高校腐败的特征、成因与内部监督制度的完善——基于纪检处罚公告的分析

■胡玮佳，韩丽荣，高瑜彬

（吉林大学商学院，吉林长春130012）



高校腐败的特征、成因与内部监督制度的完善——基于纪检处罚公告的分析

■胡玮佳，韩丽荣，高瑜彬

（吉林大学商学院，吉林长春130012）

[摘要]高校腐败不仅增加了教育成本，降低了教育资源的配置效率，还使高等教育面临着公共信任危机，严重影响了高级专业人才的培养质量，阻碍了知识创新及经济和社会的健康发展。本文通过中纪委网站公布的高校腐败案相关人员信息，以及涉案人员所在院校网站公布的相关信息，对我国高校腐败的行为特征进行了总结；同时，运用“舞弊三角形”理论对腐败行为的成因进行了分析，特别分析了内部监督制度缺失这一“机会”因素对腐败行为的影响；在此基础上提出了完善高校内部监督制度的相关政策建议。

[关键词]高校腐败；腐败成因；内部监督制度

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.005.html网络出版时间：2016-2-1 11:37:33

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的方针，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的宏伟目标。依法对公共权力进行监督是全面推进依法治国的核心和关键。对公共权力监督的弱化，将会导致权力的滥用，极易产生腐败行为。我国大部分高校是由国家举办的，在许多方面也在行使公共权力。虽然高校聚集了一大批知识精英，但同其他许多公共组织一样，如果缺乏对权力的制约和监督，也将产生腐败行为，目前，我国高校腐败现象的高发态势就有力地说明了这一点。2014年10月教育部党组印发了《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》，提出了一系列制度建设的要求，落实这一规定是一个系统性工程，需要加强高校各个方面的制度建设，其中完善高校内部监督制度，对于防范高校腐败行为具有重要的意义。本文首先从近期中纪委监察部网站公布的对高等院校处罚信息入手描述高校腐败的特征；然后运用“舞弊三角形”理论对高校腐败的成因进行分析，特别分析了内部监督制度缺失这一“机会”因素对腐败行为的影响；最后提出完善高校内部监督制度的政策建议。

一、我国高校腐败行为的特征

高等教育界相较于其他领域的腐败对社会发展的损害更为严重。它不仅包含了有悖于道德原则和违法的行为，而且影响的群体涉及社会的未来——即年轻一代，很多高校腐败行为被轻描淡写为“失职”或“渎职”，但其危害远远大于此。[1]那些受贿的高校官员通过收取“违法租金”（Illegal Rent）而使不称职的毕业生或教师流入社会，对教育事业的发展是一种极大的威胁。[2]目前我国加大了惩治腐败的力度，中纪委监察部网站从2012年12月6日开始公布腐败案件查处公告，至2014年12月13日共有43所高校的52名官员被查处，其中，18人正在接受立案调查并移送司法机关；7人被“双开”；其余人员目前正接受组织调查。从所属学校的性质看，7人来自教育部直属院校，占总体的14%；4人来自省部共建院校，占总体的8%；其余为省属及其他院校，占总体的78%。从所属学校的地区分布来看，四川省8人，湖南省、广东省及辽宁省各5人，吉林省及江西省各4人，山东省、河南省及浙江省各3人，北京市、湖北省、新疆、云南省各有2人，江苏省、陕西省、重庆市和上海市各1人。本文通过分析案例公告，发现这些高校腐败案件具有以下特征。

（一）腐败官员分管领域特征

腐败发生在权力集中且监督弱化的领域，通过查找涉案高校官员职责范围发现：负责全面工作的有26人，他们在单位处于“一把手”的位置；负责基建工作的有8人；负责采购工作的有4人；负责后勤、人事工作的分别有3人（见表1）。①

