长江绿色生态廊道建设总体战略与实现路径研究

刘世庆，巨 栋

（四川省社会科学院，四川成都 610072）

工程评论

长江绿色生态廊道建设总体战略与实现路径研究

刘世庆，巨 栋

（四川省社会科学院，四川成都 610072）

长江经济带绿色生态廊道建设要立足长江流域经济社会发展现状，坚持“生态绿色、集约协调、可持续发展”三大原则，协调“发展与保护、政府与市场、河道与河岸、上游与下游”四大关系，实施“绿源、绿廊、绿岸、绿洲”四位一体战略，把长江经济带建成生态绿色、集约协调、可持续发展的生态文明先行示范带。

长江经济带；绿色生态廊道；生态保护；绿色发展；污染治理

引言

长江经济带绿色生态廊道建设是《长江经济带发展规划纲要》（2016年 3月）的首要任务，是中国经济三十多年高速增长后转型发展的必然要求，是落实习近平总书记“共抓大保护，不搞大开发”的核心举措。笔者认为，长江绿色生态廊道建设必须基于对长江流域水情社情的充分认识，厘清长江流域生态发展面临的困难挑战，把握生态优先绿色发展的总体思路，实施“绿源、绿江、绿岸、绿洲”四位一体战略并在全流域推进部署，着力推进上游生态屏障建设、金沙江流域发展、三峡工程优化改造、中下游防洪、两湖生态恢复和三角洲综合治理等重大任务。预计十五年左右将长江经济带建成生态绿色、集约协调、可持续发展的生态文明先行示范带。

1 研究背景

1.1 长江流域拥有独特的生态系统

长江发源于青藏高原的唐古拉山脉各拉丹冬峰西南侧，干流流经青海、西藏、四川、云南、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海等11个地区，于崇明岛以东注入东海，全长约6300km，居中国第一、世界第三，流域面积 180万平方公里，约占中国陆地总面积的18.8%，GDP和人口分别占全国45%和43%，在我国经济社会发展中占有重要地位。

长江拥有独特的生态系统。第一，长江是我国重要的生态宝库。长江水资源总量达9958亿立方米，约占全国河流径流总量的 35%。流域内拥有湿地2500多万公顷，面积大于1平方公里的湖泊760个，湖区总面积17093.8平方公里，森林面积6187万公顷，林木蓄积量占全国的1/4。流域内分布着各类各级自然保护区827个，总面积3584万公顷，占长江流域面积的20%。［1］

第二，长江流域是我国人口、资源、经济的聚集区。2013年，长江沿江 11省市人口约在 6亿左右，地区生产总值接近26万亿，人口、经济均占全国的四成以上。长江流域可开发的水能资源占全国一半以上，流域内已建、在建的水电站装机容量约 4.3×106千瓦。流域内共有通航河流3600多条，总计通航里程约71000公里，占全国内河通航里程的 56%，各项运网密度指标均高于全国平均水平。拥有耕地约4.62亿亩，占全国的25%，粮食产量 1.63亿吨，约占全国的 32.5%。流域矿产资源丰富，已探明的矿产约有 110种，其保有储量占全国储量50%以上的就有30种。［2］

第三，长江流域历来就是我国流域发展治理的先行区和重点区。流域文明可追溯至距今大约200～300万年的旧石器时代“巫山人”、“元谋人”时期，而后又不断出现湖北“长阳人”、四川“资阳人”等。流域内最早的水情记载为公元前 190年汉惠帝时期，“夏，大旱，江河水少，溪谷绝”，通航历史更追溯至公元前210年甚至更早。流域内拥有全世界年代最久、唯一留存、仍在使用的引水工程——都江堰，以及沟通海河、黄河、淮河、长江、钱塘江五大水系、全长达1794公里的运河——京杭大运河等众多宏伟的水利工程。［3］

1.2 长江流域生态建设面临的困难和挑战

1.2.1 河流健康受到威胁

第一，水多，即流域广受洪水威胁，中下游洪水尤为突出。特别是近年来流域内暴雨频繁，中下游洪水来量大次数多，破坏能力极强。流域防洪体系不完善，河道泄洪能力不足，支流和湖泊堤防薄弱，已建防洪水库难以满足洪量调蓄需要。

第二，水少，即流域内的缺水问题，城市水资源供需矛盾尤为突出。全流域水资源和降水时空分布不均，已建工程调控能力不足，枯水期部分航道功能下降，资源性缺水和工程性缺水现象并存。

第三，水脏，即水污染威胁严重，城镇河段水污染尤其突出。长江经济带沿线11个省市不足全国20%的土地上，分布着全国30%的石化产业、40%的水泥产业，以及武钢、宝钢、攀钢等几大钢铁基地，集聚了全国43%的废水和35%的二氧化硫排放。城镇河段水质变差更加剧了城镇和工业缺水情况，在干流工业发达的大中城市水质性缺水尤为明显。

