官员“为官不正”的激励矫正

○原 光

官员“为官不正”的激励矫正

○原 光

一、引言

腐败是政治之癌，习近平等国家高层甚至从“亡党亡国”的角度看待腐败问题，表达了坚决反腐的决心。自2012年本届中央领导集体履职以来，反腐工作进入常态化，表现为反腐工作有条不紊，层层推进，从中央到地方，从“打老虎”到“老虎苍蝇一起打”，形成了绵延不绝的全面反腐的浪潮。2016年初，习近平在中纪委第六次全体会议讲话中又提出了两个“没有变”，即“党中央坚定不移反对腐败的决心没有变”“坚决遏制腐败现象蔓延势头的目标没有变”，表明了继续反腐的坚定立场。虽然反腐的成效有目共睹，但在反腐过程中，我国政坛也出现了一些消极变化，其中较为突出的是地方官员“为官不为”现象越来越严重，已然成为阻碍经济增长、社会稳定、政治发展的绊脚石。因此，在反腐常态化中，如何矫正地方官员“为官不为”已成为亟待解决的政治问题。

“为官不为”不同于一般的行政不作为，行政不作为是一种历史现象，存在于一切政府之中。“为官不为”则特指反腐常态化以来，也就是中共十八大以来，随着反腐的深入，行政不作为出现的新情况、新问题，即地方官员“不敢为、不愿为、不能为”三种情况相互交织的现象。鉴于此，2014年10月8日，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上发出了要对“为官不为”现象进行深入研究的政治信号。此后，2015年3月5日，李克强在政府工作报告中明确指出：“有的人为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办”。2015年10月，中共十八届五中全会公报中提出:“着力解决一些干部不作为、乱作为等问题，积极营造风清气正的政治生态，形成敢于担当、奋发有为的精神状态，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明，为经济社会发展提供坚强政治保证。”在此期间，各地响应党和政府的号召对为官不为问题进行了研究和治理，出台了一系列问责办法，如2014年10月，江苏省镇江市率先出台了《市管领导班子和领导干部“为官不为”问责办法》，梳理出3大类35种“为官不为”行为，并进行了有针对性的问责。在南方地区纷起效仿后，北方地区如辽宁、山东等地也对“为官不为”现象进行了专项整治，并取得了一定成效。但总体而言，时至今日，“为官不为”现象并未得到根本改观，问题依然非常严重，因此，2016年1月18日，习近平在省部级干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班上重申：“这个问题极为重要，现在看来也十分紧迫，……要不等不拖尽快扭转”。“为官不为”的现状和治理前景仍然堪忧，因此必须从其他角度寻找矫正为官不为的突破口。

二、基于激励理论的“为官不为”的症结分析

激励理论着重研究如何提高人的激励水平。所谓激励，顾名思义，就是激发和鼓励，指激发人的工作动机，诱导人的行为，发挥人的潜力，为实现所追求的目标而努力的过程，即我们通常所讲的调动和发挥人的积极性的过程。大量研究表明，能否进行有效激励对工作绩效有着重要的影响。美国哈佛大学威廉·詹姆士教授通过研究发现：在按时计酬的情况下，人如果未受到激励，那么只能发挥其能力的20%-30%；如果受到充分而得当的激励，则能够发挥其能力的80-90%。在此基础上，他提出了一个公式：工作绩效=能力×动机激发，由此公式可知，在能力一定的情况下，工作绩效与动机的激发程度成正比。

具体到“为官不为”问题，主要涉及的理论有：内容型理论中的需要层次论、ERG理论和双因素理论；过程型理论中的期望理论和公平理论；行为改造型理论中的强化理论。下面结合“为官不为”的具体情况从激励理论角度对“为官不为”的症结进行分析。

1.基于期望理论的工作动机分析

在期望理论中，激励水平=期望值×效价。期望值是官员对于自身行为实现工作目标的可能性的主观估计，效价是官员对于工作成果对自身意义和价值的评价。目前地方官员较为普遍的工作状态是不敢为、不能为。不敢为是害怕出错，怕触及红线、底线、高压线，于是宁可不做，绝不做错。不能为是指地方官员长期浸淫于传统的激励模式之中，习惯于“绿林式”的工作方式，如某些官员在招商引资中与商人吃吃喝喝；在拆迁中动用黑社会性质的闲散人员对拆迁户威逼、恐吓；在晋升中讲站队、排座次、搞同盟。在反腐常态化中，官员的这些不良行为都得到了不同程度的遏制，但其结果却并未达到理想状态：一方面，官员的确不敢为，即不敢按惯常的方式做事，怕做错，怕多做多错；另一方面确实不能为，即在反腐常态化中一旦脱离了常用、惯用的手段，官员们在工作中往往缺乏思路和抓手，导致无处下手。对这一现象我们可以用期望理论进行分析：官员由于不敢为同时也不能为，故而对自身的工作能力产生了怀疑，对工作成效缺乏信心，因此期望值较低。同时，官员们认为即使工作目标能够达成也很难为自己带来以往的各方面的利益和便利，因此工作成果在官员心目中的效价也大幅降低。在期望值和效价双低的情况下，官员的激励效果很难保持较高水平。

