大学校长管理专业化中的政府责任转变

凌 健， 刘 洁

(浙江工业大学 现代大学制度研究中心， 浙江 杭州 310023)



大学校长管理专业化中的政府责任转变

凌 健， 刘 洁

(浙江工业大学 现代大学制度研究中心， 浙江 杭州 310023)

在国家治理转型背景下，政府在大学校长管理专业化中的责任定位面临挑战，基于干部定位的管理逻辑及相应的制度安排实际上使政府在对大学校长的管理中承担了无限责任。面对高等教育治理体系和治理现代化的现实要求，政府应寻求有限责任的治理模式，以政府责任的有限性重新定位大学校长的专业化管理，选择合理的政策工具,实现政府管理大学校长由无限责任向有限责任的转变。

大学校长；管理专业化；政府责任；治理转型

在开启高等教育从精英化向大众化转变的一系列政策后的十年间，政府开始反思和应对高等教育改革和大学发展问题，并通过更加系统的政策进行修正。然而，在现实层面保障大学内外部实现良好治理的关键节点——大学校长的管理制度，却始终未能建立清晰的政策框架，对大学校长的选、育、留、用等基本问题仍然未形成专业化管理的良好机制。党的十八届三中全会正式提出国家治理体系和治理能力现代化这一重要命题，为高等教育治理体系和治理能力现代化提供了坚实的制度基础。在高等教育领域内，我们迫切需要完善高校治理体系，提升治理能力，这对进一步完善政府对大学校长的专业化管理，尤其是治理转型背景下政府应担负校长管理的具体责任提出了新的要求。

一、 基于治理的审视：大学校长管理专业化中的政府责任困境

从实践层面来看，无论基于何种立场，我们都无法否认政府在推动专业化管理大学校长方面的努力；在不同阶段无论政府是有意还是无意，实际上的结果都呈现出其对大学校长的管理具有越来越明显的专业化特征。然而，必须指出的是，基于大学校长的特殊身份，政府对大学校长的管理始终遵循双重逻辑：一个是符合大学组织的特性；一个是符合党管干部原则。首先，大学校长不仅是大学组织的最高行政长官，往往也代表着大学的学术形象，作为举办者代表的政府和作为办学者的大学的组织关系决定了政府如何管理校长。新中国成立以后，大学被定位为高等教育事业单位，虽然在办学上受到政府的控制和各种干预，但始终被当作专业性的社会机构，仍然比较独立。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》确立了大学的法人地位，明确赋予了大学自主办学的基本权利。这实际上为政府管理大学校长内嵌了一个根本性的逻辑，即对大学校长的制度安排要符合大学组织的基本特性，要尊重高等教育基本规律。其次，大学校长被纳入党管干部序列，被当做政治家培养的基本对象，党对干部管理的政策直接规定了包括大学校长在内的所有被纳入干部序列的行政机关与各行各业党政人才的选、育、留、用的基本制度安排，这是政府管理大学校长的内在依据。一方面，大学校长享受一定的政治待遇和行政级别，并由组织部门任命；另一方面，政府按照党的干部形式对大学校长进行评价和考核。早在1979年中共中央组织部颁布的《关于实行干部考核制度的意见》(以下简称《意见》)就明确要求高校党委以《意见》为依据确立干部考核制度[1]。

