论网络舆情危机管理视域下政府形象的构建——基于官员形象的反面案例分析

○　高　杰　杨　剑



论网络舆情危机管理视域下政府形象的构建——基于官员形象的反面案例分析

○高杰杨剑

政府形象本质上是政府与公众之间公共关系的一种体现。因此，政府形象的好坏很大程度上取决于政府在科学理论的指导下，运用传播手段，与公众信息沟通的效果如何。如果政府不能对其负面舆论作出及时且有效的回应，就很容易被卷入网络舆情危机当中。我国目前正处于社会转型时期，网络社会的高危险性尤为突出，这对政府的行政能力提出了严峻挑战。在这种背景下，政府该如何利用好所拥有的公共资源，防范和化解网络舆情危机，重塑良好政府形象，日益成为摆在人们面前的重大课题[1]。从网络舆情危机管理的视角来探讨良好政府形象的构建问题，有利于探求网络舆情危机爆发的原因和相应的管理办法，并且能够为良好政府形象的构建提供借鉴。

一、网络舆情危机管理与政府形象的概念和关系解读

（一）相关概念的理论阐释

网络舆情危机管理是指政府在树立危机意识的前提下，以现代危机传播理论为指导，对将要发生的或者已经发生的舆情危机事件的信息进行收集、整理和分析，在明确问题症结后，提出相应的应对策略，拟定计划，制定具体措施，并在实施中进行协调和控制，在危机消除后总结经验教训的系统过程。网络舆情危机会危及政府形象乃至造成政府公信力的缺失，动摇政府的合法性基础。

政府形象是指政府作为行政主体，其在自身运作和社会管理活动中所表现出来的总体状况与产生的客观效应，以及作为行政客体的公众对政府的表现和业绩所作出的客观评价[2]。由此可以看出，政府形象至少包含两层含义：一是政府行政行为所表现出来的客观实在；二是公众对政府行为表现的认知和给予的评价。

政府形象既涉及“组织形象”，也涉及“员工形象”，即政府形象包含行政机关的形象和公务员的形象两个方面。官员形象是政府形象的重要组成部分，直接影响到政府形象的好坏。在某种程度上，担任主要领导职务的政府官员的形象可以等同于政府形象。所以，塑造良好的政府官员形象对于构建良好的政府形象至关重要。政府与官员要善于利用媒体来塑造自身的良好形象，提升公众对政府及其公务人员的认同感，增强公众对政府的向心力。

（二）网络舆情危机管理对构建良好政府形象的影响

1.网络舆情危机对构建良好政府形象发起挑战

（1）打破良好政府形象的传统传播格局

在传统媒体主导舆论的时代，政府掌握着广播、电视、报纸等媒介资源，对传统媒介的舆论导向拥有很强的控制权，因此大部分对政府形象的宣传报道都是正面的，有利于政府良好形象的舆论引导。但是随着论坛、贴吧、微博等网络新媒体的崛起，打破了传统媒体对于政府正面形象传播的“千篇一律”，负面的批评报道日益增多。如果政府在公共事务的处理中存在着不当言行，公众便会在网上发表批评，传播不利于构建政府良好形象的信息[3]。

（2）对政府形象危机的发展推波助澜

政府形象危机是指由负面或不利的事件所引发的良好政府形象受损或者构建失败，进而导致公众对政府的行政行为及其效果的负面评价占据主导地位。网络舆情在政府形象危机的产生和发展过程中可以起到推波助澜的消极作用。这主要是由社会舆论在互联网传播的特性所造成的。首先网络信息传播主体的多元性使得政府形象危机更加难以防范；其次网络信息传播的实时性缩短了官方对政府形象危机的反应时间；最后网络信息的病毒式扩散加速了危机的发展。