2.基于公平理论和双因素理论的薪酬激励分析

公平理论认为，人们的工作积极性与其所获得的绝对报酬之间不存在直接和必然的联系，相对报酬才是影响人们积极性的真正原因，而相对报酬源于比较，因此，公平理论又称社会比较理论，意味着公平感是比较的产物。一般来说，社会比较的方式可分为横向比较和纵向比较两类，所谓横向比较就是人们将自己的所得/投入比值与别人的所得/投入比值进行比较，如果自己的值大于或等于别人的值，就会感觉到公平，如果小于别人的值就会感觉不公平。所谓纵向比较就是人们将自己现在的所得/投入比值与自己过去的所得/投入比值进行比较，如果现在的值大于或等于过去则感觉公平，小于则感觉不公平。

一般而言，薪酬与职业发展是官员激励的最主要因素，随着从严治党以及反腐常态化，公权力寻租的空间不断遭到挤压，官员的灰色收入锐减，在逐级递增的反腐高压下，地方政府在处理问题时难免会出现一些矫枉过正的情况，甚至连一些正常的福利待遇也被取消，导致官员的所得/投入的比值日益缩小，因此官员中普遍出现了“为官不易”的心态，直接导致了“为官不为”的产生。

“为官不为”的横向比较，主要是指体制内外部之间的比较，即体制内官员的所得/投入比值与体制外其他人的所得/投入比值之间的比较。在横向比较中，在反腐常态化下体制外的所得/投入比值并未发生多大变化，但体制内的所得却明显缩减，主要体现为各种灰色收入的减少，所以官员们感觉难以适应，心态逐渐失衡，导致了山东省济宁市市长梅永红辞职事件以及部分地方官员“实改虚”等事件的发生。2015年两会期间，梅永红就对媒体直言太累：“每天工作10个小时，月收入只有7000块钱，而下面的县委书记、县长一个月收入才3000多，还赶不上在工厂打工的。”《半月谈》的一篇文章也披露，在西部某县，2015年相继有10位局长和副局长向县领导提出由实职改任虚职，在当地干部队伍中造成了较大影响。

“为官不为”的纵向比较，主要是指官员对自身现在和过去情况的比较，即用自身当前所得/投入的比值和自己过去所得/投入的比值进行大小比较。反腐常态化后，官员的所得与过去相比明显减少，但是投入方面却往往被要求做得更多，因此常倍感不公平。

此外，对于收入问题也可以使用双因素理论进行分析。由于长期收受灰色收入，高收入和高福利对某些地方官员来说已由激励因素转变为保健因素。从理论角度讲，激励因素的特点在于“没有也可，多多益善”，而保健因素则是“多了无用，没有不行”。在经济匮乏的情况下，收入的增加会对人具有较强的激励作用，但是，当经济需要得到较好的满足之后，乱收、乱发奖金福利不仅不会增强激励作用，反而会使激励因素沦为保健因素。此时如果通过反腐强行去除该类收入则会招致官员的强烈不满，即反映了保健因素多了无用，但是没有不行的特点。

3.基于需要层次论和ERG理论的职业发展激励分析

马斯洛的需要层次论认为越高层次的需要对人的激励作用越明显。阿德弗的ERG理论认为人们在追求高层次需要的过程中如果频繁受挫，无法成功，则会退化为对较低层次需求的更强烈追求，即所谓的“挫折—倒退”现象。

从我国的现实情况来看，由于社会中的官本位思想仍非常严重，相对于薪酬，以晋升为核心的职业发展是地方官员更加注重的、更高层次的需求。职业发展能满足官员的尊重需要和成就需要，是一种复合型诱因，具有很强的激励作用。但是，目前我国地方官员的晋升竞争较为激烈，越是基层，晋升机会越少，发展空间越小。人民论坛问卷调查中心2015年的调查结果显示，“在党政机关中，大约有四五十万的县处级干部，作为一个庞大的中层干部群体，他们中只有大概10%－15%的比例能够在仕途上继续升迁，一些仕途升迁无望的官员，会出现自暴自弃、自由散漫、得过且过，甚至抓紧机会贪污腐败等心态。”职业天花板现象在地方政府中表现得尤为明显，已成为困扰官员个人发展的重要问题。过去，为了追求发展，官员往往会千方百计提高政绩，获取晋升资本，但是在反腐常态化中，由于工作缺乏抓手和办法，很难在短期内获得显著的政绩，导致晋升更加困难。一旦这些官员自感发展无望，就可能会消极地对待工作，甚至自甘堕落，出现“挫折—倒退”现象。

