地方官员与城镇化扭曲性发展

■曾　冰

（中央财经大学经济学院，北京100081）



地方官员与城镇化扭曲性发展

■曾冰

（中央财经大学经济学院，北京100081）

[摘要]以地方官员为视角，在地方官员具有理性经济人特征的基础上，将土地制度，财政分权等内容纳入了一个统一的分析框架，进而分析得出：地方官员对土地城镇化偏好要强于人口城镇化，同时又造成了户籍人口城镇化和常住人口城镇化的脱钩。因此，对于当前的城镇化扭曲性发展，地方官员扮演着重要的角色。

[关键词]土地城镇化;地方官员;户籍人口;常住人口

网络出版网址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.002.html网络出版时间：2016-2-1 11:37:33

一、问题提出

改革开放以来，在实现经济快速发展同时，我国城镇化进程也获得了巨大成就，并逐渐成为我国经济社会建设的重要组成部分。大部分学者都把城镇化视作未来中国经济增长和转型的重要引擎，著名经济学家斯蒂格利茨甚至断言中国的城镇化进程将会是影响本世纪世界发展的两件大事之一。目前无论学界还是国家层面都对城镇化给以极大的关注和期待。党的十八大报告中共有7次涉及到城镇化，而且明文把城镇化作为全面建设小康社会的重要载体，甚至把其作为解决我国经济结构性问题的重要手段。

城镇化发展核心在于人的城镇化，不仅仅表现为空间上不断扩展，不断演变的过程，更是人口迁移并不断融入城市生活，公平享受城镇化成果的过程。然而我国目前城镇化进程表现出一种扭曲性发展现象：即人口城镇化要滞后于土地城镇化进程，而人口城镇化中又面临着户籍人口城镇化与常住人口城镇化的不协调。具体表现为：我国城镇化更多地依赖土地上的空间扩张，片面追求城市规模，使得人口城镇化要远滞后于土地城镇化，两者间关系极不协调。同时由于我国户籍制度等带来的城乡二元结构的存在，使得我国人口城镇化内部也出现了结构性的扭曲问题，在城镇常住人口中存在很多来自农村的务工人员，尽管这些人完成了地域和空间上的转移，却难以获得身份上的认可，从而难以平等享受到城镇化发展的成果。由此带来了人口城镇化进程两张皮合不拢现象，即户籍人口城镇化与常住人口城镇化错位不协调发展。据统计，目前我国城镇常住人口中仍有2亿多人的身份还停留在农业户口上，在教育、医疗、社会保障等方面难以和城镇非农人口享受同等待遇。毫无疑问，这种城镇化扭曲性发展不利于我国经济健康有效地发展，甚至容易引发了一系列社会问题。

用量化方式来描述这种城镇化扭曲性发展，将上述三种城镇化进行操作化和定量化，分别采用土地城镇化率，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率。根据国家统计局的标准，土地城镇化主要表现在城市化进程中农业用地转化为非农业用地或城市用地的过程，因此我们采用城市建成区面积在区域总面积占比作为土地城镇化率；常住人口城镇化率以城镇人口中的常住人口为口径，即城镇常住人口在总人口中的比重；户籍人口城镇化率采用户籍特征的非农业人口为标准，即非农业户籍人口在总人口中的比重。通过图1可以看到土地城镇化与人口城镇化发展尤其是户籍人口城镇化进程极不匹配。此外，户籍人口城市化进程十分缓慢，与常住人口城镇化的差距不断扩大，表明了在那些伴随着城镇空间扩张而增加的城镇常住人口中有相当一部分人未能实现身份上的有效转变，没有完全融入城市中去。

考虑到土地城市化率与人口城市化率在指标度量上存在差异性，故其之间绝对值难以进行直接对比，但我们再通过三者增长率来进一步分析城镇化扭曲性发展。从图2清晰看到，我国土地城市化的增长率大部分年份尤其是2002年以后不仅要高于户籍人口城市化的增长率，同时也高于常住人口城镇化。显然，我国人口城市化与土地城市化总体上是不相协调的，这也说明我国当前城镇化发展中一个明显的特征就是城镇建成区发展超前，而人口的集聚和发展要明显滞后。我们再从人口城镇化结构来看，常住人口城镇化增长率总体上都是高于户籍人口城镇化增长率，说明了城镇化进程中，城镇中常住人口的增长速度要快于农业人口转化为非农业人口的速率，进一步反映了当前城镇化发展中未能完全有效吸收农业剩余劳动力，人口城镇化伴随着半拉子城镇化，伪城镇化问题的出现，城乡二元化问题依然严峻。