1.2.2 流域经济发展失衡

第一，开发与保护失序。流域资源不合理的开发，导致水域面积缩小，湿地退化，水量调蓄能力和水源涵养能力降低。水体污染、挖沙干扰、野蛮捕捞，粗放式排放普遍，流域生物多样性和生态系统多样性遭到破坏，长江经济带的环境承载力已接近上限。

第二，流域与政区分割。政区利益与流域利益存在冲突，政区发展往往以经济规模为目标，对生态建设考虑不充分，导致流域生态遭到破坏。下游地区区位优势突出，集聚了大量优质要素实现率先发展，上游地区承担流域生态屏障建设任务，产业发展受到制约难以加快发展，且因缺乏良好的补偿机制，加剧了流域内各政区发展的不平衡。

1.2.3 水利工程建设失序

首先，水电工程建设与流域发展不协调。水利工程特别是水电工程建设的规模、选址、投资等往往以发电效益为主，对生态、航运、社会等方面考虑较少，导致长江流域特别是上游地区水电建设失序，岷江、金沙江等已被大大小小的水电站分割，生态功能破坏、鱼类洄游阻断、航运功能削弱，严重影响流域的生态建设和可持续发展。［4］

其次，央企效益与地方发展和百姓致富有冲突。水利工程建设对地方生态、经济、社会影响巨大，特别是以三峡为代表的大型水利工程。这些工程建设往往由央企主导，电力资源直输华东华南，水电收益对当地留存很少，难以持续支持地方经济发展，更难以带动当地人民发展致富。

1.2.4 管理体制亟待优化

“龙头乏力，统得不够”。目前，缺乏统一处理流域内事务的机构，现有的长江委和长航局是国家部委的派出机构，难以实施统一有效的管理。同时，现有的流域管理机构在履行流域管理职责方面还存在统一监测、统一规划、统一调度、统一监督等职能不强，流域管理协调机制尚不健全等困难和问题。

“多龙治水，分得无序”。目前的管理体制是，水利部长江水利委员会、交通部长江航道管理局等机构对长江实施统筹管理，水利部、环保部、国土资源部、住建部、发改委、农业部等部委以及各省区相关部门实施细化管理，目前面临的突出问题是“多龙治水、缺乏协调”，各部门职能分工无序，对流域重大问题没有良好的协商议事机制，流域管理体制与区域管理体制结合不够，部门协调的难度高于地区协调的难度。

1.3 长江经济带绿色生态廊道的内涵和战略意义

2014年国发39号文件《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》将长江经济带建设上升为国家战略，并明确提出建设长江经济带“生态文明建设的先行示范带”，2016年1月习近平总书记强调建设长江经济带要“共抓大保护，不搞大开发”［5］，2016年3月开始实施的《长江经济带发展规划纲要》首次将改善生态环境放到了长江经济带发展战略的第一位，建设长江经济带绿色生态廊道势在必行。

建设长江经济带绿色生态廊道，就是要牢固树立生态优先绿色发展理念，彻底转变经济增长方式；统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，推进长江经济带生态文明建设；打破区域板块割裂发展的局面，构建以长江干支流为经脉的国家经济横轴，把长江经济带建成生态绿色、集约协调、可持续发展的生态文明先行示范带。

建设长江经济带绿色生态廊道，是我国推动经济可持续发展的必然要求。长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线，在全国区域发展总体格局中具有重要的战略地位，沿岸省市11个，人口和产值占全国的40%以上，承载了我国经济增长的历史重任，尤其是长江下游江浙沪一带，更是全国经济发展的领先区域。在习近平总书记“共抓大保护，不搞大开发”的思想指导下，考虑我国区域发展不平衡的大背景，特别是我国全面推行“三条红线”的最严格水资源管理制度，建设长江经济带绿色生态廊道，可望沟通我国东中西三大板块，促进区域经济协调发展［6］；加快转变经济增长方式，增强可持续发展能力；构筑流域生态文明建设典范，实现人与自然和谐共处。

建设长江经济带绿色生态廊道，是我国应对国际经济新形势展示大国形象的战略支撑。2015年，习近平总书记在出席气候变化巴黎大会时指出，我国将于2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%到65%，非化石能源占一次能源消费比重达到 20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右，这对我国节能减排、绿色发展提出了很高的要求。建设长江经济带绿色生态廊道，从我国经济、人口最集聚的地区入手，切实提高经济发展质量，避免走发达国家“先污染、后治理”的老路，提升我国的国际形象和竞争实力。

2 总体思路

课题组认为，长江经济带绿色生态廊道建设要立足长江流域经济社会发展现状，谋划“三四四”战略布局，坚持“生态绿色、集约协调、可持续发展”三大原则，协调“发展与保护、政府与市场、河道与河岸、上游与下游”四大关系，实施“绿源、绿江、绿岸、绿洲”四位一体战略，全面加强流域与政区协同管理，政府、市场、公众共同治理，禁止、修复、提升多层推进，打造长江经济带绿色生态廊道，建设我国生态文明先行示范带。

