城镇化建设对省域基本医疗卫生服务均等化的影响——以中部六省数据为例

叶 俊

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）



城镇化建设对省域基本医疗卫生服务均等化的影响——以中部六省数据为例

叶 俊

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

摘要：建立健全覆盖全民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务是我国卫生事业的发展目标。基于现阶段我国基本医疗卫生服务在区域间、城乡间的差异化现实，本文分别采用基尼系数、泰尔指数、变异系数，测度了2002～2013年中部六省四类卫生资源的均等化水平，考察了城镇化率和非农人口比例对中部地区卫生资源配置的影响。结果显示，四类卫生资源均等化水平的发展趋势具有异质性，卫生机构与病床数不均程度加剧，卫生人员和卫生经费的配置趋于均衡。进一步研究发现，城镇化建设提升了中部地区公共服务的均等化水平，其中非农人口的提高比城镇率的提高更能促进中部六省的卫生事业均衡发展。最后，提出我国基本医疗卫生服务均等化提升的可行路径与政策建议。

关键词：城镇化；卫生资源；均等化；基尼系数；泰尔指数

一、引言及文献综述

罗尔斯的《正义论》指出：“所有的社会基本价值——自由和机会，收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中一种或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”［1］（P90）。基本医疗卫生制度的本质在于通过政府的制度设计消除造成不平等的障碍性因素，将均等地获得基本医疗卫生服务作为公民的基本权利，从而满足自由平等的公民的健康需要。实现基本医疗卫生服务均等化是在全体社会成员中对卫生资源进行公平分配的前提，也是保障公民获得基本健康权的重要手段。改革开放以来，我国医疗卫生事业发展水平和均等化程度明显提高：医疗卫生机构增加了5倍之多，卫生技术人员与病床数也相应增长了2倍，全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。特别是2009年3月“新医改”《意见》启动后，更是直接将“缓解看病难、看病贵”，“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”作为卫生事业的发展目标［2］。同时应该引起重视的是，二元经济结构的长期存在和经济社会不平衡发展已经成为阻滞我国卫生事业发展的一大现实障碍［3］。鉴于不同的财政收支能力造成了医疗卫生服务水平的差异较大，基本医疗卫生服务均等化任务依然艰巨。党的十八届三中全会提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。大力推进以人为核心的城镇化建设，为基本医疗卫生服务均等化创造了契机。根据“公共支出增长法则”，随着城镇化的发展，越来越多的农村人口迁移到城市，居民对教育、医疗卫生、文化等公共产品和公共服务的需求大幅增加，最终会引致政府公共支出的增加［4］。在这一规律的作用下，进城的农村居民能否均等地享有公共服务资源，将直接取决于基本公共服务的财政投入强度。基本医疗卫生服务是国家基本公共服务的重要组成部分，城镇化建设对基本医疗卫生服务均等化水平的影响也逐渐成为国内学者的研究议题。

国外学者对这一问题的研究由来已久，且主要集中在发展经济学领域。其中最著名的当属“库兹涅茨假说”：在一国工业化与城市化的初期，收入差距迅速扩大；经过短暂稳定后，在后期将逐步缩小，长期变动轨迹呈现出“先恶化，后改进”的倒U型曲线。面对城市化初期产生的收入差距问题，需要加大财政支出力度，保障低收入居民享有医疗、教育等基本公共服务，最终使得经济发展成功过渡到城市化后期［5］。WTO在研究发展中国家的城镇化问题时指出，随着超大城市的出现以及大量外来人口的涌入，将会因为空气、水污染等产生大量的医疗卫生服务支出，大量财政支出后这一问题仍无法解决。利用财政分权使二三线城市财力提升，加大跨区域投资力度，促进区域间均衡发展，能有效缓解过大的财政支出压力，提高公共卫生服务均等化水平［6］。Henderson（2009）研究中国城镇化进程中的政策制定与选择时发现，财政政策对一线城市具有偏好和倾向性。一线城市凭借更大的财政自主权提供更优质的公共产品，而二三线城市因为财力不足使得当地医疗卫生事业发展缓慢。中国最富五省的人均公共服务支出为最穷五省的三倍，均等化水平亟待提高［7］。