那么，这种扭曲性问题主要原因在哪里？我国城镇化进程与西方国家最大的不同在于我国城镇化更多是由各级政府主导的，“自上而下”（李强等，2012），而政府行为又是官员行为“加总”的结果，政府的决策事实上是官员决策的体现（周黎安，2007）。因此，城镇化的进程同地方官员尤其是市级官员有着不可分割的关系。曾任广东省委书记汪洋曾说道：“市委书记、市长是城市发展的策划者、决策者和管理者，市委书记、市长的思路和政策水平在很大程度上决定着城镇化建设的方向”。进一步而言分析城镇化扭曲性问题不能绕开地方官员这重要一环。目前有学者把这种城镇化扭曲性问题戏称为“市长城镇化”对“市场城镇化”的替代。从这个意义上讲，将视角停留在政府管理和制度分析等层面上是难以触及其根本原因，只有深入分析和解释地方官员行为对城镇化的作用机理，才是理解城镇化扭曲性问题的关键所在，从而能更好地为新型城镇化的发展提供理论借鉴意义。

图1　三类城市化率比较①

图2　三类城市化增长率比较

二、机理分析

要想理解地方官员对城镇化的发展，必须明晰地方官员的行为逻辑出发点和背景框架（见图3）。首先，地方官员应具有理性经济人的特征，由于其任命是由中央和上级政府决定，因此地方官员的利益主要来自于政治晋升利益，其目标函数是在任期内实现利益最大化②。其次，中央和上级政府对地方政府予以行政管理权和经济管理权下放，从而使得地方官员在当地的经济发展具有较大的自由裁量权。第三，中央会通过相应的制度安排对地方官员提供激励和约束，从而影响到地方官员决策与行为的动机，同时这种制度的安排会直接影响到经济发展。

图3　地方官员的行为逻辑框架图

诚然地方官员对城镇化发展带来扭曲性影响除了地方官员自身对城镇化认识和管理上存在不足的原因外，背后其实还有更深层次的机理。而要挖掘这种机理，就需要我们在上述逻辑框架的基础上，分析地方官员如何对城镇化扭曲性发展产生作用：即为什么地方官员对土地城镇化偏好要强于人口城镇化。其次，分析地方官员为什么会带来人口城镇化产生“两张皮”现象，即在对待常住人口城镇化和户籍人口城镇化为什么会出现不同的态度。

命题1：地方官员对土地城镇化偏好要强于人口城镇化

中央和上级政府对地方官员绩效考核的重要内容是辖区GDP的增长，因此作为政府的代理人——地方官员在这种激励机制下完全有动机去做能够使自己获得晋升的事情，并积极地致力于发展其管辖地区的社会经济发展。而土地城镇化要比人口城镇化具有更强的经济关联性（例如房地产业，道路建设），更能拉动GDP增长，容易在短期内显效果，因此土地城镇化推进无疑成为地方政府官员追求政绩和晋升空间最直接，最有效的途径。同时土地制度和财政分权制度又为这种晋升途径产生了“锦上添花”的效应。财政分权一方面使得地方政府对经济发展享有一定的自主权，另一方面遗留下了地方政府事权与财力的不匹配问题，导致了地方官员晋升压力加重。这种导向会促使地方官员从预算外寻求途径弥补财力不足，并大力加强交通、能源等生产性基础设施建设推动经济增长，最终获取晋升。而当前的土地制度恰好迎合了这种需求。我国当前土地制度主要体现在土地出让制度和土地补偿制度，这种制度安排使得地方官员对土地使用具有一定的自主权，并不断地通过征地为起点，低价取得土地，高价获取土地出让收入，并进行土地融资，进而推动新城投资开发，房地产发展等。而后者又会反过来带动土地升值，并获得高额土地出让金，产生循环累积效应，带来经济快速增长，形成了我国特有的“土地财政”。此外，在土地出卖过程中，地方官员对卖地收入具有一定的可支配能力，不仅可用于本期的建设投资和政绩的形成，还使得地方官员从土地出让和投资中得到很多寻租机会，获得巨大的利益。上述因素会刺激地方政府官员卖地、不断扩展城镇空间，最终表现为地方官员对土地城镇化发展的积极性。