双重逻辑下的制度安排实际上使政府对大学校长的管理承担了无限责任。一是明确对被纳入干部序列的大学校长的基本要求，即“又红又专”：“红”指的是必须表明其对党、国家及社会主义制度的忠心；“专”指的是有专业能力，会做学问，能管好大学。“先红后专”强调的是两者的基本顺序，如在1987年的政策当中，明确规定考核校长要“重点考核能否坚持四项基本原则和社会主义办学方向以及履行岗位责任的实绩”*参见国家教育委员会印发的《高等学校校长任期制试行办法》[(87)教干字007号]。。二是被纳入干部序列的大学校长的一切事务由政府包办和全面控制。不仅仅是在什么学校工作，任期长短，采取什么样的工作方式等职务性事务，还有政治前途、经济待遇、医疗保障、退休与离职等个人性事务都由政府按照其所在干部序列的标准提供。三是被纳入干部序列的大学校长作为体制内成员，其政治问题、经济问题、职务问题、专业问题都不仅仅被当作个人问题，而且会使政府受到责任追究。在大学校长的管理上，政府采用一元化管理，所承担的责任没有边界。这容易导致校长出现个体卸责、效率低下(因政府全能，个人无法发挥超出标准的作用，干得多反而容易出问题，遵循不出事的逻辑就会更少地承担责任)等问题。而且，在这种管理下校长的升迁、考核、评价实质上是自上而下的，主要由上级政府决定，“群众公认”常常成了一句空话，这导致师生对校长进行监督的效力减弱，校长更倾向于对上负责而不是对下负责，想方设法“创新”，千方百计“改革”，而不是扎根学校实际，真正造福学校。大学办学之好坏显然不只是大学自身的问题，在频繁责问大学的同时，人们也渐渐意识到政府在管理大学过程中存在责任模糊、方式硬化等问题。在2014年全国教育工作会议上，原教育部部长袁贵仁对此回应并指出：“原因有很多，究其根本，不在学生、不在教师，也主要不在书记、校长，而在教育管理部门，在于我们的管理理念落后、管理体制落后，以及由此带来的管理方式落后、管理能力落后：政府、学校、社会之间的关系没有理顺，政府缺位、越位、错位的现象时有发生，制约了学校办学的积极性、社会参与的积极性……”[2]。很显然，客观审视教育治理中的政府责任具有极为重要的现实意义。

在国家治理转型的语境下，政府应当确立有限政府的治理理念，寻求有限责任的治理模式，以政府责任的有限性重新定位大学校长的专业化管理。首先，政府要全新界定大学校长专业化管理的责任边界，促使自身从实际操控者、事务监督者的角色定位向有效监督者、标准供给者的角色定位转变，以提高公共高等教育资源使用的效率。一般而言，社会对组织的角色期待决定了这一组织的责任框架和行动选择。治理型社会背景下的政府角色是多元治理结构中的一元，与社会和市场之间是平等的合作关系。具体到高等教育领域，政府是维护教育公共责任的最终责任人，但也只能是高等教育治理结构中的重要利益相关者之一，而不是高等教育治理权力的全部代表。政府必须在特定的协商机制下采取行动，承担着掌舵的职责和公正裁判的角色，督促大学将办学效益最大化作为基本的价值取向。同样地，在专业化管理校长的过程中，政府也不应该再是校长资源的唯一提供者、校长管理的实际操控者、保姆型的事务监督者，不再是事无巨细、宏观微观全过程管理的全能者，而是为大学选择合适校长的标准供给者，对大学校长能否依法、合规、公开遴选并全身心对大学负责的有效监督者。政府应当选择以法律手段、行政手段和经济手段为基本工具进行宏观调控，引入竞争机制，将具体事务交由学校和社会组织，将资源配置交由市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府要实现从直接管理者向间接管理者、从具体管理者向宏观监督者、从实际操纵者向调控者和服务者的角色转变，使多元治理主体的主张得以体现，使不同利益主体的需求得以满足，使学校发展更加遵循校情实际需要，以角色变迁实现政府从无限责任向有限责任的转变。其次，政府应改变以权力独占为基本特征的单一中心宰制模式，逐步向以权力共享为基本特征的多中心治理模式转变。在专业化管理大学校长的过程中，政府必须打破计划经济时期所形成的权力独占格局，向多中心的权力共享者转变[3]。这一转变的实现，必须依赖权力的重新配置，即实现管理校长的多元化权力格局，避免政府单方行使无限权力。一方面，政府要不断弱化和转化专业化管理大学校长的权力。由于现代大学规模巨大、管理日益复杂，政府的有限理性难以达成在管理上面面俱到，事事合规律，所以必须将部分权力转化和让渡给学校和社会专门机构。如在大学校长的选拔上，由政府提供标准，但将选拔的具体操作和初始提名权交给学校，政府在选拔的过程中仅以利益代表的身份表达利益诉求；在大学校长的培训上，标准由大学行业学会组织提供，政府核定标准或审查标准是否合法合规，具体的培训过程交给市场；在校长的薪酬管理上，由学校按照市场机制提供，政府依法、依标准、依程序严格行使监督权，起到规范市场的作用。另一方面，特别需要强调的是，高校要避免形成因政府管理缺席而导致的“权力真空”现象。政府在下放和转化校长管理权的同时必须不断加强和集中政府手中的部分权力，尤其是对大学校长管理的标准确定权、审查权和依法监督权。