此外，我国地方政府中存在着为数众多的非领导职务官员，近年来还有部分官员在反腐和工作压力下由实职改任虚职，这些“二线”官员成为了一个庞大且特殊的群体。从内因看，部分官员自认职业发展没有前途，因此无心工作，只求得过且过；部分官员缺乏远大的理想与追求，思想上的“贫血”、精神上的“缺钙”，导致行动上的“乏力”。从外因看，地方政府对这部分官员的绩效缺乏硬性规定，现任部门领导往往不便甚至不敢对其进行严格要求，致使此类官员有恃无恐，在工作中随心所欲。因此，相比之下，“为官不为”现象在“二线”官员中更为严重。结合前述理论可知，此类官员在职业发展这一高层次需要得不到满足后，往往会变本加厉地去贪图轻松、安逸等低层次需要，在工作中表现得异常懈怠，这也符合“挫折—倒退”现象的特点。

4.基于强化理论的正向激励匮乏分析

强化理论是指对行为后果进行的肯定和否定（奖惩），在一定程度上决定了该行为能否重复。换言之，依照强化理论，只要控制行为的后果评价（奖惩），就可以达到预测和控制人的行为的目的。强化有正强化与负强化之分，正强化指对人的良好行为给予肯定和奖赏，就能使这种行为得到巩固、保持和加强；负强化指对不良行为给予否定和惩罚，能使之减弱、消退和消失。这两种强化方式应当结合使用，以奖为主，以罚为辅，这是强化理论的基本原则。目前对于“为官不为”问题，地方政府主要采取了惩罚性质的问责手段，自2014年镇江市出台“为官不为”问责办法以来，全国各地纷纷效仿，从南到北掀起了问责浪潮。但是，问责终归是一种负强化手段，惩罚固然能够制止和预防某些不良行为，但单纯的惩罚并不能产生正面的引导作用，不能使官员产生觉悟和自觉行为，正如斯金纳所说，充其量只是教会了人们如何逃避惩罚而已。根据强化理论，如果不能在负强化的同时使用正强化手段进行适时的引导就无法形成正确的行为，而目前正向激励的匮乏恰恰是正强化手段缺乏的体现。在反腐常态化中，地方政府或为避嫌，或为避难，往往会有意无意地淡化各类激励措施，担心带有奖励性质的激励措施会招致非议或引发不必要的麻烦。正向激励的匮乏最终导致官员的积极行为得不到有效强化和巩固，在单向的惩罚压力下官员的行为开始懈怠、退缩，出现了为官不为现象，如果任其发展，甚至还有可能产生较大规模的群体工作倦怠问题。

三、基于激励理论的为官不为的矫正对策

从以上结合激励理论进行的分析可知，地方政府中“为官不为”现象之所以如此严重，除了官员自身觉悟、政治生态环境等问题外，缺乏激励是不容忽视的原因。也就是说，在通过反腐打破了非正常激励之后，地方政府还没有建立起与新时期相适应的正常的激励体系。因此在反腐常态化中，应当处理好“破”与“立”的关系，通过正常的激励促进官员的积极有为。在此，我们依然从激励理论的视角，研究如何采取有效的激励措施矫正为官不为问题。

1.从需要理论出发，克服“挫折—倒退”现象。“挫折—倒退”揭示了高层次需要得不到满足是“为官不为”的重要原因，因此必须为官员追求高层次需要提供出口和帮助。从激励作用来看，追求职业发展是官员的根本需求，因此需要健全现行的职务职级并行制度，一方面要使更多的官员有机会追求进步，获得提升；另一方面，即使官员不能晋升，也可以依靠出色的工作成绩和足够的年资贡献获得较高的待遇。同时，对于退居二线和“实改虚”的官员也应提高要求，一方面要严格管理，使之在其位谋其政，杜绝尸位素餐，防止不思进取者通过这种方式逃避责任，彻底断其后路，真正做到“有为者有位，无为者无位”；另一方面也要使他们重新看到职业发展的希望，引导他们追求高层次需要。