2.1 基本原则

生态优先原则。坚持生态优先，把修复长江生态环境摆在压倒性位置。坚持把生态建设作为长江经济大建设的第一要务，树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，不走先污染后治理的老路。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，决不以牺牲生态环境为代价换取一时一地的经济增长。

集约协调原则。坚持集约用水，从粗放用水向节水减排转变，积极转变发展方式和用水方式，提高水资源利用效率，强化水资源再生回用；从供水管理向需水管理转变，充分考虑经济社会各方面发展需求，合理规划水资源用途，强化水资源使用管理。坚持协调用水，从局部治理向系统治理转变，从水利、环保、国土等多方面入手，统筹解决流域水安全、水生态、水环境问题；从区域分割向流域统筹转变，协调好上下游、政区间、左右岸等众多利益关系，促进流域与区域协同发展。

可持续发展原则。坚持绿色发展，科学发展，以水定产、以水定城，加强重大规划和建设项目水资源论证，引导产业合理布局，促进流域经济社会发展与水资源承载能力相协调。根据区域水资源、土地、气候等要素确定生态环境容量，因地制宜设定产业、人口、生态政策，推进经济社会与环境承载力协调，保障流域经济发展高效可持续。

2.2 建设理念

发展与保护并重。坚持在保护中发展，在生态环境许可范围内发展，即绿色发展，其关键在于绿色，重点在于发展。生态可以为经济社会提供承载，但也是其发展的天花板，特别在长江经济带的建设中，必须加快转变发展思路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项。维护生态健康就是筑牢流域经济发展的保障，使绿水青山不仅能产生生态效益，还可带来巨大的经济和社会效益。

政府市场公众共同发力。建设长江经济带绿色生态廊道，必须坚持政府主导、市场引导、公众参与。政府主导制定产业、人口、生态政策，积极引导经济、人口向生态容量高的区域布局。注重市场机制的引入，发挥经济杠杆的力量，建立流域统一市场，协调市场运作的领导体制和工作机制。积极引导民间力量进入生态领域，对流域重大工程的决策，必须全民参与、共同决策。

水域与陆域实现共生。陆域开发不应影响水生态环境，必须大力截污减排，实施严格的污水排放监控管理制度；优化沿江城镇、企业布局，提高再生水回收利用能力；有序填海、填湖造陆，合理开发岸线资源；建立各部门协调的管理机制，统筹处理涉及水陆关系的重大问题。

上中下游协调发展。上游应着力抓好生态屏障建设，系统推进长江上游自然生态保护修复，大力发展特色生态产业，推动生态资源向绿色增长、绿色财富转化。中下游因地制宜推进防洪体系建设，强化江河湖库、主干支流水系连通。河口地区应注意协调好河海关系，注重资源合理有序开发，强化流域要素整合能力和经济辐射带动能力。

2.3 战略布局

绿源战略。大力实施重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区生态自然修复和预防保护；加快水土流失及岩溶地区石漠化治理，实施退耕还林还湿，恢复河湖生态功能，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带；切实加强敏感区域生态环境保护，加快源头地区产业结构调整，建设功能完备的生态屏障。

绿江战略。推进全流域水污染联防联治，建设清水廊道；建立健全流域综合性的防洪防汛体系，打造洪水安澜廊道；统筹考虑生态、防洪、发电、航运、景观需求，规划流域内重大水利工程建设，打造畅通的长江航运廊道和优美的风景廊道，建设江河湖库水系连通生态水网体系，形成创新协调的水生态体系。［7］

绿岸战略。从岸线、城乡、产业、扶贫等多角度入手，明确绿色发展战略导向，制定产业绿色化水平指标体系，全面优化城乡、产业布局，提高岸线资源使用效率，构建和谐共生的人水关系。

绿洲战略。开展河口综合整治工程，加强河口岸线资源管理，妥善协调河海关系；强调规划引领，有序开发河口资源，推进长三角城市群绿色转型；强力推进湿地、湖泊等生态系统修复工程，优化三角洲水网体系，打造健康优美的河口三角洲。

2.4 战略目标

生态屏障更加完备。到2020年，水土保持和水源涵养能力全面提高，森林覆盖率达到 43%，水土流失严重地区实现基本治理，完成水土流失治理21万平方公里，水土流失治理率达到40%以上。

河流状态更加健康。重要防洪保护区在标准洪水下基本不发生灾害，如遇超标准洪水则最大限度减少损失。到2020年，优于三类水质河长占评价河长达到75%以上。城镇供水水源地水质全面达标，供水保障程度达到85%以上。

经济发展更加绿色。到2020年，长江黄金水道瓶颈制约有效疏畅、功能显著提升，基本建成衔接高效、安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊。初步建立流域经济绿色发展模式，创新驱动取得重大进展，研究与试验发展经费投入强度达到2.5%以上。逐步完成流域经济社会绿色化改造，基本建成资源节约型、环境友好型社会，全流域用水总量控制在2283亿方，水资源开发利用率达到 25%左右，万元工业增加值用水量下降75%。大气、水、土壤污染防治取得阶段性成果，主要污染物排放总量明显减少，细颗粒物（PM2.5）年均浓度比2015年下降20%以上。

