镇村综合改革视角下的小城镇建设研究——以商洛市为例

安 梅

(商洛学院, 陕西 商洛 726000)

镇村综合改革视角下的小城镇建设研究
——以商洛市为例

安 梅

(商洛学院, 陕西 商洛 726000)

随着城市化进程的不断加快，小城镇建设已成为未来社会发展的大趋势。从镇村综合改革视角看，由于经济发展水平的差异，在不同的城市小城镇建设水平也大不相同。小城镇建设存在很多问题，影响了小城镇建设工作的有序开展。本文以商洛市为例，分析商洛市在城市化进程中小城镇建设存在的问题，并提出了有针对性的解决对策，旨在促进各地小城镇建设工作合理有序开展。

商洛市；镇村综合改革；小城镇建设

人们在解决了基本的温饱问题之后，就会对生活提出更高的要求。提高人们生活水平的必要手段无疑是发展经济。建设小城镇，促进农村城市化进程，是发展经济的必由之路。从我国经济发展状况的实际出发，实现农村城市化的有效方法就是采取小城镇建设模式。农村城市化不仅能够提高经济发展水平，还能够吸收大量的农村剩余劳动力，刺激农村消费需求，提高人们的生活水平，进而推动整个国民经济持续快速健康发展。[1]商洛市在小城镇建设方面取得了一定的成就，但是还存在一些问题，需要对其进行深层次分析，才能够进一步创新城市发展思路。

一、商洛市小城镇建设现状

商洛市共有7个区县，67个乡，92个镇，4个办事处。7个区县分别为商州、洛南、丹凤、山阳、商南、镇安、柞水。其中商州区人口占很大比重，截止到2015年底，总人口达到了240.6169万人，农业人口和非农业人口分别为205.7391万人和34.8778万人。商州区是市委和市政府所在地，与省会西安相距110公里。商州区每个乡镇的平均人口密度为41609人，柞水县每个乡镇的平均人口密度为31501人。商洛市人口密度最大的乡镇是孝义镇，但是人口总数偏少，阻碍了农村城市化发展进程。由于商洛市的很多人口都转移到了镇区，没有形成合理的人口规模，没有对二、三产业的发展形成带动作用。受到行政区划的影响，在小城镇建设过程中没有严格坚持经济合理性原则，对公共基础设施建设考虑不充分。在建设小城镇过程中，每个乡镇各自为政，单独开展工业区、住宅区以及公共基础设施建设，不仅增加了投资成本，而且基础设施也很难得到有效利用。第三产业的发展受人口规模影响很大，在人口规模较小的情况下，小城镇经济发展依赖于第二产业。第二产业主要是工业企业，产业发展过程中占用大量土地，并且极易造成严重污染，给环境保护带来极大压力并有可能遗留治理难题。

二、商洛市小城镇建设存在的问题

(一)城镇建设投入不足

小城镇建设过程中，基础设施建设是工农业生产、商品流通以及居民生活的基本物质条件，良好的基础设施既能够对城镇以外的人口产生吸引力，也是吸引投资的“梧桐树”。商洛市小城镇建设过程中，基础设施建设以政府投资为主，基础设施建设需要花费巨额资金，但资金短缺且难以及时到位，严重阻碍了小城镇建设的发展速度。

(二)城镇规模小，市政基础设施差

商洛市小城镇建设是建立在原有集市基础上的，规模普遍较小。集市的分布受交通状况的影响大，集市的辐射能力受到很大限制。农村城市化的核心工作是引导农村人口向城镇集中，这同时也是建设和发展小城镇的根本意义所在。小城镇能够获得可持续发展的重要条件是人口要达到一定的规模。但是现阶段，商洛市小城镇人口规模普遍偏小，人口平均数为6500人，人口过万的小城镇很少，并且大部分人口都是当地原有的农民，外籍人口落户的很少，抑制了小城镇的发展规模。

(三)小城镇建设与土地利用存在矛盾

土地资源对小城镇建设影响最大。商洛市小城镇建设与土地利用存在的矛盾主要体现在四个方面：土地总量控制与小城镇建设存在的矛盾、小城镇集体企业的兴办与土地利用之间的矛盾、政府垄断土地资源与土地利用之间的矛盾、土地权属不明确与土地利用之间的矛盾。这些问题的存在原因有：其一，大多数人需要支付较高购房费用才能够在镇上购买住宅；其二，镇区规模盲目扩大，老镇区得不到有效改造，新镇区又建设不完善；其三，土地权属不明确不利于土地的合理利用和耕地的保护，也使得税费征收的界限不清。

(四)小城镇规划没有特色

小城镇要想获得永久性的发展，就必须有自己的规划和特色。对镇区以外的人口产生吸引力，不仅需要在经济发展方面有自己的特色，其他方面也要形成自己的特色。但是商洛市小城镇建设缺少特色，每一个小城镇规划建设基本一致。原因在于经济利益的驱动、规划制作者的趋同、规划制约力较差。在小城镇建设过程中很多开发者欠缺特色理念，没有进行科学分析盲目决策，不考虑小城镇建设的不同风格。商洛市在规划小城镇建设时，很多项目都是由上海同济大学规划设计，建设规划考虑地方特色不足，难免会出现雷同。在小城镇建设过程中，领导对城镇规划不重视，随意性较强，领导换届，规划也随之变化。