二、 多中心治理：转向政府有限责任模式的校长治理框架

多中心治理指的是多个方面的多个中心，包括治理空间的多中心、治理主体的多中心、治理方式的多中心和权力向度的多中心[4]。所谓治理空间的多中心，就是指存在多个维度的治理空间，既有国家层面，也有社会层面和市场层面。治理主体的多中心指的是治理主体既可以是政府部门和公共组织，也可以是非公社会组织或私人机构，还可以是以上不同主体的合作治理。具体从大学校长的管理上来看，影响大学校长并使之采取行动的主体并不只有政府一个公共权力中心，还可以是大学或相关社会组织。在治理方式上，多中心治理将减少管制和控制色彩，强调各相关利益主体的参与与合作。在权力向度上，权力的结构是多元的，权力的来源是多级的，权力的行使是分散的，正如有学者指出的那样，“不再是监督，而是合同包工；不再是政府集权，而是权力分散；不再是由国家计划管理，而是社会、市场协同供给；不再是政府垄断，而是根据市场原则的管理；不再是由政府‘指导’，而是由政府和私营部门合作”[5]。

多中心治理理论的本质在于破除单一秩序，在于消解单一中心的权力独占和权力运行单一指向的格局，形成“政府—市场—社会”协调均衡的多中心权力框架，实现对大学校长的协同共治。事实上，经过30多年的市场化取向改革和发展，政府已不再是社会治理与资源配置的垄断性力量，其对社会事业进行全面包揽的能力已经弱化，整体性的利益格局逐渐瓦解并分化为多元化的利益结构。在经历了高等教育大众化之后，尤其是伴随着高等教育投资主体的多元化，高校已经发展成为事实上的利益相关者组织。除政府外，各类社会组织、学术组织、用人单位和学生等，都对高校的治理结果存有不同的利益期待，也对高校的管理活动产生着实际影响。大学校长是链接大学内外部治理的节点，所以，一个只获得政府层面满意的大学校长在社会效率上是极其低下的，也是对其他多元利益主体的不公平。因此，在多中心治理模式下，对于大学应该选择什么样的校长这一问题，不同利益主体都应以恰当的方式参与研究解决，并以合理的程序表达诉求。协同共治不仅产生利益制衡，更对大学校长能否协调并满足复杂的多元利益要求提出挑战，而这正是促进校长管理不断专业化、标准化、规范化以及更好提升大学校长专业化水平的重要基础。