流域景色更加优美。流域自然水景体系全面形成，水利工程和水生态景观高效融合，沿岸城镇和乡村建设充分体现历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特色和绿色生态，流域水文化得到传承和发扬。

管理体制更加科学。重点领域和关键环节改革取得重要进展，生态文明体制改革取得突破，流域生态环境法规、规章、标准和技术规范体系基本形成。统一开放的现代市场体系基本建立，协调统一、运行高效的长江流域管理体制全面建立，部门职能分工逐渐明确，初步实现流域与政区协调管理。

人民生活更加幸福。基本建立以城市群为主体形态的城镇化战略格局，城镇化率达到 60%以上，人民生活水平显著提升，现行标准下农村贫困人口实现脱贫。城乡居民生活环境更加优美，城市绿地率达到 38%，生态文明美丽家园基本建成。人民对良好生态环境的期待基本得到满足，生态文明主流价值观在全社会得到推行，绿色生活方式和消费模式逐步成为社会风尚。

3 实施路径

3.1 建设绿色源流

加强水土保持。加强长江源头地区、金沙江、大渡河、雅砻江、岷江上游水资源保护，实施以草定牧、人工植草、牧场草场改良、鼠害虫害治理等水土保持工程。加强金沙江上中游及河谷地带基本农田和饲草基地建设，完善水利水保工程配套。加强金沙江下游水土流失重点治理，加大陡坡耕地治理力度。加快荒山荒坡绿化，突出石漠化地区坡耕治理，切实提高林草覆盖率。

加强水源涵养。深入实施天然林保护工程，加强沿江森林保护和生态修复。加快实现宜林荒山、荒坡、荒丘、荒滩造林全覆盖，实施封山育林、退耕还林、退牧还草、防护林建设等生态工程，促进林草资源恢复发展。合理划定水源涵养区，区内以原生态保护为主，重点保护河流、湖泊、沼泽湿地等高原自然生态环境，遏制湖泊萎缩和沼泽湿地干涸退化趋势，在重要水源涵养区应建立生态功能保护区，限制或禁止不利于生态保护的经济社会活动。

保护敏感区域。加强保护流域自然保护区、风景名胜区、民族自治区、宗教聚集区生态环境，根据区域具体情况制定具体保护政策。切实加强国家级自然保护区与三江源区生态功能建设，建立健全重点生态功能区监控网络，维护珍稀、濒危、特有生物栖息地和生物多样性。协调处理民族自治区、宗教聚集区的生态环境治理和保护，开展南水北调西线工程不可行性研究，探索建立民族区域生态环境重大问题协商决策机制。

调整产业结构。源头地区必须禁止一切可能对生态环境造成破坏的经济开发活动，加快污染企业迁出源头区，有序推进人口异地搬迁。设定源头地区产业发展名录，加强产业项目管理和监督。统筹规划城镇建设，引导人口向生态容量高的地区聚集。开展源头地区矿山生态修复工程，建设污染源隔离体系。干热河谷地区必须调整产业结构，提高土地集约利用水平。

3.2 建设绿色江河

清水廊道。加快治理和预防长江水体污染，严格治理工业污染、严格处置城镇污水垃圾、严格控制农业面源污染、严格防控船舶污染。开展水污染防治行动计划，完善联防联控和流域共治机制。严格水功能区监督管理，完善污染风险预警机制和损害赔偿机制。加强饮用水源区保护和南水北调水源地，优化沿江取水口和排污口布局。全面落实最严格水资源管理制度，强化 “三条红线”的先导作用和刚性约束。加快建立水资源水环境承载能力监测预警机制，大力推进流域农业、工业和城市节水。强化流域管理机构功能，加强水资源统一管理、统一调度。加快水权水价制度改革，因地制宜地开展水质换水权等多形式的水权交易。

安澜廊道。强化江河沿岸堤防建设，加强干流、主要支流河道崩岸治理，推进重要河流及河段堤岸加固和清淤疏浚。完善流域防洪减灾体系，强化山洪灾害防治。妥善处理江河湖泊关系，推进鄱阳湖、洞庭湖和长江口综合治理，开展中小河流治理，强力推动湿地、湖泊等生态系统修复工程，开展退耕还湿、退养还滩、生态补水，稳定和扩大湿地面积。推进长江中下游重要蓄滞洪区建设，进行蓄滞洪区的分类和调整。进一步扩大干支流水库的防洪库容，提高重点防洪保护区的防洪保安能力。加强流域水资源统一管理调度，加强流域疏排水体系建设，完善流域水情信息发布平台。推进沿江城市创建“海绵城市”，特别注重城市防洪排涝体系和地下管廊建设。