国内学者吸收了西方发展经济学的成熟理论，并结合中国实际，对这一问题也展开了深入分析。研究一方面集中在城镇化建设对医疗卫生服务均等化的正负效应，李燕等（2013）基于我国城镇化建设的不同阶段，采用单因素回归方法，检验了城镇化建设对公共服务投入种类和均等化水平的影响。实证结果显示，医疗卫生服务投入在城镇化发展的各阶段均呈现较快增长；伴随着城镇化建设公共服务不均等程度也呈现出先扩大后缩小的倒U形态［8］。孙红玲等（2014）通过分析常住人口与户籍人口的差异性发现，省级承包式的分税制固化了省际财政关系，使得人均财政支出无法跟随居民由中西部地区转移到东部发达地区，经测算得出这一阻碍使我国的城镇化建设滞后了29．58%，极大降低了公共服务均等化水平［9］。邹文杰（2015）运用Geweke因果分析测度了1992～2012年城镇化建设对我国医疗卫生服务均等化的影响，研究结论表明，两者仅在长期具有因果关系，短期内并不显著。这一结论与均等化水平先扩大后缩小的倒U假说保持一致。另一方面成果将城镇化作为加快医疗卫生服务均等化的政策提出［10］。豆建民（2011）通过测算中国省域间这一指标1994～2008年的收敛性，得到全国层面医疗卫生服务水平存在绝对β收敛，但中部地区收敛速度过慢，“中部塌陷”现象明显。加快城镇化建设，发挥城市集聚经济效应，有助于进一步改善医疗卫生服务的均等化水平［11］。

国内外学者有关城镇化建设与基本医疗卫生服务均等化的研究表明，在城镇化建设的过程中，医疗卫生服务不均等程度呈现倒U形态，且服务不均主要体现在中西部与东部之间、一线城市与二三线城市之间，积极推进“以人为本”的城镇化建设将有利于缓解这一局面，促进我国基本医疗卫生服务均等化水平的提高。上述研究成果厘清了城镇化对区域间公共卫生服务均等化水平的正负效应，为本文研究提供了重要指导。但略显遗憾的是，区域内基本医疗卫生服务受城镇化建设的影响尚未明晰。进一步研究这一问题，有利于全面、多维度地刻画推进城镇化过程中均等化水平的变化轨迹，为区域内卫生财政政策的选择提供参考。按照这一思路，本文选择中部六省作为研究对象，重点讨论中部地区内部基本医疗卫生服务与城镇化建设的关系。其次，由于现有的研究成果中，大都采用一种指标衡量均等化水平，单一化的指标可以降低测算的复杂度，但是在说服力和可信度上有所欠缺，鉴于此，本文将采用多指标衡量均等化程度，起到相互验证和检验的效果。

二、中部六省基本医疗卫生服务均等化水平的现状

为了定量分析城镇化建设对中部地区基本医疗卫生服务均等化水平的影响，在这一部分将首先介绍衡量均等化水平的主要指标，然后结合中部各省医疗卫生数据测算均等化水平，最后依据测算结果说明中部六省基本医疗卫生服务均等化的现状。

（一）均等化水平的测度指标与数据来源

均等化水平的测度，一直是福利经济学的重要内容，在衡量收入差距、财政调节等领域发挥着重要作用。应用最为广泛的有美国经济学家（Hirschman，1943）提出的基尼系数，Theil（1967）最早使用的泰尔指数和统计中的变异系数［12］［13］。为确保计算结果的可靠性，本文将分别使用上述3种指标对均等化水平进行测算。

由于对各省人口、财政数据掌握较完整，可以直接按照洛伦兹曲线从几何角度测度基尼系数。如式（1）所示：yi为i省获得的医疗卫生资源，Pi为医疗卫生服务小于或等于yi的所有省份人口占中部六省总人口的比例，Qi为Pi覆盖的所有省份所获卫生服务之和占六省医疗卫生总量的比例。