除了全面工作领域外，排名前4位的分别是：基建、采购、后勤、人事，这与以往的研究结论相似。何增科发现高校腐败官员的负责区域主要集中在基建、采购、财务、招生、人事和后勤服务等部门，这些领域已成为腐败的“重灾区”。[3]这些腐败的领域与美国和俄罗斯高校的腐败有很大的不同。研究者发现，社会经济背景的差异给各国高校的腐败类型带来了一些不同之处，在此背景下的教育改革会影响高校腐败的形式。[4-5]美国由于迅速的经济转型和教育机构员工薪金的骤减，导致高校主要的腐败形式为挪用研究经费以及助学金（奖学金）、考试作弊、论文剽窃等。例如，在2008年6月即将被聘为Wisconsin大学Parkside校区校长的Robert Felner被联邦调查组认为曾非法挪用研究经费694 000美元，该校声誉也因此受损。[6]而在俄罗斯的高校腐败中，腐败手段几乎是以“贿赂”的形式独占，例如莫斯科州立大学的高级讲师Polina Surina，借由父亲是某学院的院长而受贿45 000美元助他人获得入学名额，因此于2010年4月被逮捕。[5]我国高校腐败多在基建、采购、后勤、人事等领域发生，也是与我国特殊的制度背景密切相关。高校是教学、科研单位，基建、采购、后勤等部门是为教学和科研服务的职能部门，并不是学校的核心领域。然而我国高校自1999年扩大招生以后，学校的基础设施亟须加速建设，高校出现了大量的基建、采购等经济行为，行政权力也集中在这些领域，学校更像是一个经济组织。然而高校的监管并没有跟上现实的需要，这些领域出现了大量的监管缺失，因此这些领域成为腐败的高发区。

（二）腐败官员领导地位、学历及年龄特征

由于缺乏相关的监督，高校中权力集中的决策者通常会成为不法分子贿赂的对象。因此，腐败官员多为校长（院长）、副校长（副院长）、党委书记等高层领导。从纪检监察公告来看，涉案的高校官员属于高层领导者的人数高达总体的90%（见表2）。在现行的管理体制下，决策权主要集中在高层领导手中，因此要遏制高校腐败，应在建立民主决策机制的基础上，加强对高层领导人的监督和控制，建立健全有效的监督制约机制对高层领导的行政权力进行约束。

同时，涉案的高校官员呈现出高学历、高职称的特点。其中具有博士学位（含博士后）的官员占总体的29%，硕士占27%（见表3）。其中，有18%涉案官员享受国务院政府特殊津贴，甚至还有两名曾被评为“长江学者”特聘教授。这说明高学历和高职称并不能成为防范腐败的屏障，只有完善内外部监督制度，强化对权力的制约，才能从根本上遏制高校腐败的发生。

表1　高校腐败官员分管领域统计表

表2　高校腐败官员领导地位统计表②

表3　高校腐败官员学历统计表

与以往相关研究不同的是，本文发现高校的涉案官员并未呈现“59岁现象”④。通过对其年龄分布的统计，本文发现涉案的高校官员大多数集中在50～60岁的年龄期间（占66%左右）（见表4）。这一年龄段的高校官员正是其走上领导岗位的高峰期，这说明，高校腐败与高校官员的权力具有同步性，而不再具有滞后性和期权性。可见，如果缺乏有效的内外部监督制度，当存在物质或非物质诱惑时，一些自律性较差的高校官员更倾向于“及时享乐”。这一年龄段的高校官员大多处于学术发展的高峰期，在这一时期出问题，不仅断送了自身的前程，也给学校和国家带来了重大的损失。这也进一步说明，加强对权力的制约和监督，惩治和预防腐败，不仅有利于高教事业的开展，也有利于保护高级专业人才的健康发展。

表4　高校腐败官员年龄统计表

二、高校腐败行为的成因分析——基于“舞弊三角形”理论

“舞弊三角形”理论由Cressey于1953年提出，该理论认为，舞弊是由压力、机会与借口3要素共同作用而导致的。[7]压力是舞弊者的行为动机，机会是舞弊者实施舞弊而又能够掩盖起来不被发现或能逃避惩罚的条件，借口是舞弊者实施舞弊的理由，舞弊者通过借口使舞弊行为与其本人的道德观念、行为准则相吻合，使其行为合理化。“舞弊三角形”理论不仅能够有效地解释舞弊行为的成因，同时也适用于对腐败行为的分析。这里我们借用“舞弊三角形”理论分析高校腐败者的压力、借口与机会因素，以期找到防范高校腐败的有效措施。谋取经济利益和其他非经济利益是高校腐败者的行为动机或压力；高校行政权力监督机制的缺失以及其他因素，为高校腐败者创造了机会；为学校谋发展往往成为高校腐败者堂而皇之的理由和借口。因此，腐败也是压力、机会和借口3个因素共同作用的结果，尤其是内部监督机制缺失——这一机会因素是目前高校腐败发生的重要原因。