生命廊道。切实加强流域生态保护，严控沿线干流与支流水质达标，强化沿江农业面源污染治理和水质富营养化治理；统筹规划全流域水利工程建设，干支流水电开发工程必须为洄游鱼类预留通道；有序开发动植物资源，强化水生生物多样性保护，严格限制捕捞稀有鱼类与猎杀珍稀动物。切实保障饮水安全，优化沿江取水口和排污口布局，禁止饮用水水源保护区内设置排污口；实施水源地环境风险防控工程，加强沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带建设；增强水质净化能力，完善城乡饮用水应急水源保障。

航运廊道。全面推进“深下游畅中游延上游通支流”，加快航道整治和梯级渠化。统一船舶标准，推进通关和检验检疫一体化。妥善处理水电开发与航运通畅的矛盾问题，统筹考虑防洪、生态、供水、航运和发电需求，按照兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调的原则，优化长江水库群联合调度，保障全流域航运畅通。优化港口功能布局，禁止新建中小河流引水式水电站。

风景廊道。保护长江原有生态水体景观，加强沿岸自然保护区、风景名胜区、世界文化遗产等的重点保护。高标准设计水利景观，优化干支流景观布局，统筹全流域水利景观建设，构建长江绿景文化廊道。特色化建造水利景观，统筹考虑流域与区域的社情水情，建设不同风格，各具特色的水利风景。结合水利工程规划和城市建设规划，打造生态友好型水利工程和水利景观。注重绿色化运营，积极融入人文气息，推出一批独具特色的水生态文化作品，发展和传承长江文化。

3.3 建设绿色两岸

绿色岸线。合理划分岸线功能，优化已有岸线使用效率，有序利用岸线资源，把水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等融为一体，抓紧解决沿江工业、港口岸线无序发展问题。［8］统筹规划长江岸线资源，严格分区管理和用途管制，严格限制建设项目占用自然岸线，集约利用好岸线资源。实施长江防护林工程，在干流和重要支流建设一批基干防护林带和林水相依景观带。

绿色城乡。优化长江经济带城市群布局，坚持大中小结合、东中西联动，依托长三角、长江中游、成渝这三大城市群带动长江经济带发展。［9］优化城市空间布局，严格国土空间资源管控，设定生态空间红线，禁止城镇建设挤占生态空间。加强流域内城镇排污统一处理，推广绿色建筑和绿色建材，改善废水排放结构，提高污水处理率。建立城镇废弃物回收再利用体系，提高城镇绿色效率。建设节水型社会，提高城镇供排水、防涝、雨水收集与利用、供气、综合管廊、市容环卫等设施建设水平，支持开展海绵城市建设试点和地下综合管廊建设试点。建立健全区域大气污染联防联控机制和相应的财政激励机制，以长三角、中三角、成渝城市群为重点，实施工业污染物排放、城市扬尘、煤炭消费、秸秆焚烧和车船污染等的治理工程。以“清洁家园、清洁水源、清洁田园”为主题，建设乡村生态公园，实施农村清洁美化工程，改善农业面源污染问题，优化乡村人居环境和投资环境。推动乡村人口向城镇、城郊聚集，促进城乡生态一体化布局。实施土壤污染防治行动，严控新增污染，逐步减少存量污染。

绿色产业。明确绿色产业发展战略导向，对不符合要求占用的岸线、河段、土地和布局的产业，必须无条件退出，制定产业绿色化水平指标体系，推动产业结构向中高端、绿色化转型。在有条件的区域发展生态旅游、生态农业，生态畜牧业、生态林木业，在不损害生态环境的前提下，充分挖掘其经济价值。加快发展清洁能源产业和节能环保装备产业，对制造业、能源工业等高消耗高排放产业实施全产业链的绿色化改造，紧盯产前、产中、产后各环节资源利用率和排污回用率。拓展水能、风能、太阳能、生物质能等清洁能源和可再生能源的使用范围，提高非化石能源占一次能源消费比重。加强科学技术创新，特别是绿色科技研究，提高资源利用率，减少“三废”排放。把文化产业培育成为重要支柱产业，健全现代绿色生态文化市场体系。注重生态环境类人才培养，加大人力资本投入力度。

生态扶贫。精准识别流域内连片贫困区，对生态环境脆弱地区，坚决实施生态环境保护，开展贫困人口异地搬迁，提高贫困补助标准，促进重大生态建设工程与生态扶贫融合协调。对于生态资源可转化为经济资源的地区，通过发展生态旅游、生态农业等来推进生态扶贫工程，根据当地情况打造特色化扶贫模式，让老百姓掌握致富渠道，保障其脱贫不返贫。制定生态产品开发名录，打通生态产品与市场之间的流通环节，让生态资源在市场机制作用下实现价值。

3.4 建设绿色三角洲

建立新型河海关系。实施河口综合整治工程，加强控制性水利水电工程统一调度，做好海水倒灌的防控工作，减轻咸水入侵危害。开展河口沿岸排污口、纳污河道水情监测，探索推进海洋污染治理。推进河口地区清洁生产和集约生产，重点实施化工、纺织、印染、造纸、电力等高耗水行业节水减排。深挖下游航道，优化港口布局，大力推进河海联运。加强绿色港口建设，推进上海港、宁波-舟山港等港口群绿色化改造，优化支线港和喂给港布局，新建港口必须符合绿色港口建设标准。

