新时期农村土地流转问题与法律对策

雷步云

（中国人民公安大学　法学院，北京　100038）

新时期农村土地流转问题与法律对策

雷步云

（中国人民公安大学法学院，北京100038）

合理的农村土地流转制度的建立，是农民有序生产、生活的基本前提，也是发展现代化农业的基本保证，有利于推进城乡一体化建设。但是随着经济的迅猛发展，我国农民收入的取得、发展模式等发生了改变。特定时期的城乡二元结构已造成城乡资源配置不均衡，无法促进城乡融合。全国因为土地流转问题引发的纠纷愈演愈烈，对旧有的土地流转制度必须进行改革。但是任何制度的改革，都要在法律保障的前提下进行，必须从明确农村产权制度、征地制度改革等方面对土地流转问题提出法律对策。

土地流转；产权制度；征地制度改革

中共中央《深化改革若干重大问题的决定》中有很多关于土地改革的做法，建立统一的市场，实现同地同权等，由此看到集体建设用地使用权入市的希望。［1］众所周知，因为土地的流转制度不合理，已经爆发了很多的社会问题。“空心村”的大量宅基地使用权、土地承包经营权不能转让，“城中村”中大量违规改造的房屋导致城市秩序混乱，大批遗留的“小产权房”处于尴尬的境地，房价畸高导致普通民众难以购买商品房，在杭州、温州很多地方业主与开发商发生很严重的纠纷。［2］农村土地流转制度的不合理导致了民生问题，并阻碍了发展模式的转变。这些农村土地流转现状背后的根本原因是什么？应当怎样明确农村土地产权制度、完善农村土地征收征用改革制度？以及如何提出土地承包经营权与建设用地使用权流转的法律对策？在此将展开讨论。

一、农村土地流转的现状

虽然我国关于土地的政策、法律一直在变化，但是从《农村土地承包法》施行开始，就允许农村土地在一定的限制下进行流转。《物权法》第128条规定，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。第133条规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。但是现实情况中，流转的比例并不高，而且分布并不均衡。

（一）我国农村土地的产权结构

我国农村土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，进行土地管理和土地利用都必须以土地公有制为前提。我国农村的土地分为两种情况，国家所有的农村土地与集体所有的农村土地。因此农村土地的流转方式也只有两种情况，一种是通过征收征用将农村集体的土地转化为国有的土地，另一种情况是在不改变土地用途的前提下，进行土地承包经营权的流转、建设用地使用权的流转、宅基地使用权的流转。

（二）农村土地承包经营权流转的现状

土地承包经营权的二元化，导致出现了“人口田”和“非人口田”的区分。“人口田”指以家庭承包方式设立承包经营权的土地。“非人口田”指以竞争方式设立土地承包经营权的土地。“人口田”体现的是物权，而“非人口田”更多体现的是债权。因为“人口田”不可以入股，而“非人口田”（包括荒山、林地、水果地）却体现一种租赁关系，这部分土地承包经营权却可以入股、转让、甚至抵押。根据对浙江省湖州市南浔经济开发区的调研所知，因为新农村的建设及企业开发对“人口田”和“非人口田”的占有，引发的社会矛盾非常突出。施工队的工资不能及时发放，村民对因土地占用而得到的补助不满，阻碍工程的进度。集体经济的组织成员往往不采取诉讼手段维护自己的合法权益，而是蛮横的围堵村委会，在施工工地闹事，导致了严重的治安纠纷和刑事案件。

（三）农村集体建设用地使用权流转的现状

农村集体的建设用地必须符合总体规划，且用于非农业建设用地。但是在事实上，由于转让的受让方一般为取得集体建设用地使用权资格的企业。除乡镇企业等相关的项目可以利用集体建设用地之外，其他的企业必须经过政府征收这一环节，使农用地变为城市的建设用地。但是政府的征收过后，各个房地产企业参与竞拍，放到一级市场、二级市场之后，建设用地使用权的出让金已经翻了几番，土地上的房子必然也贵的离谱，这必然不符合正常的市场规律，不利于市场的正常运行。这样就极大限制了农村集体建设用地的流转，因此全国很多农村在集体建设用地上未通过审批和转让建造房屋，形成所谓的“小产权房”。“小产权房”引发了一系列的法律和社会问题，“小产权房”现在基于受让主体不合法、手续不合法两个原因，导致在流转市场上处于一个很尴尬的境地。

（四）农村宅基地使用权流转的现状

宅基地的使用权只能在村民之间流转，农民除了在宅基地上建造自己的住宅，不能作为他用。但一个现实的问题是，村民自己房屋的宅基地都是无偿取得的，没有村民会以一定的出让金来与其他村民进行交易，因此这个制度的设计也是不合理的。宅基地使用权禁止流转的规定导致房屋价值无法实现。另外，集体的宅基地被国有土地所包围，但是二者的制度并不能接轨，形成了“城中村”的现象。“城中村”居民的收入往往比一般的城市居民收入高很多，他们多利用违规改造的房屋收取高额的租金取得收入。“城中村”是一种城市乱象，脏乱差的情况经常出现，极大的影响了市容市貌。市容管理员并没有权力去规范“城中村”中的违法行为，究其原因是宅基地禁止流转的规定所致。

