商品房预售行政执法中的处罚对策

马 虹（湖北省襄阳市房屋产权与市场管理处，湖北襄阳441003）

商品房预售行政执法中的处罚对策

马 虹（湖北省襄阳市房屋产权与市场管理处，湖北襄阳441003）

商品房预售制度在我国发展至今20年有余，为房地产行业发展和繁荣做出了巨大贡献。预售制度在促进我国房地产行业发展过程中发挥充分的积极作用，它加速了整个建设资金周转，提高了资金使用效率，扩大了企业开发能力。本文旨在从分析现有商品房预售行政监管相关法律制度的基本内涵和特点出发，比较现有行政监管制度的不足，找出我国商品房预售行政监管法律制度存在的主要问题及相应的处罚措施。

商品房；预售制度；处罚措施

1 商品房预售与商品房预售行政监管的内涵

预售是指在商品还没正式进入市场前进行的销售行为。而商品房从法律角度来分析，是指按法律、法规及有关规定可以在市场上进行自由交易，不受政府政策限制的各类商品房屋，包括新建商品房、二手房等。对于此类房屋上进行的交易也叫做商品房买卖。它是商品房转让的一种特殊形式，其实质是房屋期货买卖，买卖的只是房屋的一张期货合约。通常，买卖双方签订商品房预售合同之后无法立即进行交付和转移房屋所有权。购房者并没有完全取得物权，形成的是物权债权化的结果。从预售到竣工交付的时间一般较长，其中存在一定的风险性和投机性。商品房预售的行政监管指的是市场经济条件下政府为实现房地产行业健康有序发展的公共政策目标，对房地产行业经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定活动主体的进入、退出、资质、价格等行为进行监督、管理来实现。商品房预售制度最早起源于香港，后来商品房预售方式逐渐由经济特区、沿海开放城市借鉴港澳地区的实践经验进行探索尝试，迅速发展到内陆地区，成为我国国内房地产开发商首选的售房营销策略。

2 商品房预售的特点

预售的特点主要是与现房销售相比较而言的：

（1）我国商品房预售法律制度中规定的房屋必须是作为商品房项目建设的房屋，是正处于正常的建设状态，尚未竣工的房屋，实际上是在房屋建成后一举交足房款并获得房屋所有权的一种“权利”。

（2）商品房的预售必须依照有关法律规定，具备一定条件后经有关部门批准并取得商品房预售所需要的证件后才可以进行。

（3）预售的房屋应当已经明确其自身信息，包括价格、面积、具体位置、配套设施。购买者只需按要求在其中选定。

（4）商品房预售是附期限的行为，“我们可以把商品房预售合同的期限理解为履行期限，是预售合同当事人履行义务的时间。”合同成立时交易的客体尚未建成，而在一个时间较长的工程建设周期中，承购人已然承担了交易的风险。

（5）商品房预售涉及到多方复杂的法律关系，房地产开发商、银行、施工企业、房管局等等多方之间的关系。这就要求行政部门必须协调好各个主体之间的权利义务关系，保护相对处于弱势的购房者的权益。

3 商品房预售行政监管的主要功能

3.1 保护购房者的合法权益

对于目前我国的绝大部分公民来说，房屋对于消费者来说可能是其一生购买的商品中最为重大的产品。其中不乏倾全家之力来购买商品房的情况，楼市的动荡总能牵扯出一系列的问题。如果广大购房者的权益不能得到切实的保护，不仅会对一个家庭带来损失，也必将影响社会的和谐安定。房地产开发商与预购人其实是处于一种信息不对等的状态，房地产开发商掌握了更多的交易信息，当然其中一部分是不会让预购人知道的，这就导致预购人的权益常常受到侵犯。其中既有购房者自身的原因，也有法律法规不完善和制度不合理的原因。在复杂的市场环境和大部分开发商的逐利下，预购人很可能面临虚假宣传、延期交房、无法办理产权登记等，更有甚者会落的房财两空。

3.2 保障我国房地产行业健康有序发展

我国房地产行业健康有序发展对于构建社会主义和谐社会十分重要，因为住房问题是最为重要的民生问题，而民生问题又是构建社会主义和谐社会的重要内容。除此之外，作为国民经济的支柱产业，经历了20年的发展，房地产行业的健康有序发展直接关系到老百姓的安居乐业，影响着整体经济的稳步运行。文章前面已经提到商品房预售制度中的客体交付在交易之后较长的一段时后，这就无形的转移了一部分风险给了预购人，同时商品房预售牵扯有多方复杂的法律关系主体。因此，预售制度能不能切实保障购房者的合法利益，也会直接影响到我国房地产市场的健康发展以及社会的和谐稳定。我国行政机关对确保我国房地产行业健康有序的发展有着相当重要且不可推卸的责任。