有序开发河口资源。严格保护重要滨海湿地、重要河口、重要砂质岸线及沙源保护海域、特殊保护海岛及重要渔业海域，强力修复湿地、湖泊生态环境。河口开发必须有利于泄洪、维持潮汐吞吐和航运交通，应合理划定推动绿色港口、绿色滩涂建设，统筹河口岸线滩涂资源开发，做到有序开发和严格管理。加强河道采砂控制管理，合理划定可开采区与禁采区，全面规划河道采砂活动。控制填海造陆的速度和规模，推进长三角城市群绿色转型。

治理优化三角洲水网环境。建设三角洲城市水网，加强饮用水源地水质安全保障力度，加大工业废水、城市污水处理设施投入和建设力度。因地制宜建设人工湿地、生态岛，开展生态补水工程。维护河口重要湿地的生态环境功能，大力治理湖泊水库富营养化问题，针对黄浦江等主要支流污染实施重点治理工程。

4 重大任务

建设长江经济带绿色生态廊道，不仅要从面上实施重大战略布局，而且要从点上入手，重点处理流域内重大问题，特别是事关整个流域经济、社会、生态建设等方面的重大工程建设和重要事件。对三峡、两湖、中下游防洪、三角洲发展等已经存在的问题开展综合研究，加快推进相关治理政策和措施出台，对上游生态屏障建设、金沙江流域发展等问题加大关注，充分研究相关项目实施可能造成的影响，保障长江绿色生态廊道绵延、通畅。

4.1 上游生态屏障建设

长江上游生态屏障建设对打造绿色生态廊道至关重要。四川等上游省份应加强源头地区生态建设，强化天然林保护；推进民族地区生态保护与建设、防沙治沙、石漠化治理，继续实施干旱半干旱地区生态综合治理；维护生物多样性，推进珍稀野生植物和濒危野生动物保护。特别强调的是，南水北调西线工程规划区就在长江源头，从金沙江、雅砻江、大渡河，穿越分水岭巴颜喀拉山，向黄河上游调水的方案，目的是解决西北缺水问题，但工程区生态、民族问题突出，调水水源不可靠，该方案不可行、不易行、不能行，如果上马将是中国水利的巨大灾难［10］。应作多方案比选，包括：小江调水（即三峡引水），调整黄河“八七分水”指标并发挥南水北调东线和中线作用，黄河和长江源头湿地恢复，海水淡化等，建立全流域乃至全国范围内对重大水利工程的民主投票决策制度。［11］

4.2 金沙江流域发展

金沙江下游四座巨型电站建设正在形成 800公里库区，其机遇和挑战将大大超过600 公里库区的三峡建设，这些电站拥有两倍于三峡的电力资源，保障了三峡大坝的安全，维系着整个长江上中下游的生态。流域内有数十座传统和现代大中小城镇，养育了四千万之众的人民，特别是其中攀西六盘水地区的钢铁和钒钛是国家安全和现代化建设重要战略储备。［12］川滇黔三省应联合推进金沙江下游开发，中央应给予高度重视和政策、项目、资金等各个方面支持。着力顶层规划部署，把金沙江纳入长江经济支撑带建设规划；推动已建电站建设预留航道，在建电站进行船闸改造或增加翻坝措施；推动宜宾、泸州、水富三港合作，提高金沙江下游航道等级，推进铁路、高速公路、航空等基础设施建设。［13］

4.3 三峡工程优化改造

三峡工程是中国、也是世界上最大的水利枢纽工程，是治理和开发长江的关键性骨干工程。三峡工程2003年蓄水至今仅13年时间，就暴露出阻碍航道、生态退化等众多问题，必须进一步研究三峡工程优化改造问题。一方面，大力修复三峡周边生态环境，优化大坝过鱼设施，清畅洄游鱼类通道，加强水资源调度调度管理，推进流域防灾减灾。另一方面，推进三峡大坝优化改造，优化船闸设计，完善船舶翻坝转运系统，加快推进三峡第二通道建设；改善排沙口设计，推进库区“蓄清排浑”，加强上中游水土保持和上游水库泥沙综合调节，保障三峡大坝安全；加强工程运行管理，完善防洪体系建设，保障中下游洪水安澜。另外，考虑建设小江调水等工程，发挥三峡更多功能。

4.4 中下游防洪

长江全流域防洪形势严峻，特别是中下游防洪问题最为突出。中下游地区工农业生产发达，人口众多，经济繁荣，但遭受洪灾最为频繁，而且洪灾面积最大，是长江防洪的重点地区。必须从生态环境修复入手，花大力气推进中下游湖泊、湿地等生态系统多样性恢复，在干支流广大地区搞好水土保持和水源涵养。推动长江全流域综合性防洪防汛体系建设，以“海绵城市”建设为抓手，加强城市疏排水体系建设。加快推进水资源统一调度、水库建设和优化布局，大力开展河道整治和分蓄洪区建设，切实保障长江洪水安澜、流域安泰。