（3）使政府良好形象的恢复困难重重

由于网络信息传播参与者身份的隐匿性，使得网络信息往往带有很强的主观色彩，容易导致信息失真。加上网络信息传播“把关人”的缺位，极易滋生网络谣言。所谓网络谣言，可以理解为经由网络加以扩散的未被官方所证实的，或者已经被官方辟谣的信息。在网络环境下海量的信息未经筛选和证实就进入了传播过程，一些不实信息被网民盲目跟帖、转发，容易误导社会舆论，破坏政府的良好形象。同时，网络舆论具有很强的煽动性，使得“网络舆论场”成为一些人宣泄不满情绪的场所，滋生了政府和民众之间的对立情绪，阻碍了政民间正常的交流对话。此外，一些地方政府还习惯于传统的舆情应对方法，盲目地封锁消息，试图遮掩过失，想方设法阻止公众公开批评，不仅加剧了谣言的生成和扩散，更使得公众对政府缺乏信任。

2.网络舆情的有效管理对构建良好政府形象起促进作用

（1）网络舆情危机管理增强了政府形象危机公关的效率

网络舆情危机通过互联网进行传播，带有很强的实时性，大大缩短了信息受众不必要的等待时间。同时网络信息传播的交互性为公众提供一个信息交流的渠道，方便了公众意见的整合和合理表达。其带给政府形象危机公关的好处就是增强了官方与非官方的话语互动，从而有助于政府在形象危机公关过程中政民之间的平等对话和有效沟通。

（2）网络舆情危机管理提供了低成本高绩效的政府形象传播平台

一方面网络舆情传播主体多元化的特点为政府信息的收集和传播提供了多样化的途径，加快了政府发布权威信息的速度。同时，借助网络发布信息还大大节省了政府的通讯费用，不仅节约了时间成本，还降低了物质成本。另一方网络舆情的传播路径倾向于扁平化，减少了信息传播的层次，因此减少了信息传播过程中的人为干预或失真。由于网络信息传播的及时性，政府可以在危机萌芽时进行有效的预警[4]。借助网络，政府可以在危机发酵期通过有效的信息反馈，与公众进行充分的危机沟通。公众也可以借助网络新媒体监督政府对危机的处理，有利于化解危机。

二、个案探讨——官员形象的反面案例分析

（一）案例的选取与实践概述

本文选取的两起事件均为2014年下半年发生的反映官员形象直接影响政府形象的网络舆情危机事件。下文对其基本情况作简要介绍。

1.江西贵溪“背官员”事件

2014年6月21日下午，网友@村上天空在微博上爆料称，在20日江西省贵溪市的某救援现场，有干部为避免趟水叫同事背其过河，并配以图片，引发了舆论的热议[5]。

2.河南获嘉县“持枪护卫”事件

2014年9月17日，中国青年网发帖称，河南获嘉县副县长吴振福在11日与抗议企业污染的群众对话时，有民警为其“持枪撑伞”（当天阴雨天气），并配有图片，引发舆情危机[6]。

（二）网络舆情危机爆发的原因分析

1.行政主体不作为是导致网络舆情危机产生的根本原因

由于历史的原因和局部地区官场风气不正，一些地方形式主义、官僚主义盛行，官员特权思想较为浓厚。这使得当地政府组织及其公务员逐渐脱离了党的群众路线，没能坚持“以民为本”的执政理念，而是奉行“官本位”的思想。如此一来，民众的合理诉求便得不到应有的关注。在民众利益得不到有效的表达和官方及时的回应时，往往就会借助于网络加以宣泄，以扩大事件的影响力，引起媒体乃至全社会的关注，以期“倒逼”政府作出反应。

2.政府舆情危机意识淡薄是导致网络舆情危机产生的诱致因素

树立网络舆情危机意识是政府实施网络舆情危机管理的逻辑起点。政府作为国家公共事务的管理者，其领导层理应根据网络发展情势的变化，树立起清醒的危机意识，但是由于政府组织及其领导者对于网络舆情危机的主观认识不到位，形成了“轻预防，重善后”的不良倾向。在网络社会中，权力的“去中心化”使得政府舆情危机意识淡薄的弊端显露无疑。传统的对政府负面舆论采取严格管控的做法已经过时，政府对社会舆论的控制难度不断加大。在此情况下，一些地方政府对把控网络舆情走势束手无策，只得放任自流，等出了问题后再采取补救措施。这种思想把网络舆情危机管理的重心放在了应对策略上，而忽略了事前的预警环节，为网络舆情危机的爆发埋下了隐患。