（一）动机与合理化

对于教育腐败，大多数学者认为是为了获取物质好处而滥用权力。[8]我们发现，和其他经济犯罪不同的是，导致这些高学历的知识分子违法违规的动因并不是来自于糟糕的经济状况。高校官员有着稳定的工作和收入，一般情况下不会陷入经济困境，但是，与其他行业类似职位相比，他们的工作压力更大，报酬较低。因此，高校涉案官员腐败的动机更多是因为与其他行业相比的不满足感而形成的贪婪。大多数高校官员的腐败行为与巨额贿赂相关，例如，浙江省某高校副校长在负责学校基建工作期间，利用职务便利先后收受他人财物共计人民币169.64万元；⑤江西省某高校副校长在任职期间，利用自身分管学校资产、基建、后勤保障等职务之便，先后41次收受12名行贿者财物折合人民币共计262.6万元，并为他人在工程建设、工程款支付、工作安排等方面提供帮助。⑥

除了对经济利益的需求而形成的动机，涉案高校官员还有来自其他方面的压力。Heyneman指出：“不仅仅是物质方面的获取，更包括为了其他个人目的而滥用权力。”[9]在我国特有的社会关系背景下，高校也深受各种关系的影响。一些高校存在着严重的近亲繁殖和裙带关系，这些因素都会左右高校官员的决策行为，形成腐败的压力因素。特别是在高校扩招后，由于扩建校园，增加基础设施建设的投入，使得学校与社会其他部门发生了紧密的联系，存在大量的关系单位，社会其他部门的不正之风也会渗透到校园中。在这些压力下，如果有适当的机会和借口，就会发生腐败行为。

高校官员具有更高的学历背景和文化知识，他们腐败行为的发生一定会有更为“合理”的借口。随着高校竞争的加剧，学校加大了基础设施投入的力度，高校圈地扩建校园校区的活动不断展开，“一切为了学校建设”，经济建设必须按照“经济规则”行事成为高校腐败官员最好的理由和借口。这也能够解释为什么高校的基建、采购和后勤等领域成为了腐败的重灾区。为了学校在评估、评比等活动中取得好的成绩也成为一些高校腐败官员的借口。类似的借口还有认为收受贿赂只是单纯的人情往来，其他领域大家也都这样做，不这样做便无法开展工作等。

（二）机会——内部监督制度存在的问题

除了上述动机和合理化的因素外，“机会”的存在是腐败发生的最重要因素。随着我国高等教育体制改革的深入和高校独立法人地位的确立，高校的自主权越来越多，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大。而对这些权力的制约，却没有及时有效地跟进。尽管高校反腐倡廉的活动已相应开展起来，但对其内部权力的监督和制约仍与要求存在较大差距。[10]这些体制不完善、法规不健全等方面出现的问题，使个别领导一旦大权独揽，就将学校的发展机遇当成谋取个人利益的机会，走向腐败。[11]监督制度是一个复杂的系统，纪检监察和内部审计制度是其中的重要组成部分。本文通过对43所涉案高校纪检监察和内部审计相关信息的分析，发现高校内部监督制度在此方面存在的腐败“机会”问题。

1.内部监督组织机构设置及监督规范体系存在的问题

高校虽然多设立有纪检监察或审计部门，并配备了相关的人员，但这些内部监督机构设置简单，人员配备有限；同时，部分高校未在其官方网站披露内部监督机构的设置情况。在涉案的43所高校中，设有审计处的只有27家，且其中有7家为与纪检监察部门合署；其余有9家只设置了纪检监察部门，另有7家则根本未设置纪检和内部审计部门（见表5）。由此可见，高校在内部监督过程中，对于审计职能的有效发挥缺乏重视。作为党政部门的纪检监察室，在防范腐败中并不能代替审计的作用。审计机构的隶属关系和领导层次的重视程度，决定了审计独立性的强弱。[12]因此，监督机构的缺失弱化了高校内部的监督力量，导致监督存在缺位和失位的问题，为腐败行为主体创造了条件和机会。

从涉案的43所高校来看，内部监督规范零散、片面、滞后、表面化。内部监督规范以个别文件解决个别问题的形式多见，鲜有系统性、制度化的规范体系。部分高校的监督规范严重滞后，如某高校的廉政领导小组部分成员已离职或已因腐败被查处，但规范文件并未及时调整及在网站上更新。另外，部分高校在其官网上只列示了国家法规及上级规章，而并未制定针对本单位实际情况的内部监督规范文件。这极易导致内部监督机构形同虚设，内部监督工作流于形式。