令（P0，Q0）＝（0，0），并将（Pi，Qi）依次连接起来，即可描绘出洛伦兹曲线（杨耀武等，2015）［14］。通过Pi、Qi完成基尼系数洛伦兹曲线的刻画工作后，可以使用式（2）求得不均等面积，得到基尼系数。

G＝1－∑Ni＝1（Pi－Pi－1）（Qi＋Qi＋1）（2）

泰尔指数的计算公式，使用了彭定贇（2013）在计算我国福利均等化水平时的方法［15］。如式（3）所示：xi为i省人口占中部地区总人口的比例，mi为i省人均享有的医疗卫生服务，m为样本总体获得的人均医疗卫生资源。与基尼系数相比，在衡量不均等水平时，泰尔指数在组间与组内分解上更具优势，劣势在于对高层与底层变化过于敏感，可能夸大不均等程度，与基尼系数一同综合使用，能形成互补。

T＝∑Ni＝1xi（ mi／m）ln（ mi／m）（3）

变异系数也是用于度量不均等程度的重要指标，曹俊文（2006）使用这一指标测量了我国东、中、西地区转移支付前后人均财力的均等化程度［16］。本文受其启发，运用这一指标测度基本医疗卫生服务均等化程度，如式（4）所示。σ为各省人均享有的基本医疗卫生服务的标准差，μ为其均值。

为了实现上述3种指标的测算工作，需要得到人口、医疗卫生资源的相关数据。本文从湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省统计年鉴中得到各省人口，并以年鉴中的卫生机构数、病床数、卫生技术人员数作为各省医疗卫生资源的指标。由于2002年起，卫生机构不再包括药检机构、国境卫生检疫所等单位，统计口径的改变使得各省医疗卫生资源数据发生较大波动。为保证统计标准的一致性和数据的可获得性，本文最终将2002～2013年作为研究区间。

（二）中部地区基本医疗卫生服务均等化水平结果分析

利用式（1）到式（4）描述的3种指标及2002～2013年中部六省的人口和医疗卫生资源数据，测算出中部六省之间基本医疗卫生服务的不均等程度，分析表1所示的计算结果，得到两点结论。首先，通过考察基尼系数（G）、泰尔指数（T）、均等化系数（V）的数据特征可以发现，每类基本医疗卫生服务均值呈现出V＞T＞G的顺序，指标越大代表越不均等，这与上文提到泰尔指数对高层与底层变化过于敏感，测度结果常常大于基尼系数的性质保持了一致性。其次，在本文研究的时段内，4类统计数据的3种测度指标，共计12组结果的均值都小于0．4的“警戒线”，其中10组数据的均值小于0．2，处在绝对平均的范围内。这说明在中部六省之间，基本医疗卫生服务均等化水平已经较高。但需要引起注意的是，某些指标也曾出现大于0．4的情况，各项指标反映的均等化水平是在逐步改善还是渐渐恶化，下文将通过观测其变化趋势来判断。

认识到中部六省基本医疗卫生服务均等化的整体状况后，下面通过图1到图4，分别描绘机构数、病床数、人员数和财政支出的各项指标随时间变化的趋势。4幅图中3类指标虽然数值上存在差异（V＞T＞G），但是其发展轨迹保持了趋势上的一致性，这为本文分类讨论各项公共服务的均等化水平创造了条件。依据曲线的变动轨迹，可以将4类卫生资源分为3大类：第一类为均等化水平逐渐恶化的卫生资源，为卫生机构数。图2所示的病床数为第二类，这类卫生资源的均等化水平经历了先改善后恶化的变化。第三类是均等化水平逐步改善的卫生资源，包括卫生技术人员数和卫生经费财政支出额。