而另一方面发展人口城镇化不仅会加大政府财政压力，而且又是一个长期过程，很难在短期收到效果，地方官员任期的相对短暂性使得绝大部分财政支出投入到土地开发、城镇建设领域这些显性项目，而不是与市民化相关公共服务和社会福利当中去。因此，地方官员最为关心的是如何将农村土地拓展为城市用地，至于怎样把农村人口融入并吸收到城市中则表现冷淡。这种“要地不要人”的现象表明了地方官员对土地城镇化的偏好要强于人口城镇化。此外，土地城镇化的发展又会过度拔高房产价格，进一步阻碍了人口城镇化发展，并滞后于土地城镇化发展。

命题2：地方官员造成了户籍人口城镇化和常住人口城镇化的脱钩。

尽管土地城镇化与人口城镇化出现失调，但土地城镇化的的不断扩展对人口城镇化也带来了一定的正外部性：提供了一些优质的公共资源，发展机会和平台，再加上城市收入水平高，从而吸引农业剩余劳动力不断流入城市。同时地方官员也希望相当一部分农业剩余劳动力进入城市，一来城镇化发展需要这些廉价劳动力的支撑，二来当地粗放型经济增长也需要劳动力数量上的扩张。也就是说土地城镇化的发展会伴随着常住人口城镇化的发展，但是这种常住人口城镇化并不是地方官员刻意主动追求的，而是由土地城镇化派生出来的。与此同时地方官员对那些在城市务工的农民工尤其是常住人口如何实现市民化也不会表现出过多的热情，甚至会抵触市民化，使得非农人口与城镇常住人口出现“两张皮”合不拢，导致了人口城镇化结构性问题。首先，从成本收益上，市民化要较土地城镇化和常住人口城镇化投入的成本高，且短期收益低。由于户籍人口城镇化推进最重要的内容就是市民化，而市民化就必须妥善解决好随迁子女教育、医疗保障、养老保险和保障性住房等问题，而这些问题的解决就代表了更多的成本，据我国社科院课题调研得出我国东、中、西部三大地区目前农业转移人口市民化的人均公共成本依次是17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。而这些市民化成本会使得地方政府的财政预算吃紧，还会对经济增长带来短期阻碍，使得短期收益低，而这些又会与官员绩效考核相抵触。因此，地方官员会对户籍人口城镇化产生惰性。

此外，官员任期对会影响到这种结构性问题。任期制会使得户籍人口城镇化成效会在不同任期官员之间出现分配差异，导致地方官员在市民化进程难以实现资源最优化。因为户籍人口城镇化只有长期发展才能显现出效果，极易导致后任官员搭便车，即前任官员花费大量成本推进市民化，再加上任期过短，使得市民化功劳落在了下任或下下任官员身上。由于官员具有经济人特性，会做出更有利于自身利益尤其是政治晋升利益的决策，因此在任地方官员在任期内对市民化推进会有所保留。总之，对于户籍人口城镇化来说，地方官员会存在惰性，有所保留，从而造成了户籍人口城镇化和常住人口城镇化的脱钩。

三、结论与对策

本文以地方官员为视角，并将土地制度，财政分权等内容纳入了一个统一的分析框架，进而分析得出：地方官员对土地城镇化的偏好要强于人口城镇化常住人口城镇化具有推动作用，且对土地城镇化的作用要强于常住人口城镇化，不过在户籍人口城镇化进程中地方官员影响作用不显著。因此，对于当前的城镇化扭曲性发展，地方官员扮演着重要的角色。

从对策而言，首先，就地方官员自身来说，应加强地方官员对新型城镇化的科学认识及其发展规律的把握，树立官员健康的可持续性城镇化发展理念。同时，提升地方官员的城市规划、建设、管理水平，拓宽地方官员的发展视野等。另外，由于地方官员在城镇化发展中更在乎自身政治晋升利益甚至是个人物质利益，所以也应积极提高地方官员的党性和政治素养，将人民群众的根本利益作为新型城镇化发展的重要出发点和支撑点。要求地方官员在新型城镇化的推进中以满足人民群众的根本利益为出发点和落脚点。