2.内部监督工作流程和内部监督信息披露存在的问题

明晰的工作流程，是内部监督制度得以有效执行的重要保障。涉案的大多数高校缺乏明晰的内部监督工作流程。在独立设置审计部门的20家涉案高校中，只有12家公布了审计工作流程，并明确了人员的职责分工，8所高校虽然明确了相关人员职责分工但并未涉及工作流程，其他涉案高校均未在其官方网站公布该项内容。这就造成工作流程缺乏科学性和可操作性，从而导致内部监督制度出现漏洞，给腐败分子带来可乘之机。

高校职能部门及其公权施行者的自律行为需要畅通的监督渠道，透明的信息披露是高校办学以及权力监督的本质要求和必要前提。[10]信息的公开不仅对握权者起到威慑作用，也为公众监督提供了渠道。从涉案的43所高校来看，只有极少数高校在网站上全面完整公开了监督机构的设置及职责分工，内部监督规范以及内部监督流程等，部分高校只对上述方面的工作进行了简略披露，甚至有超过一半的涉案高校在网站上没有任何内部监督信息的披露。另外，涉案高校大都缺乏对内部监督结果信息的公示，如只有5所高校披露了审计公告。这种状况的存在与对内部监督工作的要求相距甚远，很难保证监督工作的质量和效率。

表5　涉案高校内部监督机构设置统计表

三、完善高校内部监督制度的对策

目前惩治和预防高校腐败的政策和措施正在全面展开，一些基础性的制度正在逐步建立起来，然而，内部监督制度的建设任重道远。针对目前高校存在的问题，对纪检监察和内部审计等内部监督制度可在以下方面进行完善。

（一）完善内部监督机构设置与职责分工设计及内部监督规范的建设

完善的组织机构是制度实施的保障，没有相对独立和胜任的监督机构，就不会使监督制度落到实处。完善高校内部监督制度的首要任务是建立健全纪检监察及内部审计机构，配备具有专业胜任能力和独立性的人员。纪检监察机构的人员规模应与学校的规模相匹配，对人员的资格应进行审查，保证成员的专职性、独立性和专业胜任能力。应明确监督人员的职责分工，全面覆盖纪检监察工作的范围，剥离其它不属于纪检监察工作的职责，使纪检监察部门聚焦于本职工作，确保监督、执纪、问责工作的全面开展。同时，完善内部审计机构的建设，与内部审计工作需求相适应，设置独立的内部审计机构，全面覆盖审计工作的过程。对于不具备独立设置内部审计机构的单位，应实行替代机制，如实行内部审计外包制度，保证对高校经济活动的监督和控制。

内部监督规范是开展监督工作的标准和指南，是保证监督工作规范化实施的基础，内部监督规范的完善也是依法治国理念在高校的具体体现。高校应按照纪检监察和内部审计的工作范围系统地梳理各项具体规范，各项规范的制定既要符合国家的方针政策，更要符合高校的实际情况。监督规范的制定过程应符合程序理性的要求，由集体讨论通过。对已经制定的规范应定期检查和调整，保证其时效性和合理性，适应不断发展的形势要求。

（二）完善内部监督流程及内部监督信息的沟通与披露

内部监督流程是内部监督制度的程序化体现，是贯彻落实内部监督原则和政策的具体措施，如果没有科学合理的内部监督流程，监督工作将会是随意的和无序的，工作的效果很难保证，工作的效率很难提高。应大力加强内部监督流程的建设，将监督规范具体化，使之具有可操作性。还应建立健全内部审计工作的各项流程，加强资金使用的监督和管理。

高校内部监督机构应及时与相关机构沟通，监督机构内部也应进行有效协调。同时，内部监督制度的各种信息应公开和透明，在完善监督机构、监督规范和监督流程的基础上，高校还应完善内部监督信息公开制度。这既便于监督机构工作的开展，提高工作效率，又便于监督质量的提升。结合教育部在2002年发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》，⑦本文认为高校发生的腐败案件与信息沟通方面存在的问题是直接相关的。缺乏充分和全面的公开信息，会直接影响内部监督体系的建立及有效实施，从而影响对重大事项和活动的监督，进而滋生腐败现象。