从多中心治理的角度来看，政府在专业化管理大学校长上承担的责任应当落实到从无限责任转向有限责任的四个步骤中。一是向学校下放部分管理校长的权力。政府对大学校长管理权的独占必须顺应政府职能转变的趋势，随着教育领域“管办评分离”的进一步推进，大学的办学自主权将得到进一步扩大，大学与市场、社会的联系会越来越紧密。政府必须放手具体治校事务的管理，对大学校长的管理应当逐步以学校为中心，积极推进大学通过章程规范大学校长的管理，引导社会其他力量参与管理大学事务，使大学办学从封闭走向开放，从“等、靠、要”资源走向市场竞争。二是尽快制定系统的专业化管理大学校长的法治性文件。依法而治是实现良政的基础，在政府放权和大学扩权的过程中，政府、大学和社会中各利益相关主体的利益面临重新调整和分配，我们必须以法治精神保障和规范多方利益主体的行为，减少因无序而产生的误解和冲突。一方面，高校需要在学校章程中明确学校管理大学校长的条款；另一方面，政府要将选、育、留、用等专业化管理大学校长的标准、程序以法律法规的形式明确下来。三是培育市场力量，使大学校长的遴选从点兵选将到有序竞争。在资源和服务被政府垄断的情况下，政府往往根据行政效率优先法则支配稀缺的高等教育资源，通过行政分配而不是市场竞争来配置资源。对不同的高校，政府是依据学校级别和校长身份并按照安排干部的规律进行配置的。政府给级别高的学校配置的校长的级别较高、能力较强，而跟学校的实际需要较难实现合理匹配，往往需要磨合。从政府管理角度来看，学校的校长岗位属于稀缺资源，极易有人置公共利益于不顾，利用管理者身份和管理环节“寻租”，为个人牟取私利。这样极易导致个别大学校长可能会过于迎合政府主管部门的意图而放弃大学自身的长远利益。在向学校下放部分校长管理权力的同时，政府必须要营造公平竞选大学校长的理想环境，使不同类型的大学和不同类型的大学校长都在平等竞争基础上实现自由选择。四是扶持教育中介组织，使政府对大学校长的管理从直接走向间接。从国际经验来看，发达国家的政府对大学实行的一般是间接管理，不会选择直接干预大学事务[6]。在政府和大学之间往往存在着一个发挥着类似“缓冲器”或“减压阀”功用的教育中介组织，该类组织以独立第三方的身份斡旋于政府与大学之间，如美国的卡内基高等教育委员会、美国教育委员会、英国的高等教育基金会、日本的中央审议会以及意大利的教授委员会等。这类教育中介组织在协调政府与大学的关系方面发挥着举足轻重的作用。我国应逐步把本应该由教育中介组织承担的职能从政府的行政职能中剥离出来，使政府从公共产品的调配者转变为公共产品的监督者。

三、 政策工具选择：实现政府有限管理大学校长的有效路径

在中国高等教育改革与发展过程中，虽然政策工具由单一化向多元化转变，但政策工具箱仍不够丰富[7]。选择恰当的政策工具是实现政策目标的前提，也是有效联结政策目标与政策执行最重要的环节。在转变政府职能、下放高校自主权力的趋势下，政府应建构合理的政策工具箱以完善专业化管理，减少过去采用较多的行政命令、管制、限额等管理方式，采取法律、市场等工具逐步提高大学校长管理专业化水平。

一是法律工具的选择。我国应建立和完善政府专业化管理大学校长的法律体系，通过制定“大学法”将大学校长的遴选办法、标准和培训体系等规范化、法制化；细化大学校长的法人代表责任，明确大学校长的治校责任，尤其是厘清大学校长和党委的关系；对于大学校长管理中学校的权力和责任、政府的权力和责任、社会或相关第三方参与的方式和权力等建立明确的法律法规和具体的实施条例给予说明。在制定出台法律的过程中，政府要充分体现程序理性，体现善治政府所必需的透明性、责任性和回应性。

二是市场工具的选择。与社会主义市场经济体制相适应，我国应积极拓展市场工具的应用。中国高等教育改革的推进理所当然源于国家相关政策的主导和推动，但更多的是对中国市场经济改革的一种回应，是与市场经济改革深化同构的结果。必须指出，市场在推动高等教育改革进程中的角色亦不可忽视。政府在管理大学校长过程中，可逐步将部分非核心管理责任交给市场。首先，在控制任命程序的基础上，政府可将对大学校长的评估、初始候选校长提名等交给市场，通过市场的竞争逻辑使优秀人选脱颖而出；其次，在控制考核标准的基础上，政府可将对大学校长的考核过程交给市场，由市场机制区分校长的类型、层次和水平；最后，在公开透明的基础上，政府可将对大学校长的待遇和薪酬管理交给市场，由市场根据实际确定符合人力资源市场规律的合理薪酬。