表1　　中部六省基本医疗卫生服务不均等程度

图1　中部六省卫生机构数均等化水平变动轨迹

图2　中部六省病床数均等化水平变动轨迹

图3　中部六省卫生技术人员数

图4　中部六省卫生经费财政支出均等化水平变动轨迹均等化水平变动轨迹

如图1所示，卫生机构数3种指标的数值在所有卫生资源中最大，其不均等程度最高，且始终保持增长势头，反映出卫生机构数均等化水平持续恶化的趋势。在2008年3项指标同时经历了迅速上升，变异系数一度超过了0．4的“警戒线”。通过分析基尼系数、泰尔指数的求解过程，本文认为形成这种局面的原因有两点，第一，各省每万人享有的卫生机构数存在较大差距，人均享有卫生机构数最多的山西省是最少的安徽省3倍之多，卫生机构分布的不均等，使其各项指标均大于其他卫生服务。第二，中部六省内，人均享有卫生机构的增长速度也曾现出明显差异。十二年来，河南省的卫生机构总量取得一定发展，增长了6．7%，但人口压力巨大，2013年户籍人口破亿，增长了10．3%，使得这一指标不升反降；人口压力较小的、医疗基础更好的山西、江西、湖北，机构增长速度一般高于人口增速。增速方面的差距使得原本不理想的均等化水平进一步恶化。

第二类卫生资源——病床数，其3类指标均小于卫生机构数，与机构数不均等程度一路上升不同，如图2所示，以2007年作为分水岭，病床数均等化水平由改善变为恶化。在分析图2中曲线发展轨迹的成因时，有必要结合卫生机构数的变动轨迹一起分析，因为病床的安排直接依托于卫生机构，两者之间具有直接联系。所以图1中，2008年机构数均等化水平发生突变，不均等化程度迅速上升时，病床数的均等化水平也开始恶化，形成图2中后半部分上升趋势。但病床与卫生机构之间也存在一定差别，具体表现为新增病床所需资金和审批手续都远小于设立卫生机构，所以当机构数均等化水平变化不大时，病床数的均等化水平可以得到改善，这与图2中前半部分对应，前后两部分共同形成了病床数均等化水平的反转。

第三类卫生资源不均等化程度保持着下降趋势，卫生技术人员和卫生经费支出均等化水平显著提升。卫生技术人员属于人力资本，与教育事业的发展关系密切。1999年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，拉开了高校扩张的序幕。随着录取比例和考生人数的全面提升，卫生技术人员的供给也迅速增加，各省之间不均等程度降低。各省卫生经费财政支出均等化水平的改善主要受益于分税制改革，1994年实行财政分权后，超过94%的卫生经费由地方政府支出，地方政府能够直接根据本省医疗卫生的实际发展需求编制支出预算。2000年《关于卫生事业补助政策的意见》又明确规定财政卫生投入不低于财政支出的增幅，人均卫生经费支出落后的湖南、安徽等省在这一政策的支持下取得重大发展，最终抹平了同其他省份的差距。

三、城镇化建设对中部公共卫生均等化影响的实证分析

因为物力资源、人力资源与财政支出性质上的差异使得中部地区四类卫生资源的均等化水平呈现出不同的变化轨迹，公共卫生资源在各省中的分配也随之发生了较大变化。依据公共支出增长法则和库兹涅茨假说，城镇化率与公共服务支出之间存在同升同降的关系，且公共服务的不均等水平随城镇化水平的提高，将出现“先恶化后改善”的倒U曲线，这说明两者之间存在密切联系。本文建立以下模型，定量分析城镇化建设对中部各省公共卫生均等化的影响。

Health＝α0＋α1City（Nonagr）＋α2Fin＋u （5）

式（5）中Health为卫生机构数（Org）、病床数（Bed）和卫生技术人员（Doc）这三类卫生服务的基尼系数、泰尔指数和变异系数，用来衡量卫生服务的均等化程度；City为城镇人口占总人口的比例，Nonagr为非农人口占总人口的比例，用来代表城镇化建设发展水平；Fin为卫生财政支出的三类指标，用来反映中部各省的卫生投入力度和均衡情况。城镇化对中部公共卫生服务均等化的影响是本文考察的重要内容，所以模型中以Health作为被解释变量，以City作为解释变量。新型城镇化中包含“人的城镇化”理念，农村居民进城后想要完成农民到市民身份的转换，至关重要的一步是取得城市户籍，因为城市优质的公共教育、医疗服务与户籍具有捆绑关系，所以本文同时用Nonagr取代City作为核心解释变量进行回归。四类卫生资源中机构与病床属于物力资源，卫生技术人员是人力资源，这两种资源的增长与积累由卫生经费财政支出转换而来，所以式（5）中将Fin作为另一个解释变量。预期城镇化对中部地区卫生服务不均等水平有改善的效果，α1为负值；卫生经费均等化水平的上升有利于其他卫生服务均等化程度提高，预期α2为负值。