（三）加强基建、采购、后勤等重点领域的监督与控制

目前我国高校腐败的重点领域在基建、采购和后勤等部门，因此，应加强对这些部门的监管力度。这些部门的活动更像是企业的经济活动，但是高校对这些领域的监督与控制无论从组织机构，还是从管理规章直至管理人员的专业胜任能力方面都远不如企业，应借鉴企业内部监督的政策和程序加强对这些部门的监督和管理。如在基建领域中，工程招标环节是最容易产生腐败的环节，应加强对开标、评标和定标活动的管理和监督，依法组建评标委员会；加强工程造价工作的管理，委托具备相应资质的中介机构开展工程造价咨询；建立工程变更监管制度；委托具有资质的中介机构对概预算进行审核；实施严格的工程监理制度，委托经过招标的监理单位进行监督；推行基建项目全过程跟踪审计等。在采购领域中，全面梳理采购工作的流程，加强采购计划、请购、审批、购买、验收、付款和后评估等各环节的监管和控制；建立采购价格监督制度，定期检查采购过程中的薄弱环节；加强采购过程的授权和分工管理，定期实行关键岗位人员的工作轮换制度；建立科学的供应商评估制度，委托有相应资质的中介机构对供应商的资信进行调查；加强对各环节“例外事项”的监督和检查。在后勤管理领域，高校应加强各项资产的管理和监督。建立健全各项资产管理的岗位责任制，贯彻落实不相容职务岗位职责分工的原则；加强对资产入库、出库和库存情况的监督和控制；制定固定资产目录，建立固定资产清查制度盘点；加强对资产报废、变卖等处置环节的监管和控制，防范资产处置过程中的腐败行为。

[注释]

①分管领域资料通过查找涉案人员所属高校的网站信息获得。除了负责全面工作的官员以外，其他官员可能负责几个领域的工作，本文按所属领域人数进行统计，因此人员合计不等于52人。

②在该表的统计中，“党委书记”一栏指未兼任其他职位的党委书记人数；“校（院）长”一栏及“副校（院）长”一栏的统计人数包含了兼任其他职位的校（院）长及副校（院）长人数，如兼任党委委员、书记或副书记等；“处级及以下”一栏指其他人员的曾任职情况，如校长助理、基建处处长等职务。

③15人中14位涉案人员为本科学历，一位为大专学历。

④“59岁现象”是指握权者在临近退休前利用职务之便“狠捞一把”。参见陈周锡：《巡视员频落马背后的“59岁现象”》，搜狐财经网，2014年9月11日，http://business.sohu.com/ 20140911/n404222909.shtml。

⑤浙江省高级人民法院刑事裁定书：《谢大伟、谢连根受贿罪二审刑事裁定书》，中国裁判文书网，http://www.court.gov.cn/ zgcpwsw/zj/xs/201405/t20140508_1011439.htm。

⑥新华网：《南昌航空大学原副校长刘志和受贿逾262万元被判15年》，央视网，http://news.cntv.cn/2013/02/18/ARTI136118 0802034721.shtml。

⑦教育部：《教育部、中华全国总工会关于全面推进校务公开工作的意见》（教监[2002] 1号），中华人民共和国教育部网站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_23/200202/262.html。

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（责任编辑：李萌）

The Features and Causes of Corruption in Colleges and the Improvement of the Internal Supervision System——An Analysis Based on Disciplinary Punishment Announcement

Hu Weijia，Han Lirong，Gao Yubin
（School of Business, Jilin University, Changchun 130012, China）

Abstract:Corruption in colleges not only increases the cost of education, but also reduces the allocation efficiency of education resources. Due to it，the higher education is facing with an ever increasingly severe public trust crisis，seriously affecting the cultivation quality of highly specialized talents and hindering the knowledge innovation and healthy development of economy and society. Through examining the information of the individuals who have involved in college corruption cases，which has been released on the website of the Commission for Discipline Inspection under the CCCPC and the relevant information of the involved individuals on the website of colleges，the article summarized the behavioral features of college corruption in China and analyzed the causes of college corruption employing the Fraud Triangle Theory. The article particularly analyzed the influence of the internal supervision system deficiency，as an "opportunity" factor，on the corruption behaviors. On the basis of the study，corresponding countermeasures are proposed to improve the internal supervision system in colleges.

Key words:college corruption；causes of corruption；internal supervision system

作者简介：胡玮佳（1988-），女，吉林长春人，吉林大学商学院博士生，研究方向：审计；韩丽荣（1963-），女，吉林梅河口人，吉林大学商学院教授，博士生导师，研究方向：审计学，内部控制；高瑜彬（1987-），男，河南叶县人，吉林大学商学院博士生，研究方向：审计。

基金项目：吉林省社会科学基金项目（2014B13）。

收稿日期：2015-12-17

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.005

[中图分类号]D630.9；G647

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2016）02-0026-05