行教学业务管理、开展教研教改指导等优势；而省级教育科研院所作为省级教育行政部门直属的省级教育科研团队，应重点针对省域实际侧重开展宏观研究、应用研究，聚焦省域教育改革发展中的教育公平、教育质量、均衡发展、依法治教等重大问题，对教育决策及其实施的基本面、宏观走势、环境背景、战略方向进行研究，以解决全省性的问题。

五是准确把握规范管理与放开搞活的关系。省域教育科研管理既应提倡科研人员树立自由之思想、独立之精神，并加强体制机制创新；又应倡导科研人员学规矩、懂规矩、守规矩，严格按照政策法规办事。既要通过完善各类学术活动包括论坛、研讨会、座谈会、报告会以及课题评审、成果认定、学科竞赛、教学比武、成果奖励、业务培训、教材开发、科研经费等方面的系列管理办法，规范管理程序，杜绝管理漏洞；又要允许和鼓励科研人员创造性地开展工作，激发工作活力。

（三）创新省域教育科研管理的工作机制

一是创新科研人才队伍建设机制。要研究和制定科学合理的人才引进机制，重点引进高学历青年人才，充实专业人才队伍，不断优化人才队伍结构。要逐步建立科学的人才培养机制，加大选派外出培训、学习、挂职、交流的力度，并创造条件争取出国考察研修。要发挥老专家的专业优势、经验优势，建立“一帮一”的师徒结对培养机制，帮助青年人才参与重大课题的研究和重大项目的实施，使其在参与中得到成长。要完善专家治学的学术管理机制，优化学术委员会人员结构和运行模式，充分发挥学术委员会在学术事务中的作用。要逐步建立科学合理的用人导向机制，在职务晋升、职称晋级等方面进行综合考量，对业绩突出的予以倾斜和优先。

二是创新科研资源配置机制。确保省域教育科研的供给，就应该科学合理地配置资源，做到既能有效提高资源使用效益，又能激发科研创新活力。要着重建立科学合理的科研经费分配机制，综合考量工作任务的量度和难度、工作影响的深度和广度等指标，实行浮动的科研经费分配制度，努力让想干事、能干事、干成事的科研团队有相对充足的经费保障。在进入大数据时代，省域教育科研管理还应抓好科研数据资源的整合，构建适应教育科研需要的教育科研资源大数据交流与分析平台，推广教育科学研究的 “第四范式”，［9］实现不同科研数据资源互通共享。

三是创新科研工作绩效考核机制。由于科研管理水平与科研成果的数量与质量之间并非线性的正向关系，省域教育科研管理应加强基于科研管理者与科研团队成员共同愿景的过程控制，［10］进一步完善对科研团队、对科研人员的绩效考核办法，构建以分类考核为前提、定性考核与定量考核相结合、结果评价与过程评价相结合、重业绩、看进步的科学合理的发展性评价考核机制。考核结果要与科研经费的安排结合起来，与评先评优结合起来，与晋职晋级结合起来，与表彰奖励结合起来，切实做到科学考评、奖优罚劣、激发活力。同时，应加大对科研成果的奖励力度，改进成果评审和认定的办法，扩大成果奖励的范围，提高成果奖励的标准，鼓励广大科研人员认真做科研，努力出成果。

［1］朱克力.供给侧改革引领“十三五”［M］.北京：中信出版社，2016.3.

［2］屏山人.关于供给侧结构性改革的几点思考［N］.福州：福建日报，2015-12-14.

［3］吴志宏．新编教育管理学（第2版）［M］．上海：华东师范大学出版社，2008．

［4］杜亚丽．教育科研管理的特点及发展趋势［J］．哈尔滨：教育探索，2006，（3）．

［5］程斯辉．关于教育科研管理若干问题的思考［J］．太原：教育理论与实践，2004，（3）．

［6］聂劲松，邹飞雁.中国百年教研制度审视［M］.长沙：湖南师范大学出版社，2009.12.

［7］李倡平.教育科研的理论和实践［M］.上海：上海交通大学出版社，2010.

［8］刘莺.关于区域教育科研管理绩效评估的思考［J］.长沙：教育测量与评价，2008，（9）.

［9］姚慧.大数据时代教育科研管理的变革［J］.北京：中国教育学刊，2015，（9）.

［10］朱小琥.教育科研管理研究综述［J］.南京：江苏教育研究，2011，（12）.

（责任编辑：张斌）

石灯明/湖南省教育科学研究院院长，湖南省教育科学规划领导小组办公室主任，湖南省教育学会副会长