三、解决及优化对策

(一)推进小城镇基础设施建设市场化

首先，政府在小城镇建设过程中要转变思想，积极拓展小城镇建设思路。小城镇建设过程中，要以政府投资为主体，建立多元化的投资体制，鼓励社会各界共同投资，做到让投资者获取收益，逐步实现小城镇基础设施建设投资的市场化，建立公平竞争、平等参与的市场环境。例如，可以鼓励企业筹资建设批发零售市场、学校、医院以及道路和排污设施等。这些工程建成之后，可以出租，也可以买卖，或者是采用其它方式收回建设投资。其次，政府要明确投资方向。在小城镇建设过程中，纯公共设施建设应该成为政府的主要投资方向，比如照明设施、镇区道路、排污设施、环境治理等等。政府要鼓励金融机构为小城镇建设提供贷款支持。金融部门也可以根据城市发展实际，不断开发新型借贷模式。政府可以针对城市基础设施建设和维护设置小城镇基础设施贷款贴息，发挥国家投资对小城镇发展的拉动作用。

(二)引导人口向小城镇集中

商洛市应该大胆改革小城镇户籍制度，引导人口向小城镇聚集。商洛市范围之内的农民，应该实行以身份证作为合法证件的自由迁移和登记制度，全面落实按照属地和职业进行户口类别划分的方法。要想在小城镇落户，必须具备三个条件：固定住所、固定职业、稳定的收入，只要人们满足以上这三点要求，并且有落户意向，就可以迁入小城镇。新迁入的人们必须履行小城镇居民应该履行的义务，并且可以享受到与以往小城镇居民同等的权利。对本市以外的落户需求者可以区别对待。人口引流过程中要对农村集体财产的产权关系进一步明晰，农民所拥有的集体财产可以经过变现领取，或者保障农民在城镇居住以后依然享有分红权利。在坚持农民对土地承包权30年不变的政策前提下，对入镇农民与承包地的关系进行法理定位，保障入镇农民依然可以享有土地承包权利，但是可以采用合理的方法引导、鼓励入镇农民转让土地承包权利。[2]对现有宅基地使用方法进行改革，统一农民住宅用地指标，允许他们按照一定的折算标准将原有的宅基地置换一套镇住宅用地，从而大大减小农民向小城镇集中过程中的住宅支出，促使农民向镇区转移。

(三)合理规划小城镇建设

第一，要对小城镇建设过程中的总体用地进行合理规划，倡导开发商开发非耕地资源，积极参与老镇区改造，盘活小城镇的建设用地，不断提高土地资源利用效率。第二，转变土地供给方式，改革小城镇建设土地使用制度，实现供给方式的多样化。规划区域原有的集体土地资源，允许采用合作和租赁等方法进入市场。对于国有土地而言，既可以出租，也可以转让；对于一些即将面临倒闭的企业，要及时转让土地使用权，实现土地资源的优化配置。第三，提高小城镇土地利用效率，实行置换土地制度。村集体或者是私人企业在搬迁之后，可以在镇区置换获得与搬迁之前同等数量的土地；自然村合并和分散居民点搬迁腾出的土地面积，可以列为小城镇建设的可用土地。第四，通过置换土地解决小城镇所辖村庄集体和个人在镇上办企业及住宅用地的不满意、不平衡心理。农民依然享有土地带来的收益，村里开办的企业获取的收益要按照折算股份的方法发放给农民。第五，要对收费行为进行严格规范。除国家(政府)收税、管理者收费、所有者收租外，禁止其他任何围绕土地利用的搭车费用。[3]

(四)重视小城镇建设的多样化

第一，要对小城镇的建设形成高度重视。城市的风格和特色可以通过城镇的各种建筑物充分反映出来。第二，小城镇建设不能够马马虎虎，要进行科学合理规划，否则就会犯历史性的错误，给子孙后代留下遗憾。第三，要加大对城市建设过程中规划的监管力度。小城镇的规划要经过当地人民代表大会讨论、上级主管部门审查和上级政府批准，一经确定，不能轻易变动，如需修改，须按原有程序进行。

四、结语

综上所述，商洛市在小城镇规划建设方面还存在一些问题，这些问题影响了商洛市城镇化进程。在镇村综合改革视角下，商洛市小城镇建设需要不断创新思路，才能够促进小城镇建设合理有序开展。

[1]王素斋.新型城镇化科学发展的内涵、目标与路径[J].热点关注,2013，(04):20-25.

[2]马佳.枝江城镇化与土地利用问题研究[J].安徽农业科学,2005，(05):10-15.

[3]程修华.强力推进镇村改革 不断夯实基层基础——商洛市推进镇村综合改革的创新与实践.商洛日报[N].2015 -11 -6 ,(001 ).

[责任编辑：董士忠]

2016-07-14

陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目：陕南镇村综合改革视角下的小城镇建设问题研究(项目编号：02015Z113)

安梅(1976-)，女，新疆人，讲师，研究方向为思想政治教育。

F292

A

1671-5330(2016)06-0039-03