4.5 两湖生态修复

洞庭湖、鄱阳湖是长江中游两大著名湖泊，是“长江之肾”，近年来受流域过度开发、填湖造陆、生态破坏、上游水利工程建设等影响，两湖水位逐渐下降，与长江水量互补机制遭到破坏，水量调蓄功能逐渐退化。必须大力推动湖区生态修复工程，立刻停止填湖造陆，开展水域退还工程，加强江、湖水资源协调管理和调度，恢复两湖对长江水量调蓄功能；开展环湖污染综合治理，加快迁出湖区污染企业和住户，完善水质监测和污染预警机制，加大污染惩处力度；推进湖区河道整治，加强湖区安全设施建设和移民迁建，全面优化湖区水生态环境，打造环湖生态圈。

4.6 三角洲综合治理

近年来长江三角洲地区水体污染、土壤污染、大气污染、地面沉降等问题加剧，生态环境遭到严重破坏，其中海水倒灌和生态环境破坏等问题十分突出。一是必须要加强河口地区水资源管理调度能力，建立新型河海关系，减轻海水倒灌入侵造成的危害；有序填海造地，开展地下水量补给工程，减缓地面沉降问题。二是要调整河口地区产业结构和经济增长方式，推进清洁生产和循环发展；加强生态环境研究，加大污染防治的资本、技术投入。三是要完善区域水资源管理制度，建立健全区域水环境污染预警系统，加大污染惩处力度，探索建立更高标准的环境约束和法规要求。

5 体制创新

5.1 流域与政区二元协同的管理体制

建立以绿色为统筹、法律法规为基础、整体流域规划和省区细化规划相配合的流域协调机制。［14］强化主体功能区定位，全面评估与整合生态保护重要区，构建差别化区域发展与考核评价体系，确保各区按照主体功能定位发展。建立依法管水的法律法规体系，强化流域管理机构设置，拓展职能范围和权限，解决流域统一管理问题。协调流域管理和区域管理，建立跨部门跨行业协调机制，加快设立流域专门的研究机构和协商组织，解决流域治理分割问题。严守资源消耗上限，实行能源消耗总量和强度双控行动。实行最严格水资源管理制度，落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理，以水定产、以水定城、以水定地。

5.2 政府-市场-社会共同发力的推进机制

坚持政府力量为主导。加强顶层设计，坚持规划引领，贯彻落实国家《长江经济带发展规划纲要》，制定实施生态环境综合治理与修复规划。探索建立以主体功能区规划为基础、以“城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”为底线、以用途管制为主要手段的空间治理体系，开展生态文明先行示范区建设。以生态绿色为指引，全面优化现有城镇、交通等专项规划。加强法制建设，探索制定“长江保护法”，完善流域性法规、单行条例和政府规章，加快自然资源资产产权、应对气候变化、环境污染防治、资源有偿使用、土壤保护、生态环境损害赔偿等地方立法，全面清理现行地方性法规和政府规章中与推进绿色发展不相适应的内容。全面落实土地管理法、环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、节约能源法、循环经济促进法、矿产资源法、森林法、草原法、野生动物保护法等相关法律。完善体制机制配套，建立统一的生态市场，依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，实行分类分级的补偿政策，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区进行横向生态补偿［15］。建立环境风险防控责任制，健全流域、政区和企业环境风险防控体系，加快建立环境风险预警机制，建设全流域统一的涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射、自然生态等要素的生态环境质量监测网络。

发挥市场机制作用。加快市场机制建设，提高生态领域市场化水平和创新能力。加快推进自然资源管理制度改革，依法适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。推动建立碳汇经营交易市场，加快建设流域内碳排放权交易中心，开展碳排放权配额和自愿减排项目交易。推动建立流域绿色发展基金，提升上游地区和贫困地区绿色发展能力。

积极引导公众参与。落实公众参与的制度建设，降低生态领域准入门槛。构建以财政投入为引导、信贷资金为支撑、社会资金投入为补充的多元投入机制。加强生态环保热点问题舆论引导，重视发挥新闻媒体的监督和促进作用。鼓励、引导民间环保组织有序参与，注重发挥生态文明志愿者的积极作用。

5.3 禁止-修复-提升多层共治的综合措施

坚决实施生态建设负面清单制度。按照全国主体功能区规划要求，建立生态环境硬约束机制，明确各地区环境容量，对不同区域限定禁止对象和禁止要求。重点生态功能区和生态脆弱区必须严格禁止污染项目建设和污染活动，强力推动污染治理工程，已有污染项目强制其向区外搬迁。各级各类自然文化资源保护区的核心区、缓冲区及其他需要保护的特殊区域，严格依法禁止开发。允许开展的活动也应设定开发限度，健全差别化的规划引导、财政扶持、产业布局、土地整理、资源配置、环境保护、考核评估等政策措施。

