皖北地区农民宅基地退出的影响因素与实现路径

刘华景

(中共亳州市委党校，安徽 亳州　236800)



皖北地区农民宅基地退出的影响因素与实现路径

刘华景

(中共亳州市委党校，安徽 亳州236800)

农村宅基地改革和农民宅基地退出是新一轮土地改革的重要组成内容。立足于皖北地区的实际调研，总结出皖北地区农民宅基地退出过程中政府与农民趋于理性和偏离理性并存的主要特点，分析了影响农民宅基地退出的宏观的政府角色定位、中观的宅基地自有属性、微观的农民个体和家庭特征等相关因素，从合理界定政府职能和政府行为、多措并举，加强农民宅基地退出的制度创新、注重民生，让农民在城镇“沉淀”下来，更有“尊严”的生活等三个方面探索了一条适合皖北地区农民宅基地退出的实现路径。

皖北地区；农民；宅基地

党的十八大报告指出：“要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣，推进城乡发展一体化”。统筹城乡协调发展,是解决“三农问题”的重要手段，核心问题就是要解决好农村居住用地与城市住宅用地的二元结构差异，即土地资源配置问题,因此，农村宅基地改革和农民宅基地退出必然成为新一轮土地制度改革的重要组成内容。2013年中央“一号文件”强调要改革完善农村宅基地使用权制度。党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”[1]。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村宅基地制度改革已经进入试点改革阶段。

近几年来，全国不少地方对农村宅基地制度改革进行了有益探索，部分省市已经开始通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩试点等方式，探索开展宅基地的退出和补偿工作，如天津市的“宅基地换房”模式、重庆市的“宅基地换房、承包地换保障”模式、上海市松江区的“宅基地置换”模式、浙江嘉兴市的“两分两换”模式等。2013年11月12日，安徽省人民政府发布《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》指出，坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。安徽将先行在涡阳县、颍泉区等20个县(区)开展改革试点。为切实加强农村宅基地的管理，严格规范宅基地用地秩序，提高宅基地利用效率，维护农民宅基地用益物权，2016年2月，安徽省国土资源厅、安徽省财政厅、安徽省住房和城乡建设厅联合下发了《关于加强农村宅基地管理工作的通知》。无论是统筹城乡协调发展，还是农村宅基地使用权制度改革，都不可避免地涉及农民宅基地退出问题。因此，能否建立健全科学合理的农民宅基地退出制度，已成为改进农村宅基地管理、推进土地管理制度改革、实现农村土地节约集约利用、提高农村建设用地效率的重要手段。

一、皖北地区农民宅基地退出的主要特点：政府与农民的趋于理性和偏离理性并存

皖北地区是安徽省的北部区域，包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市以及沿淮部分县(市)等共23个县市，在安徽省经济发展格局中占有重要的地位。从地理区位上来讲，皖北是一个典型的农业地区，是农作物生产和农产品加工的重点区域，农业人口较多，尤其是外出务工人员较多。随着城镇化的推进，城市化率的大幅度提升，皖北地区城镇建设的整体面貌焕然一新，形成了以中心城市为核心，以重要城市为节点，相互串联、扩散辐射，共同带动皖北地区协调发展的良好格局。与此同时，皖北地区新农村建设也如火如荼，部分农民为了改善生活居住条件，纷纷利用原有宅基地和占用耕地的方式建造新房，这样，农村的社会秩序不可避免地就会呈现出了一系列的难题。其中，突出的问题就是农民宅基地退出缺乏一种趋于理性和科学规划的合理机制，这是制约皖北地区推进新农村建设，实现城乡统筹协调发展的主要瓶颈。因此，以皖北地区为例，通过农民宅基地退出的专题调研，概括总结其主要特征，对于探索农民宅基地退出的制度创新，具有典型意义。

宅基地退出过程是多个主体利益的博弈过程，其中最关键的主要有三大主体：政府、村集体组织和农民。如果单从利益最大化或利益相对方而言，政府和农民应该是宅基地退出的“两极”。

