“跨海而治”的政治谋略：英国安茹王朝时期的国家治理

王　艳

(安徽师范大学 历史与社会学院 ， 安徽 芜湖　241003)



“跨海而治”的政治谋略：英国安茹王朝时期的国家治理

王艳

(安徽师范大学 历史与社会学院 ， 安徽 芜湖241003)

英国安茹王朝是英国政治制度发展史上的重要阶段，通过构建国家行政体系实现“跨海而治”，基本上奠定了后来英国政治发展的大框架。安茹王朝时期英国的国家行政体系主要分为两大部分，中央行政体系和地方郡区制。中央行政体系大致有国王、国王政府、议会等重要组成部分，其中议会的产生、确立、发展是中古西欧政治制度史上的大事。安茹王朝时期王权主要通过郡区制对地方实行有效的统治。

英国；安茹王朝；国家行政体系

1154年安茹小伯爵亨利继承了英国王位是为亨利二世，安茹王朝由此建立。亨利二世虽贵为英王，但其在法兰西拥有大片的领地几乎占据了半个法兰西。[1]因此亨利二世在法兰西又是法王的一个封 臣，可以说亨利二世统治的是一个地跨英吉利海峡的庞大帝国，这种“跨海而治”使英王不得不时常奔波于各地。

安茹王朝是在诺曼王朝后法兰西伯爵在英格兰建立的第二个王朝，在经过诺曼王朝几代君主的经营，到安茹王朝时期英国的社会经济有所发展。由于社会经济的发展，社会剩余产品的增加，商品经济进一步发展，从而为推动英国城市的发展奠定了基础。安茹王朝时期英国的社会经济得到了复苏和发展，与此同时英国的政治领域也有重大的发展与变革，英国的国家行政体系的构建也有了明显的变动。

一、加强封建王权

中古英国封建王权不同于中国封建君主制浓重的强权专制主义色彩，中古英国封建王权受到了来自诸如贵族、教会、习惯法的限制，宪政色彩浓厚。诺曼征服后，威廉一世和亨利一世采取了一系列措施加强王权。斯蒂芬统治时期由于贵族势力膨胀，集权君主制不复存在。由于统治集团内部争夺权势，内战时有发生，社会动荡，经济凋敝，民不聊生，法律纲纪荡然无存。诺曼王朝时期国王的司法权威虽经过威廉一世、威廉二世以及亨利一世的改革有所拓展，但斯蒂芬时期由于内战，大贵族趁机加强自己在领地的司法特权。总之,在亨利二世以前的英国,“整个英格兰王国的司法体系被撕成若干碎片”。[2]这一时期通常被史家称之为封建贵族私战、掠夺和反叛、割据的无政府状态时期。面对这种局势亨利二世立意改革，在行政、军事、司法等许多方面采取了一系列行之有效的改革措施。

在行政方面，为了削弱大贵族的权势以加强中央王权，亨利二世采取了如“复故爵田宅”、开征新税等一系列削弱大贵族的措施。亨利二世下令强制拆除那些未经王室允许而私自建立的贵族城堡，收回内战中被大贵族侵占的王室地产，恢复中小贵族的固有封地，在中央倚重王亲贵族协助自己处理王国政务，在地方重用和提拔中小贵族。除此之外，亨利二世还加强了对贵族的经济掠夺，一方面要求贵族补交在斯蒂芬时期拖欠的捐税，另一方面开征新税，亨利二世废除了一部分封臣的军役，改征盾牌钱，开征“萨拉丁什一税”即按个人动产和收入的十分之一征收，征调封地继承金等。亨利二世通过实施上述改革达到了削弱贵族的经济政治力量以加强王权的目的。但不能由此而推断说英国君主与世俗贵族是势不两立非此即彼的关系，毕竟他们同属于封建统治阶级有着共同的根本利益，英国封建王权与世俗贵族进行了密切的政治合作，同时又存在诸多的利益纷争。双方处于一种对立统一的复杂关系之中，构成这一时期英国封建政治的一大历史特征。