二、农村土地流转问题的原因

改革发展到今天，现行的土地流转制度已经不适应日新月异的市场发展的需要，引发了很多社会矛盾，并形成了经济发展的阻力。现行的法律法规与社会现状不相适应，农村集体土地主体不明确，征收、征用的过程不合法，土地的流转过程不完善等导致了严重的社会问题。

（一）农村集体土地的主体不明确

农民集体所有是一个模糊的概念，这部分土地的权利主体是全体农民，还是代表农民的村委会？导致土地流转双方的主体也是不明确的，现实情况中，往往是村委会领导承担农村土地转让的主体。在集体经济组织成员的利益受损的时候，作为成员怎么样维护自己的合法权益？农村集体土地主体的不明确，导致房屋所有权的可继承性与农村土地的身份性之间出现了矛盾。以笔者亲身所见为例，大学因统一管理的需求，将农村大学生的农村户口转为城市户口，而其父母在老家农村拥有基于农村宅基地的房产。在父母去世之后，该大学生自然有权法定继承该房产。但是该大学生没有被认定为组织成员，因此不拥有该房产下的宅基地的使用权。所以在现实情况下，出现“房地不一体”的特殊情况。

（二）征收、征用的流程不完善

土地的征收、征用没有严格基于国家利益、社会利益的需要来进行，个别地区会以国家利益和社会利益为名征收、征用，侵占农村的土地。其次在征收、征用的补偿方面，还是按照的土地补偿费用来计算，没有考虑土地升值之后带来的巨大利益。在未征得村民同意时进行强拆，容易激化社会矛盾。

（三）土地的流转过程不合法

在土地的流转中，应当充分考虑农民集体组织成员的想法，使农民充分认识到利弊所在。现实情况中，土地流转的条件并未成熟，未与农民充分达成意愿，在流转的审批过程中文件不齐全，出现权力寻租、土地流转后遗留的纠纷难以解决等现象。如果肆意放宽土地流转的范围，大量的土地会集中在少部分人手中，进一步导致贫富不均。另外土地流转之后的用途发生改变，如将种植粮食的耕地流转后作为其他用途，将无法保证我国作为一个农业大国基本的供粮需求。

三、农村土地流转的法律对策

（一）明确农村土地产权制度

各国的合同法大致相同，但是物权法却差异很大，尤其是其中的用益物权制度（各国的担保物权也逐渐趋于相同）。我国的用益物权制度，差异的来源就是以土地为代表的不动产所有权制度。集体经济组织存在于人民公社时期，集体土地统一耕种，统一分配劳动成果。农民没有各种生活资料的凭证，在城里根本无法生活，在农村勤奋的劳作仍然不能解决温饱问题。现在出现大量的“空心村”，大多数农民都参与到国际化城市的分工化合作之中，集体经济组织名存实亡。因此，涉及土地租金、征收补偿等农民切身利益的，应当按照实际征用、租用的面积，由农民以家庭为单位和相对方直接对话，体现市场经济中主体平等对话的原则。［3］国有即全民所有，但是实际上农民本身并没有认为自己是土地的所有权人，而是实实在在的用益物权人。国家对土地的所有应为一种宣示性的所有，应充分发挥农民对土地的自主性。即使退一步讲，作为土地的用益物权人的农民，效力应优先所有权人的效力，所以应当充分让农民集体成员对土地权能发挥到利益最大化。

（二）征地制度改革

《物权法》施行的最大的贡献方面是征收制度，比10年前的征收标准至少翻20倍。［4］政府征收承租人的房屋，对出租人进行补偿。但是土地征收的补偿归于农户而不是集体。所以现在土地的征收制度较之前是进步的。然而，现行的征收制度仍有很大的问题，土地的征收审批部门是省级人民政府或者国务院，但是地方具体的执行标准和补偿标准，却是由地方的土地管理部门具体制定。而根据2011年《最高人民法院关于农村集体土地行政案件规定》，在进行诉讼前必须经过行政裁决这一环节，土地管理部门此时扮演的角色是裁判者；另一方面土地管理部门还是土地征收的实施者，所以既是裁判员又是运动员多重身份的扮演，地方土地管理部门势必难以照顾到农民的利益。［5］为此，在征地制度改革方面，应当建立一个社会的第三方的“土地裁判所”，其不属于政府职能部门，而是代替土地管理部门裁判者的角色，在诉讼前的行政裁决这一环节做到公平、公正、公开，这样才能切实保障农民的利益。