3.舆情危机公关技巧不足是导致网络舆情危机产生的直接原因

在网络舆情危机情景下，政府公关尤其是政府网络舆情危机公关尤为重要。构建良好的政府形象，必须大力提升政府网络舆情危机公关的技巧。政府网络公关技巧的巧妙运用，不仅对构建良好的政府形象起到推动作用，而且对修复受损的政府形象也会起到积极作用。政府网络舆情危机公关技巧不足主要体现在以下几个方面：首先，涉事行政主体不重视事实真相的发布，为滋生网络谣言埋下了伏笔；其次，有关部门和当事官员对网络舆论的回应不够及时，未掌握真相发布的技巧；第三，发布的有关事实的信息不够完整，对政府所作解释提供的佐证不足；最后，对网络虚拟社会的事务的处理偏向于采用简单的行政方法，未能准确地把握网络舆情“疏”和“堵”的分寸。网络舆情危机公关技巧不足，不仅会造成网络舆情危机管理的失败，甚至还会起到激化舆情危机的负作用。

三、深入剖析——构建良好政府形象的策略

在网络舆情危机爆发原因分析的基础上，笔者通过深入思考，认为良好政府形象的构建可以采取以下策略。

（一）根本：推进政府职能转变

要突破构建良好政府形象的体制制约，必须加快推进行政体制改革，切实践行民本政府、法治政府和责任政府的理念。构建民本政府最首要的要求就是政府官员要摒弃“官本位”的思想，树立起“公仆意识”，也就是要求政府对民心、民意给予高度关注，满足公众的合理利益诉求，从公众的根本利益出发，以民为本。在网络舆情危机管理过程中，政府应当以人民群众的切身利益为根本出发点和落脚点，并充分整合民间的力量，构建多位一体的网络舆情危机应对机制。

法制是维护社会秩序的重要手段，这既包括现实社会也包括虚拟社会。法制为政府行政提供了一条轨道，一个行政的规范程序，创造了民主行政的社会环境。如果将政府的网络舆情危机公关策略法制化，政府组织及其公务员都依据法制化的媒介公关策略办事，严格遵守规范程序，将有利于消除政府媒介公关策略的随意性，提高政府舆情危机管理的效率，显然有助于提升政府形象[7]。

强化政府危机管理的责任理念，是网络舆情危机管理背景下，构建良好政府形象的必然要求。“责任政府”要求政府具备正确制定和有效执行政策的能力；要求行政行为需要受到法律的制约；要求政府对社会舆论及时作出回应和处理；要求政府用勇于承担责任。首先，政府及其公务员要切实转变观念。官员在行使行政权力的同时，应当明确自身的责任和义务，实现由权力本位向责任本位的转变。其次，要建立并完善相关的法律法规。明确政府及其公务员的责任清单使行政行为规范化。最后，建立有效的追责机制。针对政府及官员的失当行为，依法追究其责任。

倘若政府官员坚持“官本位”的思想，不能秉持“以民为本”的为官理念，那么不仅会损害自身及其所在政府部门的形象，更加重要的是会减少公众对政府的信任，甚至动摇政府的合法性基础。因此，要建立自上而下的行政问责制度，让官员树立起责任意识。官员的权力必须得到有效地约束，使得官员从内心消除特权思想。同时，政府的行为须有制度加以规范，以消除形式主义。更重要的是，政府必须尊重民意，满足民众的核心利益诉求。如果“官本位”延续，那么“背官员”事件中“背上救灾”的丑态必将还会再次上演；如果民众的诉求能够得到政府的重视和回应，“持枪护卫”的闹剧就不会发生。这两起事件的发生反映了当前加快行政体制改革，推进政府职能转变，构建民本政府、法治政府和责任政府的必要性和紧迫性。