亨利二世虽然采取如以上提到的“复故爵田宅”、开征新税等一系列削弱大贵族的措施，但他继续奉行前朝亨利一世的“擢新保旧”“恩威并施”的统治策略。[3]他虽然对大贵族存在戒心，但因国家政治体制不甚完善，教育还没有普及化，只有贵族才有条件接受良好的教育，人才不多，治理国家仍需要贵族集团的辅佐。另一方面，贵族们有雄厚的经济实力，在财政方面还得依赖贵族。总体来讲，这一时期亨利二世继承了威廉一世和亨利一世加强王权的衣钵，王权还是略显强大。在军事方面，亨利二世实行雇佣军制度取代封建骑士制度。军事改革削弱了封建制度的基础，减轻了国王对贵族的军事依赖，对加强封建王权集权化起到了重要的作用。

亨利二世司法改革促进了全国统一法律即普通法的形成，因此很多史学家称亨利二世为伟大的法律改革家，英国普通法的真正奠基人。普通法的形成在英国宪政发展史上具有重要意义。英国普通法产生发展的历史中,曾出现过一种普遍适用的诉讼救济制度,即令状制度( the writ system)，它决定了“程序先于权利”这一普通法区别于大陆法的最显著特征的形成,也促进了法律至上原则在英国的确立与通行,并直接导致了司法独立理念的萌芽。梅特兰说:“令状的统治即法的统治”。从这种意义上说,令状制度是整个英国法依存的基础,是英国法治的基石。

令状原本是国家最高统治者以信函式签发给政府官员的行政命令，后亨利二世将令状制度大量用于司法事务，建立了司法令状制度。司法令状是由大法官签发，有固定的格式，盖有国玺印章以监明。凡是自由人可申请相应的司法令状和司法程序将自己的案件交由国王法院审理。国王政府可依据特权调查令状检查贵族领主私人司法权的合法依据，如果发现有越权行为，立即取消特权。司法令状制度确立了“正当法律程序”原则。1354年爱德华三世以成文法的形式把“正当法律程序”原则确立下来,他在第28号法令中规定,“未经正当法律程序进行答辩,对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所、不得逮捕或监禁、不得剥夺其继承权和生命。”[4]亨令状制度是普通法历史上最为重要也是最具特色的司法制度。

亨利二世在司法改革方面有很多新的创制，1166年颁布《克拉伦敦敕令》，巡回法庭制度正式形成。巡回法庭的创建是英国司法机构形成的又一显著的标志，巡回法庭的主要特点是国王通过派遣法官到各郡开庭审理案件，以维护司法公正。“如果说中央王室法庭免除了民众追赶国王以求王室救助的辛劳,那么巡回法庭则将国王的恩惠送到了千家万户的门口。”[5]同时为了减少审判中谬误与不公，形成了陪审团。陪审团的起源可以追溯到盎格鲁·撒克逊时期的公正昭雪法。[6]诺曼征服后，威廉一世把法兰克和洛林王朝后期的陪审团制引入英国，亨利二世时期陪审团成员总是有12名“正直者”固定成员组成，在审理案件时，陪审团成员可以当众陈诉案情，提供证据，因此陪审团制判案比较公正可信。托克维尔在评价陪审制时指出:“陪审制度首先是一种政治制度”,是“人民主权的一种形式。”[7]亨利二世根据“国王是正义之源”的法律之源，规定唯有国王有权组织陪审团，不准私人法庭效仿，使原来相对独立的地方法庭和私人法庭逐步纳入国王的司法体系，实现了司法的中央集权化。

亨利二世改革时期由于司法中央集权化加之司法机构的建立，英国的司法机关为了适应形势的需要渐趋与王廷相分离，形成了比较固定的两个司法机构——中央法庭和巡回法庭。在亨利二世司法改革之前，英国还没有形成专门的司法机构，英国王廷即是国家的行政中枢又兼处理重大的司法事务，这种状况无法满足司法集权化的需要。因此，亨利二世在1179年设立了中央法庭，法官多由宰相等教俗贵族组成，地点设在西敏寺。但此时的诸法庭还存在许多问题，法庭内成员权责不明，且多有国王宠臣、教俗贵族组成，没有形成法官的专职化。但尽管如此，司法机构的建立为司法集权化提供了制度保证。