（三）完善土地承包经营权流转的对策

现行的土地承包经营权流转模式，将家庭与非家庭的流通方式强行分开，这样不利于家庭式的经营权流通，前文已经述及，法条规定和现实情况已经脱节。现实情况中，村民已经将他们承包的经营权进行抵押、作为股份。十八届三中全会之后，安徽省展开20个试点，将土地的承包经营权出让、入股。①数据来自2014年安徽省发布的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》。因此，建议立法规定土地承包经营权的流通与现实保持一致。其理由如下：首先，规定承包经营权可流通，按照民法的一般法理，那就是也可以在适当条件下进行抵押。［6］因为将经营权抵押的最坏结果，无非是债务到期无法还清，双方协商将承包经营权转让，或者申请法院来进行转让。其次，农民现在的土地收入与非土地收入的比例已经发生了很大的变化，如果还是按照过去的靠天吃饭，已经很难维持高额的生活支出。因此农民要想提高自己的收入，往往就是从事其他的生计，但是苦于没有资本，他们赖以生存的就是土地。如果土地的承包经营权不能转让，就使农民死守在这片土地的桎梏里，无法改变自己的命运。［7］同时大量“空心的村庄”的出现，将使很多土地得不到利用。相反，如果以自己的土地的承包经营权为担保，盘活资金链条，农民的生活将可大大改善。最后，现实情况中大量存在以承包经营权抵押的情形，但是一旦银行与村民发生诉讼纠纷，法律上并没有相应的承包经营权制度，这样的抵押合同只能归于无效。如果按照这样的方式将土地还与农民，将资金还与银行，对双方都没有好处，非常不利于市场的发展。所以建立相应的承包经营权的抵押制度，这样的需求是相当迫切的。

（四）完善集体建设用地流转的对策

广义的集体建设用地的流通包括宅基地使用权的流通，因此对二者进行一并研究。据中国国际经济交流中心专家郑新立对 《深化改革若干重大问题的决定》的解读，重庆市的“地票模式”是卓有成效的。之前政府在与村民达不成协议的情况下进行强制拆迁，现在重庆土地的交易完全由双方来协商，重庆政府完全不介入。这样的模式有两个好处：首先避免了权和钱交易；其次因为不会发生强拆，完全是农民自觉自愿的交易，避免了社会矛盾的发生。因为农村的城镇化不可避免，与其政府花费巨大的成本强行拆迁，还不如充分发挥农民的主观能动性。重庆的改革产生非常好的社会效应与经济效应，从用益物权制度的改革到土地政策的改革，在最大程度上保障了农民的利益。

四、结语

在提出法律对策的同时，要明确任何制度都不会是完美的，且在制度的执行与落实方面总会有瑕疵。因此在保障农民最大利益为目标的时候，还应当采取一定的事后救济机制。在改革走在前列的浙江省南浔区同心村，已经进行了股份所有制改革，由原来的经济合作社变为现在的股份经济合作社，在合理借鉴先进的公司法理论的同时，严格控制资本和人数的相等，这样村里事务的决议才不会完全变为“资本多数决”。从现阶段南浔区同心村的股份制改革来看，收到了很好的效果，在相关集体经济组织成员的利益受到损害时，都可以借鉴公司法的制度进行救济。之前土地承包经营权制度受制于土地政策，法律规定与现实情况不相吻合，因此土地流转存在障碍，农民权益得不到保障。在推进城乡一体化建设的时候，必须采取法治的方式，让农民信仰法律，让农村土地流转制度与事后救济机制结合，才能收到良好的效果。

［1］吴飞.农村土地资产化面临的制度障碍及改进路径［J］.宜春学院学报，2015（4）：48.

［2］严思齐，吴群.供地制度变革前后我国主要城市的住房供给弹性——基于20个城市面板数据的实证研究［J］.上海财经大学学报，2008（5）：15.

［3］洪增林.我国集体土地流转制度研究［M］.北京：科学出版社，2008：62-71.

［4］孟建国，等.中国农村土地流转问题研究［M］.北京：法律出版社，2009：30-31.

［5］刘守英.中国的二元土地权利制度与土地市场残缺［J］.农业经济导刊，2008（9）：18.

［6］刘俊霞.公民社会保障权与社会保障制度［J］.中南财经政法大学，2005（4）：21-25.

［7］陈小君，等.农村土地法律制度研究——田野调查解读［M］.北京：中国政法大学出版社，2004：287-295.

Circulation Problems and Legal Countermeasures of Rural Land in the New Period

Lei Buyun
（People's Public Security University of China，Beijing 100038，China）

The establishment of a reasonable rural land circulation system is the basic premise of farmers’orderly production and life.This is also the basic guarantee for the development of modern agriculture.It is good for promoting the construction of urban and rural integration.But with the rapid development of economy，the development model and the obtained way of rural farmers'income have changed in our country.The dual structure of urban and rural at specific periods has caused the disequilibrium problem and the fusion problem of resource allocation between urban and rural areas，to promote urban and rural integration.The land circulation problems caused by the dispute intensified have occurred serious，it has come to the extremely urgent to reform the quondam system of land circulation.However，any system reform should be made on the premise of legal protection，we must make the land circulation problems clear upon the rural property right system and land expropriation system reform etc.That is good for us to put forward the legal countermeasures against these problems we have stated.

land circulation；property right system；land expropriation system reform

DF521

A

1671-5101（2016）03-0078-04

2016-01-25

雷步云（1990-），男，山西忻州人，中国人民公安大学法学院2013级民法学专业硕士研究生。

（责任编辑：孙雯）