（一）平稳性检验

被解释变量Health包含3种卫生服务，用到3种度量指标，所以有九个时间序列，同理变量Fin下有3个序列，City与Nonagr各1个，共计14个序列。为防止伪回归问题的产生，文中采用Eviews8．0软件对这些序列进行平稳性检验，检验结果如表2所示。

由表2可知，Eviews8．0的检验结果显示，在10%的显著性水平下，14个时间序列的原序列t统计量伴生概率均大于10%，为不平稳序列，不能直接进行回归。14个序列中有10个序列的一阶差分序列伴生概率都小于0．1，为平稳序列，具有进行协整分析的前提条件。剩下4个序列的伴生概率仍然大于0．1，为不平稳序列，予以舍弃。

表2　平稳性检验结果

（二）协整分析及回归结果分析

针对通过平稳性检验的10个序列，结合式（5）继续进行协整分析，判断城镇化与卫生服务均等化之间是否存在长期均衡关系。判断协整关系的常用方法有E－G两步法和双J检验，前者适用于双变量，后者用于多变量。式（5）中有3个变量，这里采用双J检验，总共有8组变量需要检验，检验结果如表3所示。

表3　双J检验结果

表3的协整检验结果表明8组变量均通过了协整检验。其中8组变量在5%显著性水平下都拒绝不存在协整关系，7组在5%显著性水平下拒绝只存在1对协整，1组拒绝只存在2对协整。所以具有3对协整关系的有1组，为Bed，Nonagr，Fin（G）；具有1对协整关系的有1组，为Org，City，Fin （T）；其余6组变量有2对协整关系。协整关系分为两种，分别是同升同降和你升我降的长期均衡关系，需要根据回归方程中的正负系数进行判断。通过Eviews8．0软件，得到8组变量之间的回归结果，如表4所示。

表4　　医疗卫生服务均等化与城镇率的回归结果

（三）回归结果分析

首先观察表4中各变量的系数，均为负数。这与模型构建时的预期一致，即城镇化建设和卫生经费均等化水平的提高有利于卫生服务不均等程度的降低。然后根据被解释变量的不同，分四类情况讨论回归结果的显著性和系数含义。当Org（Gini）作为被解释变量时，基尼系数度量不均等程度这一指标的性质决定了其对不均等程度的变化最为敏感，所以表4中Org（Gini）下的系数绝对值最大。城镇化率提高0．01，卫生机构的不均等化程度降低0．0109；财力均衡提高0．01，机构不均等程度下降0．0121。核心解释变量替换为非农人口比例时，Nonagr上升1%，卫生机构的基尼系数下降幅度是City的近3倍，且回归系数具有更高的显著性水平，表明提升城镇化质量，开展“以人为核心”的城镇化建设更能改善中部医疗机构的均等化水平。以Org（Theil）作为被解释变量时，受泰尔指数性质的影响，所有系数绝对值均小于对应位置下Org（Gini）的系数绝对值。City与Nonagr对卫生机构均等化的影响，仅为基尼系数测度结果的1／5；卫生经费均等化对卫生机构分配均衡的影响效力也仅有基尼系数测度结果的2／3。系数显著性方面，核心变量City与Nonagr前的系数均未能通过10%的显著性水平，Fin（Theil）达到了1%的显著性水平。上述回归结果说明采用泰尔指数度量不均等水平时，难以检测出城镇化建设对医疗机构均等化的影响，仅有卫生经费支出均等化在起作用。