亨利二世的司法改革，奠定了现代英国法制的基本框架，改革引领英国走上了一条独特的普通法之路，是英国法制史上一次影响深远而巨大的历史变革。同时也确立了国王的最高司法权威，之后的安茹王朝的几位君主基本上都继承了这笔宝贵的政治遗产。亨利二世在司法改革中行之有效的措施，恢复和拓展了国王的司法权威。同时国王司法权威的加强又提高到13 世纪,强调王权至上、君王神圣的观念被更明确地应用于英国国王。著名法学家勃拉克顿也不忌讳将有关罗马皇帝的原则应用于英国国王。他说: “因为平等者不能对平等者拥有权力,所以,在王国内没有人与国王有平等的地位,更没有地位高于国王者。”[8]

二、行政机构制度化

安茹王朝初建时英国的封建君主集权的政治制度处于变动和发展之中，还没有完全建立起一套由国家官僚政府机构来进行统治的政治制度，所以国王采取一种“巡游”的方式来治理国家，通过带领王廷“巡游”王国各地，以监督地方大贵族，保证政令的传达和有效的实施。12世纪以前英国封建君主正是通过“巡游王权”和“个人王权”来加强对王国的统治的。当时英王政治集权的政治制度的构建和运作是相当复杂且不易厘清，没有形成制度化的行政系统。著名史学家W.L沃伦认为，到了亨利二世时期，英国的政府官僚政治体制已见雏形，但仍未成熟。[1]286虽然这一时期国家的行政机关与国王宫廷的管理机关仍然时有混淆，但二者分离的趋势却是很明显的。11-13世纪这一段时间，英国的行政机构、行政制度得到发展，一些机构逐渐脱却国王宫廷管理者的性质，成为独立的国家行政机关。[9]这一时期，行政体系制度化中的重要表现是,中书省和财政署都渐趋发展成为独立的国家机构。

中书省是安茹王朝行政体系的重要的组成部分，中书省的形成没有确定的时间，因为中书省的形成有一个漫长的过程，中书省的源起要从中书令一职说起。诺曼王朝初期，中书令一职属于王廷的重要官职，主要负责为国王草拟公文、令状，其职责大致相当于秘书。到安茹王朝亨利二世时期，由于统治疆域的扩大，封建集权君主制的官僚体制的发展，加之亨利二世多方面的改革颁发了大量的令状，中书令一职更显重要，以中书令为首及其吏属所组成的中书省渐趋形成。由于中书令属于国王的贴身要职，所以多由国王的心腹担任。亨利二世初期，贝克特担任中书令时权力极大，杰弗里·雷德尔继其后担任中书令一职，但亨利二世始终没有授予他中书令的正式头衔。史家认为这或许是王防备中书令获贝克特那样的大权，才不给其以头衔。[3]302在理查德王和约翰王时期中书令权力扩大引起国王猜忌的事情偶有发生，但总的来讲，国王和中书令之间并没有激烈的权利冲突。12世纪末档案制度的建立，是中书省发展的重要里程碑。此后，其逐渐向独立的国家机构演变。

财政机构是在诺曼征服以来，英国国家行政体系的重要组成部分，这一时期英国财政机构还处于不断发展完善之中，主要有国库、财政署、王室三个主要机构。王室财政机构的发展经历了一个极其复杂的过程，随着国王政治集权发展的需要，国库和财政署逐渐从宫室中分离出来，发展成独立的财政机构。 国库实际上是王国的第一个财政机构，早在11世纪初，王国就已经在温切斯特修建了国库，到威廉二世时期，正式设立国库长一职，国库渐成为相对独立的财政机构的雏形。但是随着财政署的建立，国库作为中央财政机关的重要地位并未长期保持，财政署逐渐取代国库掌管国家的财政收支。

诺曼王朝时期，财政署还没有形成正式的机构，只是每年在复活节和米勒节期间召开两次财政会议，以至于有史家认为，此时财政署只是一种半年一次的审计程序，是王权控制军售而支配王国财政的一种新方法与新手段，还不是一个部门与一种制度；[1]309直到安茹王朝建立，亨利二世时期，财政署才逐渐发展成固定的机构。财政署有财政署上部和财政署下部两部分组成，财政署上部属于领导机构，主要负责指导、商讨、解决财政署的重大事务，其成员主要是王廷官吏。财政署下部属于执行机构，其职责主要是负责操作具体事务。这一时期财政署形成了高效运作的机制，为维护国家财政收入的稳定，促进国家经济的发展与社会稳定起到了积极的作用。实际上这一时期，真正在国家财政事务中起支配作用的依然是宫室，财政署虽然作为中央财政机构处理王国的财政事务，但是英王拥有一国之君和封建宗主双重政治身份，享有最高的政治权威，同时也是王国财政的最高掌控者。亨利二世时期，财政署成为正式的财政机构后，财政署的权威随着其作用的发挥而日渐增长，王权为加强对财政署的控制，利用宫室来扩大自己的财政职权。但财政署并未就此成为永久性的财政机构，一种真正的使财政署发挥效力的财政制度只有到近代才得以产生。[10]