全面修复自然生态系统服务功能。开展大规模绿化行动和保护行动。长江上游生态屏障往往又是生态脆弱区，灾害多发区域，过去大开发如水电开发造成的危害，必须大力推动生态环境修复工程。以生态系统多样性修复和生物多样性修复为重点，特别是对生态脆弱区重大地质灾害点的工程治理，有序推进灾区生态修复。加大对重点生态功能区的转移支付力度，突出保护修复生态环境和提供生态产品，实施生态脆弱敏感地区移民搬迁。

优化提升长江生态服务价值和生态服务功能。加快转变流域经济增长方式。重点开发区要突出在生态保护中发展，提升经济发展质量。实施造林增绿、森林保护、湿地建设等一批生态提升工程，大力提升流域生态环境质量。加大财政资金购买生态产品的力度，引入市场机制开展碳汇交易、水权、排污权交易。推动建立流域生态补偿机制，突出流域内横向补偿。加快生态扶贫步伐，鼓励发展生态旅游、生态农业，提升重点生态功能区造血功能。

5.4 因地制宜绿色发展为特色的考核制度

科学划定生产空间、生活空间、生态空间，建立健全国土空间用途管制制度，强化政府空间管控能力。取消重点生态功能区县和生态脆弱的贫困县地区生产总值及增速、规模以上工业增加值增速、全社会固定资产投资及增速的考核，增加绿色发展相关指标的考核。

严格责任奖惩分明，建立生态环保问题的“终身责任制”。健全生态约束机制，实行最严格水资源管理制度，严格环境监管、严肃环境执法，严厉打击破坏生态的行为，完善“谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”责任机制。研究建立生态修复、环境保护、绿色发展的指标体系，完善生态环境保护目标责任、考核评价、奖惩机制。严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究问责制度，实行自然资源资产离任审计，倒查责任，终身追究。

致谢

本文的调研和撰写要特别感谢水利部长江水利委员会、交通运输部长江航务管理局和湖北省社会科学院等给予的大力帮助，本文研究撰写中参阅和吸收了大量国内外研究成果和各方面资料数据，在此一并表示衷心感谢！

［1］陈进. 长江生态系统特征分析［J］. 长江科学院院报，2015（6）： 1-6.

［2］陈德敏，谭志雄. 长江上游流域综合开发治理思路与实现路径研究［J］. 中国软科学，2010（11）： 1-11.

［3］蒋文华. 保护长江自然生态恢复长江生命之网［J］. 民主与科学，2015（4）： 17-18.

［4］王润，方晓，蔡爱玲. 构建长江经济带环保区域协调机制的思考［J］. 中国国情国力，2016（5）： 13-15.

［5］王贤.“共抓大保护，不搞大开发”是历史责任［EB/OL］.新华网，2016-1-8. http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2016-01/08/c_134989422.htm

［6］张彤. 论流域经济发展［D］. 四川大学博士论文，2006.

［7］马建华. 建设长江经济带的水利支撑与保障［J］. 人民长江，2014（5）： 1-6.

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［11］刘世庆. 南水北调西线工程新情况及调水思考［J］. 工程研究——跨学科视野中的工程，2014（4） ： 332-343.

［12］刘世庆，林凌，齐天乐，邵平桢，付实. 长江流域上游纵深开发与源头航运中心建设［J］. 生态经济，2014（3）：158-170.

［13］刘世庆，林凌，齐天乐，等. 金沙江经济区的构想与现实：长江经济带建设从三段规划走向四段部署新阶段［J］.经济与管理评论，2014（4）： 140-144.

［14］张兆安. 加强长江流域水资源保护［N］. 联合时报，2016-04-19.

［15］王海平. 长江经济带规划纲要发布突出生态环境保护［N］. 21世纪经济报道，2016-9-12.

Research on the Overall Strategy and Implementation Path of Green Ecological Corridor Construction in Yangtze River

Liu Shiqing，Ju Dong
（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu 610072，China）

Construction of Green Ecological Corridor of the Yangtze River Economic Belt should be based on the economic and social development status of the Yangtze River basin. We must adhere to the three principles of “ecological and green，intensive and harmonious，and sustainable and scientific”，coordinate four major relationships among “development and protection，government and market，river way and river bank，and upstream and downstream”，and implement the integrated strategy of “green origin，green corridor，green bank，and green zone”. In that way，we will establish the Yangtze River economic zone as an ecological and green，intensive and harmonious，scientifically and sustainably developed demonstration zone of ecological civilization.

Yangtze River Belt；green ecological corridor；conservation of ecology；green development；pollution treatment

X22

A

1674-4969（2016）05-0561-11

10.3724/SP.J.1224.2016.00561

2016-08-13；

2016-08-15

长江经济带重大战略研究（2015MZD041）；我国流域经济与政区经济协同发展研究（12&ZD201）。

刘世庆（1950-），女，研究员，研究方向：区域经济、流域经济、西部大开发。巨 栋（1991-），男，博士研究生，实习研究员，研究方向：区域经济、流域经济、西部大开发。E-mail： juju008@126.com