Bed（Gini）视为被解释变量时，即在考察基尼系数下城镇化建设对病床均等化的影响。同样是分别以City和Nonagr作为核心变量，前者的回归系数远小于后者，且未通过10%的显著性水平；以Nonagr进行回归时，两个解释变量通过了10%与5%的显著性水平，拒绝了系数等于0的原假设，体现出“以人为核心”的城镇化建设比“土地城镇化”和“人口城镇化”更能促进中部地区病床的均衡配置。

最后两栏分析基尼系数下卫生人员均等化水平的影响因素。回归结果显示，仅有城镇化建设对Pep（Gini）构成影响，卫生经费均衡的效应并不显著。这说明直接将卫生经费投向卫生技术人员匮乏的地区难以提高均等化水平，中部地区卫生人员的均衡分布主要依赖于城乡人口的自由流动，随着越来越多的农村居民进入城市，完成“农民”向“市民”身份的转换，更多具有医疗卫生素质的人员有机会接受培训成为专业卫生人员，通过增加卫生人员供给的方式促进中部地区卫生人员均衡配置。

四、结论及政策建议

本文对中部六省四种卫生资源2002～2013年间的配置情况进行测度，考察了城镇化建设对卫生资源均等化水平的影响，得到以下结论：

一是中部地区基本医疗卫生服务整体上均等化程度较高。文中采用了共计12组数据衡量中部地区的医疗卫生服务均等化水平，测算结果均值都小于0．4的“警戒线”，10组小于0．2，处于高度平均的状态，这说明中部六省基本医疗卫生服务整体上已经达到了较高的均衡水平。但这一均衡是建立在较低的经济发展水平上，2014年中部六省人均可支配收入全部低于全国平均水平，且最高的湖北省与最低的山西省仅相差300美元，相差无几的经济发展水平直接决定了中部各省间卫生事业发展进程的高相似度。

二是四类医疗卫生资源配置的均等化水平发展趋势具有异质性。由图1至图4反映的信息可知，中部六省卫生机构的不均等程度逐步上升；病床数的分配不均现象先改善后恶化；卫生技术人员和卫生经费的不均等程度下降明显。上述四类医疗卫生资源发展的异质性，首先与各省人口的差异关系密切，河南、湖南等省卫生事业的发展滞后与人口负担过重有直接关系，机构数、病床数的增速难以超越人口增速，使其发展落后于人口相对较少的湖北、山西等省份。其次，较多的人口不会影响卫生技术人员的培养，还能在人口基数上起到某种促进作用，配合高校扩招政策，使得卫生技术人员供给增加，降低了不均等程度。最后，受益于财政分权和投入比例的增加，中部卫生经费投入不均等程度降低。

三是城镇化建设能够提升中部地区的基本医疗卫生服务均等化水平。表4中的回归结果支持城镇率和非农人口比例的增加，有利于中部地区卫生服务不均等程度的降低。且非农人口比例的增加相比于城镇率的提高，对卫生服务均等化水平的提升更为明显。“以人为本”的城镇化建设相比于“人口城镇化”和“土地城镇化”更能切实解决我国当前医疗卫生资源分配不均的问题，促进公共医疗卫生事业的可持续发展。

目前我国中部地区基本医疗卫生服务均等化程度整体较高，但随着经济发展水平的不断提高，医疗卫生资源配置均等化问题有加剧的风险。本文认为，可以从以下几个方面提升我国基本医疗卫生服务的均等化水平。

第一，强化现代政府的社会管理职能。我国的卫生事业是政府实行的具有一定福利性质的社会公益事业，这从本质上明确了政府在卫生事业发展中的主导地位和“为公尽责”的义务。政府通过公共行政为社会成员提供的公共产品和公共服务，所以政府能充分公正地为全体社会成员特别是弱势群体分配公共利益成为政府正义的源泉［17］。自建国以来，我国在“以经济建设为中心”理念的长期影响下，社会发展明显滞后于经济发展，医疗、住房、教育、就业等社会公益事项常为国民所诟病。党的十八大报告明确指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好的生活。”因此，应重新设计政府职能，将政府的政治职能、经济职能服务于社会管理职能，贯彻“以人为本”的科学发展观，构建“执政为民”的公共服务型政府，不断提升政府社会管理和公共服务的能力。