地方郡政是安茹王朝时期国家行政体系构建的另一重要组成部分。中古西欧封建王权为了确保对地方的控制，遏制地方的叛乱以及离心倾向，都注重对地方郡政的建设和整饬。郡制实现了国王对地方强有力的统治。因此史学家称“郡制是西欧君主所设计的最有效的地方行政制度”[3]354。

由于地方郡政对于巩固封建王权有极其重大的政治意义，英国封建王权为了防止郡守在地方势力做大，危及自己的统治，历代国王特别是亨利一世和亨利二世在整顿郡政上颇费功夫。一方面极力制约郡守的权力，主要是控制郡守的财权和削弱郡守的司法权，以及对郡守实行任免制，废除郡守世袭制。安茹王朝初期，亨利二世面对斯蒂芬时期由于内乱对地方行政体系的破坏，其对地方郡政进行了卓有成效的整饬，除恢复郡制，重新确立国王对郡守的任免，废除郡守世袭外，重用地方小贵族，让他们担任地方郡守，之后亨利二世又颁布了《调查郡守令》，通过这次调查，大多数郡守因为财政问题而遭到国王的罢免，并且郡守频繁更换，任期缩短[3]363。军政制度经过亨利二世的整顿，地方郡守专权职位世袭的现象杜绝了。郡政权牢牢地掌握在国王手中。正如坎姆所说,亨利二世改革的长期后果,就是将特权纳入国王政府的普遍体系当中。

安茹王朝时期英国国家行政机构经过亨利二世的改革和几代君主的经营得到不断的发展，国家行政机构逐步建立。以中书令为主要成员的中书省逐渐演变为独立的国家机构，国库、财政署逐渐与王廷内府相分离形成独立的中央财政机构。国王通过郡区制实现了中央对地方直接有效的统治。英国的行政机构逐步向制度化迈进，到亨利二世统治末期,集权君主制已经发展为无须强有力的国王个人因素推动也能正常运转的较为系统完备的国家制度了。[11]

三、初步建立议会制度

安茹王朝时期英国议会已经发展成为召开日趋正常化、组织不断完善、制度初步健全化的政治机构，并且拥有一定的财政权、立法权、司法权与行政权，走过了英国议会制度成长中的重要阶段。议会的历史渊源可追溯至盎格鲁一撒克逊时期的贤人会议，直接渊源则是诺曼征服后的封建大会议，后由于城市市民和乡村骑士代表的加入才使大会议演变为由各等级代表组成的议会。

威廉一世为巩固统治，继承了盎格鲁·萨克逊时期的贤人会议，并对贤人会议的主要职能进行了继承，将其改造为御前大会议。御前大会议不仅承袭了贤人会议的主要职能，而且在组织建设上更进一步，在与会者身份会议召开时间、地点、规模上进一步规范化。御前大会议的常设机构和核心组织是小会议，开会时间、地点、内容都不确定，其成员为王室要员和国王的亲信， 其职能为王室法庭， 兼理行政、咨询、司法和立法事宜。