（二）关键：构建和谐的官民关系

虽然在网络舆情危机发生以后，由政府有关部门和当事人作出说明并诚恳地道歉，是非常必要的，而且很大程度上能够获得公众的谅解。但是，事后我们不得不深思如何才能构建和谐的官民关系。和谐的官民关系要求政府正确地行使公众所赋予的公权力，做到利为民所谋，而不是与民争利，抑或是“居高临下”，对待民众态度傲慢。政府必须努力做到晓民情、知民意、遂民愿，建立通畅的民众表达合理利益诉求的制度性渠道，为民众分忧解难。

可以从以下几个方面着手建立和谐的官民关系：首先，要保持公务员尤其是官员的清正廉洁。公务员的形象很大程度上决定着政府的形象，两者“一荣俱荣，一损俱损”。政府职能是依靠每一位公务员的行政管理活动来实现的，公务员的能力大小直接影响到政府处理公共事务的效果。公务员作为政府决策的实施者直接与被管理者接触，公务员留给民众的直观感觉构成了公众对政府的“第一印象”。可以说，公务员尤其是官员的形象是展示政府形象的“窗口”[8]。其次，要与民众进行良好地互动交流。政府可以利用政府网站、政务微信、政务微博等多元化的新媒体传播渠道，与公众进行良好的互动交流，做好对公众的危机公关，控制不实信息的网络扩散，防止政府公信力的流失。再次，要加快推进依法行政。依法行政作为依法治国基本方略的一项重要内容，要求行政机关必须依法取得和行使行政权力，并对其行政行为的后果承担责任。依法行政理念的深入人心和信访制度改革的推进必将带来官民关系的改善。公众在维护自身权益过程中，将更加依赖法律和制度手段，而不是借助于媒体的炒作，真正实现以法治取代“媒治”。

“背官员”事件向官员发出勿要偏离党的群众路线的警示。深入群众、联系群众、代表群众是共产党的优良传统，失掉了这种为民服务的精神就不可能成为党的好干部。只有充分发扬务实作风，实实在在地贯彻好党的群众路线，诚心实意地对待群众，兢兢业业地做好本职工作，才能获得群众的拥护。在自媒体时代，各级官员极易处在舆论的聚焦之下。因此，在重大公共事务的处理中，任何“官老爷”架子的言行举止都会遭到反感和质疑。官员唯有谨言慎行才能经得住群众的围观和质疑，防止网络舆情危机事件的发生。

（三）要求:提高舆情危机公关能力

在互联网日益发达的当今社会，传统媒体与网络媒体已经形成了呼应之势，网站、论坛、微博等网络媒体的联动传播也在不断加强。在此背景下，政府必须提高自身的危机公关技巧。

首先，提高政府及官员的网络舆情危机管理意识。这是网络舆情危机公关的前提和基础。在面对网络舆情危机时，政府如果缺乏危机管理意识，预测不到网络舆论给政府形象带来的负面影响，任由危机产生和发展，势必造成政府形象的严重损毁。而增强舆情危机管理意识，可以对舆情危机的发展状态进行合理预测，把握网络舆情引导的正确方向，降低负面舆情对政府形象的损害[9]。建立网络舆情危机预警机制是具备危机管理意识的重要体现。政府可以委托专业人员，采用科学的监测手段和分析方法，实时掌握网络舆情动态。在网络舆情危机萌芽期，适时发布预警信息，以便于有关部门及其公务员，及早制定危机应对方案。

其次，完善网络舆情危机信息公开机制。实践证明，越是实行信息封锁，政府形象就越有可能被异化。因此，有必要使政府信息公开制度化，扩大媒体采访的自由度，努力构建基于合作的政府与媒体的良性互动关系。在危机信息公开方面有两点尤为重要：一是要把握信息公开的时机，二是要把握信息公开的有效性。在网络舆情危机爆发以后应及早公开危机信息，遏止谣言的滋生和传播。在网络舆情危机的持续发酵期应当及时更新危机处理信息，对网友的询问予以及时的回复。在网络舆情危机消退期，要持续发布善后信息，让公众了解危机处理结果。同时，各阶段发布的信息必须准确有效，要统一口径，一致对外发布权威信息。要针对网友的质疑，提供相应的有力佐证。此外，还应当加强危机信息公开的组织建设。一方面可以成立负责网络舆情危机事件信息发布的专门机构，另一方面要建立健全网络新闻发言人制度。