三是规劝工具的选择，即规劝实际上是一种政策营销手段，规劝工具在我国高等教育改革中一直发挥着先导作用，其目的是在政策实施之前使政策所内含的价值偏好、理念、观念等被广泛接纳。理念的厘清、观点的一致有利于相关政策的落地推行。更进一步来说，规劝工具是政府推行政策的一个态度，往往不会体现在政策文本之中，规劝的态度可以是直接倡议的，也可以是默许的。长期的行政化管理模式已经在大学领导班子和政府行政部门形成稳定的信念和价值观，其中部分固化的信念和价值观极有可能会阻碍大学校长管理专业化的进一步改进完善。因此，要利用政府官员特别是国家领导人的讲话建立中央政府和地方政府的共同话语，形成合理的政策导向。

四是符号工具的选择，即将合理的做法进行概念化，形成一个具有导向性的政策符号。比如改革开放以来市场化理念的不断深入正是政府不断倡导高等教育市场化这个符号的结果。通过不断树立和倡导市场化这一符号，人们比较容易接受高等教育产品具有竞争性和消费性的特点，政府渐渐地改变了上大学全部由国家包下来的做法，逐步实施收费制度，破除了高等教育是纯粹公共物品的观念。在大学校长管理专业化的推进过程中，我们应将专业化管理大学校长、大学校长管理专业化等概念符号化，使政府管理部门和大学领导者群体都树立和接受这样的理念。

五是问责工具的选择。我们要对在管理大学校长过程中承担责任的主体进行程序化的问责，这些责任包括政府在标准提供、有效监督方面的责任和大学在遴选大学校长、校长业绩考核等方面的责任。目前在政府管理大学校长的过程中没有主体对大学校长的管理问题承担明确的责任，建立政府在大学校长管理上的问责机制对于推动大学校长专业化具有直接的保障作用。我们可以将大学校长管理的问责类型分为两种：同体问责和异体问责。同体问责的主体主要是高等教育中的党委组织、上级部门、学校教职员工、学生等；异体问责的主体主要是处于高等教育系统之外的权力机关、社会团体、公众、新闻媒体等。

[ 1 ] 鲁晓琴.高等学校领导干部考核方法改革初探[J].河北大学学报(哲学社会科学版)，1987(4)：143-〗147.

[ 2 ] 袁贵仁.深化教育领域综合改革,加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].(2014-〗02-〗12)[2016-〗07-〗25].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201402/163736.html.

[ 3 ] 郑扬波.试论当下我国民办高等教育发展过程中的政府责任——基于治理的视角[J].继续教育研究，2010(11)：72-〗76.

[ 4 ] 龙献忠，胡 颖.论高等教育多中心治理视野下的政府责任[J].现代大学教育，2007(1)：35-〗39.

[ 5 ] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999(5):37-〗41.

[ 6 ] 陈 正.中西方大学校长选拔观念比较[J].高校教育管理，2014，8(2)：6-〗13.

[ 7 ] 张端鸿，刘 虹.中国高等教育改革与发展的政策工具分析[J].复旦教育论坛，2013，11(1):50-〗54.

(责任编辑 东 彦)

The Transformation of Government Responsibility in the Process of University President Management Professionalization

LINGJian,LIUJie

(Research Center of Modern University System, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

Under the background of national governance transformation, the responsibility orientation of government is challenged in the system of university president management. Actually, the government take unlimited responsibilities in the system of university president management based on the management logic and corresponding institutional arrangements. Facing the actual demand of higher education management system and management modernization, the government should seek a governance model with limited responsibilities and relocate the professional management of university presidents under the limited responsibilities of the government. Reasonable policy tools should be chosen to realize the transformation from unlimited responsibilities to limited responsibilities of the government.

university presidents; management professionalization; government responsibility; governance transformation

2016-〗08-〗09

教育部人文社会科学研究规划课题(13YJA880045)；浙江省哲学社会科学规划重点课题(RJCJY01Z)

凌 健，副教授，从事现代大学制度研究。

时间: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.003

G647

A

1673-8381(2016)06-0012-05

刘 洁，硕士研究生，从事教育经济与管理研究。

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.006.html