1215年大宪章的签订在英国宪政史上写下了浓墨重彩的一笔，《大宪章》明确规定了国王必须遵守的各种具体法律规范,它“从头至尾给人一种暗示,这个文件是个法律,它居于国王之上,连国王也不得违反。”[12]从内容上来讲，对于君主的权力与义务做了详细的规定，且对贵族的权力做了肯定，其中所确定的诸如“王在法下”和“无代表权不纳税”的原则，大宪章就成为英国宪法政治的基础和宝贵遗产。大宪章是英国人民与封建国王反复斗争的结果，是人权发展史上的伟大里程碑 ，具有深远的世界影响。英国著名宪政史学家斯塔布斯称“大宪章是权利和自由的宣言”，在宪政史上开创了“一个新纪元”。[13]1258年，贵族为反对亨利三世出兵征服西西里，国王与贵族发生了激烈的冲突，亨利三世被迫接受了一个比大宪章更为进步的条例，即《牛津条例》。经过《大宪章》和《牛津条例》的签订，确定了凡重大事件都要交由大议事会商讨解决。1265年的“西门议会”开创了乡村骑士和城市平民作为地方代表参加议会的先列，虽然此时还没有形成固定的制度，但这对日后议会的构成产生了一定的影响。国王亨利三世及其大臣多次公开承认中产阶级是一个“有影响的阶级”,并表示“涉及大家的事情必须经由大家同意”(What concerns all must be approved by all)。[14]直到1325年，市民在议会中的地位才最终巩固下来, 不再是可有可无的了。[15]

这一时期英国议会逐渐拥有多方面的职能，包括财政权、立法权、司法权与行政权，但议会掌握这些职能绝不是出于反对国王的目的，事实上也难以达到有效限制王权的效果。相反，由于经议会同意后的政令更容易得到各方遵守，所以国王利用议会这一平台，可以顺利地实施对王国的统治。当时,国王召开议会的主要目的是让国民 “承认国王所要求的赋税协助供给所需资料,以作规定税额的根据,并且回去以后,监督各郡和各市筹措款项”。[16]这一时期议会逐步赢得税收批准权与财政监督权，甚至还争取税收动议权，但国王在财政问题上仍然拥有主导权。

14 世纪时，英国议会已经发展成为召开日趋正常化、组织不断完善化、制度初步健全化的政治机构，并且拥有一定的财政权、立法权、司法权与行政权，甚至在形式上具有弹劾大臣、废立国王与改朝换代等重大政治功能，早期议会并非王权的异己机构，远未发展成为国家的权力核心。议会与国王之间虽然有斗争，但合作是主流。国王借助议会，可以更好地实施统治，无形中强化了以国王为首的王国政府的公共权威。 安茹议会与国王绝不是二元对立此消彼长的关系，而是顺向共生共同发展的关系。

英国是现代西方民主政治的摇篮。作为世界最早的宪政模式，英国议会君主制对世界产生了难以估量的影响。英国代议民主制的宪政模式与世界各国政治文化和历史传统相结合， 构成了当今世界议会民主政治的万花筒。

四、结束语

安茹王朝时期在国家行政体系的构建方面又有许多新的创制，如设置巡回法庭，建立陪审团制；促使全国统一法律即“普通法”的形成；经过亨利二世的改革，王权重塑权威，其后王权虽因在大陆战争的失败与贵族矛盾尖锐，而受到挑战，但是王权始终是中古英国权利的重心；这一时期郡区制也得到发展，通过郡区制实现了中央对地方的直接有效的统治，国家行政机构向独立化和制度化的方向发展，为以后英国行政机构的不断完善奠定了基础。同时议会的产生发展是英国政治制度史上的一件大事，进一步推动了英国宪政史的发展。安茹王朝时期英国的国家行政体系的构建还处在变动，不断地发展完善之中，但此时国家行政体系的构建为以后英国政治制度的发展奠定了基本的格局，此后英国政治制度的发展基本在这个大的框架内运行。

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[责任编辑夏强]

Political Wisdom of "Sea-crossing Rule":the National Governance in British Anjou Dynasty

WANG Yan

(Institute of History and Society, Anhui Normal University, Wuhu 241003, China)

British Anjou Dynasty is an important stage in the history of the development of the British political system. By building a national administrative system to realize the "sea-crossing rule", British political development framework is basically laid. In Anjou Dynasty British national administrative system mainly is divided into two parts, i.e, the central administrative system and the local system of county area. The central administrative system roughly includes the king, the British government, the parliament and so on. The generation, establishment and development of the parliament are the important events in the history of medieval Western Europe's political system. The royal power in Anjou Dynasty is mainly through the system of county area to implement the effective rule.

Britain; Anjou Dynasty; national administrative system

2016-03-19

王艳(1991-),女，安徽六安人，世界史专业研究生。研究方向：世界文化史。

K132

A

1008-6021(2016)03-0112-05