第二，提升公共财政转移支付的能力，提高卫生投入的宏观效率。政府的公共财政支出是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政策目标的重要手段［18］。近几年，随着财政收入稳定增长，可以提高财政的卫生支出比例、适当增加政府卫生经费投入，建立政府日常性卫生支出计划，保持长期和稳定的支出比例。首先，政府应当加强对卫生资源薄弱地区的公共财政投入，加快农村及贫困地区的基层医疗服务机构建设。鼓励当地政府加大医疗保障事业上的投入，因地制宜地兴建一批医疗保障基础设施；其次，在医疗保险费用分担中社保的缴纳比例和系数上向经济欠发达地区倾斜，适当提高用人单位和政府的承担比例，减轻个人的医疗费用负担，保障困难居民病有所医。此外，卫生经费均等化是其他卫生资源配置均等化的前提和保障。因而，需要认真落实《关于卫生事业补助政策的意见》中有关支出额度和比例的要求，通过经费支出的均等化带动其他医疗卫生资源配置的均等化。最后，在提高卫生投入的宏观效率上，要遵循“成本－效益最大”原则，进一步明确转移支付的对象，将有限的卫生资源投入到健康水平较低、最困难、最紧急、最有需要的农村、偏远欠发达地区、贫困居民，着眼于基本医疗卫生制度的社会公平，让全体国民共享改革开放的成果。

第三，贯彻“以人为本”的科学发展观，城镇化要兼顾速度与质量。国家必须保证每一个公民，不论其家庭背景、自然秉赋、特定环境如何，都能获得相对平等的政治参与、就业和教育机会，相对均等地享有社会保障等机会［19］。在推进我国城镇化进程中，坚持走“以人为本”的城镇化道路，不断提升城镇化质量，使农村居民进城后完成向“市民”身份的转换，享受到基本的医疗服务和公共卫生。在发展卫生事业的同时，要考虑到卫生资源的异质性。卫生机构、病床数的配置要和各省人口增长速度相匹配，避免人口压力的差异进一步扩大中部地区这两种卫生资源的不均等水平。在提升卫生技术人员配置的均等化程度时，应充分发挥高校、大专在医学人才供给方面的作用。同时，适当提高医疗资源欠发达地区医护人员的待遇水平，通过制度激励促进优质医师资源向农村地区、中西部地区等经济相对落后地区的转移，促进各省之间、城乡之间的人员流动，实现卫生人员的均衡配置。还可以建立专家名医的轮岗交流制度，方便患者就近就医。

第四，加快医保制度并轨，构建全国统一的基本医疗保险制度。虽然自新医改以来，我国基本医疗保险覆盖率迅速提高，13亿城乡居民陆续参保。然而，我国当前的全民医保是建立在城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗三个不同制度基础上的。由于不同制度间的差异性以及制度碎片化，造成不同群体在医疗保障待遇方面差异较大，尤其是农村和欠发达地区“因病致贫、因病返贫”问题严重，阻碍了卫生事业发展的公平与正义。因而，有必要建立覆盖城乡居民统一的基本医疗保险制度，从顶层设计上消解制度分割且运行分散化的医保制度带来的不公平弊端［20］。鉴于我国各地经济社会发展差异性的长期存在，推进全民基本医疗保险制度并不可能一蹴而就。因此，需要适当地、有步骤地推动制度整合，促进制度间差距的缩小。具体可以采取渐进式的分步策略：第一步以统筹城乡为导向，将城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗保险合并为城乡居民基本医疗保险［21］；第二步，整合城乡居民基本医保与城镇职工基本医疗医保。在此基础上，在全国内范围内实现基本保险制度的统一。

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（责任编辑：肖加元）

作者简介：叶 俊（1987—），男，浙江温州人，苏州大学政治与公共管理学院博士生。

收稿日期：2015－10－30

中图分类号：F812．4

文献标识码：A

文章编号：1003－5230（2016）01－0045－09