3.3 保证监管主体的行为规范

政府不仅仅是权力的执行者，很多时候政府也是社会关系中的主体之一。政府不仅要着眼于监管他人和组织的行为规范，同时更要注意自身的行为规范，更要在社会关系各种交互中以身作则。商品房预售的行政监管不仅仅要监管被监管主体的行为规范，同时作为监管主体的行政机关的行为也要被监管。一个项目从方案、开工到预售、竣工各环节都在层层的政府监管、许可之下。房地产开发企业为了自身利益，免不了会在各个阶段寻求突破，同时也会给权力的腐败提供土壤。这就要求各个监管审批部门严格依法行政，依程序行政，切不可以牺牲百姓国家的信任来谋求个人利益。法律法规规定了行政行为的法定程序，商品房预售行政监管相关制度也规定了审批、监督、执法程序。但现有的预售行政监管法律虽然规定了监管主体的法定义务以及对行政违法的规定，但其规定过于笼统、概括，并不利于追究责任人的行政责任。

4 相应的处罚应遵循的原则

4.1 主体必须合法

《城市房地产管理法》和建设部4O号令都规定县级以上人民政府房产管理部门负责本行政区域内的城市商品房预售管理。从立法角度上明确了行政处罚主体的资格。有的房产管理部门由于机构设置不合理，执法不到位，把本应由房产管理主管部门实施商品房预售行政执法处罚权交给下属房产交易市场部门来承担，这不仅与《行政处罚法》的规定相违背，也容易在实践中造成执法混乱。

4.2 不能以罚代法

行政处罚是手段不是目的。在商品房预售执法实践中应当避免利用法律规定的行政处罚措施为其创收服务，只要发现违法预售商品房活动，不问青红皂白，便去索要罚款，以为罚了款就合法，就可以继续预售，这种行为明显是违法的。房产行政管理部门确认的违法预售商品房行为，尚未对预购人造成利益上的损失时，且预售人按照法律的规定履行有关手续补办了商品房预售许可证，可继续预售，不再追究后两种处罚。

4.3 正确掌握处罚的尺度

这是关系到行政处罚合理性原则的重大问题。房产行政管理部门的执法人员应当在法定的幅度和范围之内，使其执法行为必须做到恰当公正。所谓恰当，就是对违法预售活动的处罚应当与其实施的违法行为相适应，轻重有度。所谓公正，就是同一类违法预售活动，同样情节的违法预售行为，不管对象是谁，应一视同仁，以同样标准处罚。目前，从全国各地大多数房产管理部门的机构设置和职能运作情况看，其管理权限主要集中在房地产市场的三级市场即存量交易市场，房地产二级市场即房地产开发经营市场则由其它行政管理部门管理。商品房预售是房地产开发企业主要经营活动之一，在房地产开发中占有重要的地位。房产管理部门运用好法律授予的商品房预售的管理权和执法权，不仅能规范房地产开发企业的市场行为，发挥其在二级市场的作用，而且对房产管理部门强化政府职能，加强房地产市场的宏观调控与综合管理产生重要的影响。所以说《城市房地产管理法》授予房产管理部门商品房预售的管理权和执法权，也是为了确保房地产市场的法制化、规范化，促进其健康有序地发展。

4.4 完善商品房预售资金的行政监管制度

为了保证整个房地产行业有序发展，有必要提高该行业准入门槛，实行严格的市场准入制度。可以设立预售商品房单项建设资金审核制。单项建设资金审查是指开发商进行的单个预售项目开始前须向房地产主管部门申报当前的资本状况，递交资产状况表。在开发商申请预售时，应当向房地产主管部门提交由银行或能证明其资产的相关部门提供的资产证明。证明开发商没有在预售时负有重大债务，或者有可能因为偿还债务而缺乏后续开发资金而导致工程不能完工的情况，以及证明在建房屋上是没有存在抵押，以保证预购人在开发商没有能力赎回抵押时利益的保障。

5 结语

由于商品房市场对我国国民经济发展有着重大的影响，同时，其涉及的主体众多关系复杂，国家必须用经济和行政手段对其进行干预。商品房预售这种形式在世界各地都在实施，这种形式本身是非常有积极意义的。我国商品房预售行政监管由于行政监管组织机构不明确，预售资金缺乏具体细节和配套的风险控制机制，导致监管执行难度很大，对商品房预购人的合法权益保护缺失。本文通过分析对现有预售行政监管相关法律制度及实践中存在的主要问题进行分析，提出了对完善商品房预售行政监管问题的一些建议。

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[3]周小桃.商品房预购人权益的物权法保护[J].江西科技师范学院学报，2014，8（4）.

在商品房预售行政监管制度存在的诸多问题中，预售资金的监管是重中之中重。预售作为一种融资渠道，可以解决开发商前期资金不足的问题。商品房预售这种销售形式一经确定就受到了众多开发商的追捧。若是不能对预售资金进行有效的监管，必然会出现预售款被挪作他用等不按规定使用的问题，为所建项目按规定如期竣工交付使用带来隐患。然而在商品房预售中，如何保障购房者预售款真正用到工程建设上成为监管机构面临的难题。要改变现有预售资金监管法律太过简单笼统的问题，需要制定统一的预售资金监管法律，明确预售行政监管制度的具体内容，选择确定预售资金的监管主体。

4.5 设立资金审核机制

D922.1

A

2095-2066（2016）35-0239-02

2016-12-3

马 虹（1973-），女，经济师，大学本科，主要从事房地产市场管理工作。