最后，完善网络舆情危机管理中政府与媒体的协同机制。完整的协同机制既包括内部协同，也包括外部协同。因此，首先应当包括政府部门之间的协同交流。各级政府及其各部门之间应当互通信息，避免出现各自为战，可以采取会议的形式共享信息，确保舆情应对专门部门准确掌握危机事件全过程和网络舆情动向。再者就是传统媒体与网络媒体之间的协同。传统媒体掌握着丰富的媒体资源，拥有专业的采编团队，其新闻报道的规范性和可信度往往高于网络媒体。而网络媒体则具有信息传播速度快、影响范围广和低沉本的优势。因此，政府可以整合传统媒体与网络媒体两种信息传播渠道，通过传统媒体有效引导舆论，借助网络媒体扩大宣传效果。当然，这一切都离不开政府与媒体间良性关系的构建。

“背官员”事件中，传统媒体和网络媒体呈现出了联动传播态势，使得舆情迅速发酵。但值得一提的是，官方媒体的合作在一定程度上促进了危机的消解。人民网、中国日报网于2014年6月22日20时左右对事件进行了播报，并在标题中更凸显“被背官员已被免职”，一定程度上为当地官方进行了解围。同日，@江西发布通报了贵溪市的处理决定，借助其在微博平台上的人气，助力贵溪市官方的危机应对。“背官员”事件还暴露出信息沟通不足的问题。官方发布的公告重点是“科员主动背干部”，而随后当事人解释原因是“崴脚”，这不免让网友产生一些质疑：要么是官方调查信息不全面，未能得知详细信息便仓促发布通告；要么是当事人“崴脚”另有隐情。这两种质疑声音都会对当地形象造成一定冲击。因此，在类似事件发生后，官方一定要做好当事人的信息沟通工作，在得知详情后，及时告知公众，同时，避免当事人在官方公告外发言，不当的言论容易引发次生灾害。

“持枪护卫”事件则反映了提高媒体素养和强化网民自律意识的重要性。群体性突发事件发生后，难免会出现各种不实信息，这就要求官方在事发后加强对相关信息的监测，形成完善的舆情监测体系。事件发生过程中，实行7×24小时不间断的舆情监测，从而第一时间发现谣言，告知相关部门后，快速作出回应，学会与谣言赛跑，在谣言未成气候之前，果断辟谣，从而有效控制危机传播面。当然，要真正有效抑制网络谣言的蔓延，仅仅依靠政府辟谣是行不通的，最终还得依靠有关媒体与广大网民网络责任感的不断提高。

［参考文献］

[1]张恩韶.网络舆论危机下的当代中国政府形象塑造[D].上海：华东师范大学，2011.

[2]雷晓燕，张昆.社会化媒体背景下政府形象危机的情境及其修复[J].湖南师范大学社会科学学报，2014，（3）.

[3]史丽琴.微博时代政府形象传播的机遇和挑战[J].新闻知识，2012，（4）.

[4]徐璐.新媒体环境中政府危机公关的策略研究[D].南昌：南昌大学人文学院，2013.

[5]刘祚保.贵溪官员怕趟水下属背着去救灾[N].北京青年报，2014-06-24.

[6]张兴军.河南一副县长道歉[N].黑龙江日报，2014-09-18.

[7]彭伟步.信息时代政府形象传播[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[8]秦微琼.网络舆情对政府形象的影响及应对策略研究[D].上海：上海交通大学，2008.

[9]程力沛.网络危机事件中的当代中国政府形象传播研究[D].南京：南京大学，2012.

（作者单位安徽大学管理学院）

（责任编辑崔光胜）