2.从期望理论出发，提高官员的期望值。自我效能感与期望值之间存在着正相关关系，因此提高期望值就需要增强官员的自我效能感，使之对自身能力及前途充满希望，增强其在反腐常态化中也能胜任工作的信心。当然，自我效能感的提高需要着力培养和引导，一方面针对官员“不能为”的问题加强培训，使之在增长才干的同时转变思维，以新的思路和方法应对新时期治国理政的要求；另一方面，针对官员“不敢为”的问题建立包括“试错、容错、纠错”在内的容错免责机制，严格执行党中央“三个区分开来”的要求，即把“因缺乏经验、先行先试出现的失误与明知故犯而违纪违法的行为区分开来，把国家尚无明确规定时的探索性试验与国家明令禁止后有法不依的行为区分开来，把为加快发展的无意过失与为谋取私利故意违纪违法的行为区分开来”，切实保护官员的工作积极性。容错免责机制是在“为官不为”较为严重的情况下，鼓励“不敢为”官员锐意进取、开拓创新的制度探索。当然容错免责是以如下原则为前提的：首先是法制原则，即容错是法制框架内的容错，以官员不违法乱纪为前提，否则不能容错免责；其次是程序原则，即对可容之错的认定必须遵循法定和合理的程序，不滥用容错，不随意免责；最后是主观善意原则，即官员的行为必须是基于良好的主观动机和意愿，出于公心而非私利。如果符合以上原则，有关部门就可以对官员的无意之失多包容，多引导，使官员有底气、有活力，切实提高官员对于未来工作成果的期待，增强胜任感。

3.从公平理论出发，培养官员正确的公平和比较观念。公平理论认为公平是比较的产物，既是相对的，也是主观的。所以，能否有正确的公平观念，能否正确看待自身和别人的所得和投入，能否有正确的比较观念对于消除不公平感具有重要的意义。在非正常激励的长期熏染下，地方官员甚至是党政领导干部的思想觉悟和自我约束力有所降低，攀比之风，特别是与企业高收入群体相攀比的风气较为严重，忽略了行业差别和职业性质，往往认为升官和发财应当是一致的。鉴于此，首先要确定政府与市场、社会的活动边界，根据李克强所强调的市场主体“法无禁止即可为”，政府“法无授权不可为”的原则将对政府、市场主体和社会组织的要求区分开来，明确政府与其他行业的差别，确认所谓“法不禁止即合法”的论调不适用于政府和官员；其次，要确定官员自身的利益边界，提倡“为官发财，应当两道”，“当官就不要发财,发财就不要当官”，在干部队伍中彻底否定“升官发财”的传统观念，彻底将灰色收入视为不应获得的不正当收益，从而使官员正确认知自身的所得与投入之值，这样在比较中就会降低甚至消除不公平感。当然，对于晋升、工资福利等影响官员切身利益的因素，也应适时调整，要保证上不封顶，稳步提升，保持与体制外的动态平衡。

4.从双因素理论出发，重新划分官员的激励因素和保健因素。

激励因素和保健因素的错位是降低官员积极性的重要原因，所以必须对激励因素和保健因素进行科学划分。主要应注意以下几个方面：第一，反思以往的利益激励模式，引导官员正确认知工作、升官、发财之间的关系，正确看待职权与利益的关系，将公权力视为为公共利益服务的工具，而非牟取私益的工具，使官员认识到公权私用，不仅违纪，而且违法。第二，将因乱发奖金、福利造成的激励因素保健化的状况彻底扭转过来。在反腐的基础上大力完善、贯彻实施绩效考评和绩效工资制度，将奖金、福利真正作为激励因素发放，而不是作为保健因素乱发、乱放。第三，正视部分地区特别是基层官员待遇较差，甚至生活困难的现状，要使官员安心工作，激发工作热情，就需要适当提高地方官员的工资基数，保持其合理福利，保障其合法收益，不能搞“割肉反腐”，使“官不聊生”。

5.从强化理论出发，对官员行为进行双向调节。双向调节就是对愿意作为的给舞台，使不愿作为的靠边站。一方面通过正强化对官员的良好行为给予肯定和奖赏，对积极有为的表现进行鼓励和表彰；另一方面，对于为官不为行为必须严厉打击，树立反面典型，对严重的不作为行为实行一票否决甚至追究法律责任。当然，强化要取得预期效果还必须实行正负强化手段的结合使用，两手齐抓，两手都要硬：一方面要继续加强对为官不为的问责制度，通过问责的常态化实现反复强化，使消极行为不再产生；另一方面不能只问责，不激励，问责要与激励相结合，明确哪些不可为，哪些可为，哪些要多为，使积极行为通过强化转变为习惯性反应。

总之，反腐常态化是新一届国家领导集体执政理念的反映，在这一背景下，如何将反腐与“为官有为”统一而不是对立起来是必须解决的重要问题。我们认为，解决这一问题的关键就在于建立适应反腐常态化的促进官员积极有为的激励制度，通过正向激励改变部分地方官员“为官不为”的不良状态，提高官员的工作积极性。

（作者单位：山东科技大学文法学院）

（责任编辑 矫海霞）

本文系山东软科学项目 (2014RKB01555)、青岛市社科规划项目（QDSKL150449）成果。）