第二，地方官员对城镇化的扭曲性发展重要根源在于以GDP增长为核心的晋升锦标赛机制的不合理引导。应加强政绩考核的科学发展导向，加大经济持续健康发展、群众幸福度、农民工市民化等在政绩考核中的权重，并将其作为地方官员离任审计的重要内容。并着重考虑将辖区居民对政府行政的满意度内生于官员绩效考核体系中，使官员有更大的动力去推动教育、医疗等公共服务的发展，从而保证城镇化的健康发展。另外任期制容易让地方官员更注重自身利益和短期利益，导致城镇化难以科学持续性发展，应对地方官员在城镇化规划实施情况实行动态监测和跟踪分析，并把其纳入到绩效考核的问责制或终身追究制。

第三，加快户籍制度及相应的社会福利制度改革。有人把人口城镇化“两张皮”现象归为户籍制度的原因，其实户籍制度改革只是实现市民化的一个必要条件，但并非充分条件。我们看到的户籍只是人口城镇化“两张皮”合不拢的一个表象的外壳，关键是隐含在户籍背后的公共服务、社会保障、福利待遇带来的二元结构化，使得地方官员对市民化存在惰性。因此，对户籍制度改革不能简易地理解为户籍登记的归类方式改变和落户条件的宽松化等，其关键点在于完善和匹配与户口相关的社会福利，保证那些完成户口转变的居民能平等地享有与原有市民相同的社会福利、保障及其他公共服务。

第四，我国土地具有国家所有和集体所有二元化属性，这种属性容易带来土地征收和出让制度不完善，使得地方官员对土地城镇化有着天然的强烈偏好，并放大了城镇化发展的扭曲程度。从本文分析角度而言，对土地制度改革最重要的一环就是科学完善土地出让制度，可考虑把土地出让金用在社会福利，尤其加大对农民工实现市民化方面的投入和财力支撑。考虑试点实行土地年租制，使土地出让收益的一次性特征得到削弱。建立以土地为核心的不动产税体系，大力抑制地方政府或地方官员对土地出让金的溺瘾。同时还应加大农民在城镇化的受益权，允许集体土地自由进入市场，农村集体宅基地的使用权自由转让、抵押和出租。

第五，深化改革财税体制，依照财力与事权相对称的准则，明晰各级政府间财政分配关系，合理保障和充实地方政府的基本财力，对地方政府的事权约束设定合理化边界，激发地方官员推进新型城镇化的积极性。地方官员对市民化推进持保留态度，原因之一在于推进市民化需加大公共基础和社会福利，这就意味着较大支出。因此中央政府及上级政府对地方政府的公共基础和社会福利进行相应程度的支出，使现行的财政体制和公共服务供给机制要能够负担起市民化成本，使地方官员在推动市民化进程时免去后顾之忧。

[注释]

①城镇化与城市化的概念界限目前还存在一定模糊，有学者也把城镇化成为城市化，但两者的划分对本文意义不大。出于统计意义考虑，这里我们也称城市化。另外，图表中的数据资料来自于蔡继明等人的相关文献。

②当然，地方官员利益也来自于个人的经济利益，但远小于政治晋升利益。

[参考文献]

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（责任编辑：张积慧）

The Local Officials and the Distortion Development of the Urbanization

Zeng Bing
（Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract:This article tries to analyze the problem of distortion of the urbanization from the perspective of local officials. It is on a fact that local officials maintain rational economics individual characteristics. Therefore, the article integrates land system, fiscal decentralization into a unified analysis framework. The analysis indicates that local officials are in favor of the land urbanization more than the population urbanization，while at the same time, the inclination leads to the decoupling between the registered population urbanization and the resident population urbanization. In a word, the local officials play active role in the distortion development of the urbanization.

Key words:land urbanization；local official；registered population；resident population

作者简介：曾冰（1986-），男，江西九江人，中央财经大学经济学院博士研究生，研究方向:区域经济学，经济地理学。

基金项目：国家社会科学基金西部项目（14XRK003）。

收稿日期：2015-05-20

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.002

[中图分类号]F299.23

[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2016）02-0007-04