(一)政府的制度供给是皖北地区宅基地退出的主旋律

制度供给是政府对宅基地退出的行为处置方式，一般情况下，会存在“趋于理性”与“偏离理性”两种决策方式。[2]趋于理性的做法有很多，包括货币补偿、产权置换、安置还原等等。调研过程中，我们发现皖北地区尝试了很多种方法，如亳州市利辛县早在2009年就出台了《利辛县鼓励农民退宅进城购房定居试行办法》，2012年又出台了《利辛县农民进城购房退宅试行办法》，规定：“凡在县城购房的农民，县财政给予每户一套新购住宅3.2万元补贴。可以先补贴后退宅”。仅仅5年的时间，利辛县就受理了将近8 000户农民退宅进城，复垦土地大约7 000多亩用于农业生产。另外，皖北地区部分政府还采取在集中居住小区中补贴相应居住面积的住房给农民的方式促使农民宅基地退出。如阜阳市颍上县规定：“对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的‘城中村’，避免‘二次拆迁’。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村”。上述趋于理性的制度设计都取得了良好的经济效益和社会效益。然而，也有部分政府趋于理性的同时，还存在偏离理性的现象，如对宅基地采取无序征用的处分方式；随意更改宅基地征用的用途；宅基地征用过程中缺乏透明监督机制；宅基地征用的赔偿标准不一致；甚至出现肆意压低价格的情形等，这些偏离理性的状况会严重阻碍农民宅基地退出的心理愿望和价值期待。

(二)农民的退出意愿是皖北地区农民宅基地退出的聚焦点

农民是否愿意退出宅基地，取决于农民对宅基地的依赖程度和宅基地退出的社会风险与预期价值。“农民工”是皖北地区一个比较特殊的社会群体，指户籍在农村，拥有一定数量的耕地，采取进城务工和在本地或异地从事非农生产的劳动力。由于近年来农民工“返乡潮”的出现，很多农民比较偏好选择在本地或者附近企业工作，农闲时节进城务工、住在城市，农忙时节回村进行耕种、住在农村，长期往返于城市与农村之间，属于典型的“两栖”社会群体，因此，他们对宅基地的依赖程度较重，“离土不离乡”和“离乡不离土”成了皖北地区农民人口流动的最主要形式。随着经济社会的发展，农民收入水平的不断提高，为了改善生活居住条件，一部分农民对待宅基地的行为处置方式上也出现了趋于理性和偏离理性两种倾向。农民趋于理性的主要表现是：能够按照政府统筹城乡规划的要求，有序地在原有宅基地的基础上建造新房；能够结合美好乡村建设的需要，配合政府推进宅基地的节约集约利用等。农民偏离理性的主要表现是：农村人口空心化导致的农地抛荒、闲置浪费现象日益凸显,农村宅基地出现了紧缺与闲置并存的现象，尤其是一户多宅、空置、闲置现象较常见；农民对少数宅基地的无序扩张、粗放利用和侵占耕地现象越来越严重，加上农村土地管理混乱，造成了土地资源配置效率的下降，农村生态环境恶化，加大了农民生产与生活的成本。

二、皖北地区农民宅基地退出的相关影响因素分析

(一)宏观上：政府的角色定位

政府的角色定位问题是公共管理学的研究范畴，政府究竟是什么？它扮演什么样的角色？政府如何才能发挥好各种作用？政府应该做什么不应该做什么？一直以来是研究者们共同关注的“焦点题域”。一般意义上而言，政府扮演着形形色色的角色，包括主导者、管理者、监督者、引导者、服务者、中介者等。但是，政府的“错位”“缺位”“越位”的“三位”现象经常在发挥功能作用的过程中实际存在，当然，在农民宅基地退出问题上也不例外。皖北地区由于经济社会的迅速发展，城镇规模在逐渐扩大，这就需要扩张一定的土地资源用于城镇建设，这样，不可避免地面临着农民宅基地退出的问题。调研中，我们发现，政府在实际的宅基地流转过程中，往往扮演着所有者和经营者的双重角色。一方面，政府通过制度、财政、法律等方式征收、征用农民宅基地，成为宅基地的合法唯一的所有者；另一方面，为了追求土地收益的最大化，政府自然而然地会压低征地费用，或者将征地产生的经营所得，纳入本地政府“自收自支”，成为最大的利益获得者，而在征地之前许诺的公共服务保障或基础设施建设不能及时兑现，征地之后获得的土地增值收益农民又不能完全分享，这必然会影响农民退出宅基地时的积极性，导致宅基地退出后的不满情绪。

(二)中观上：宅基地的自有属性

关于宅基地的自有属性的讨论，学者们有不同的观点。魏程琳认为“农村宅基地有三种重要属性即自然属性、社会属性、政治与法律属性”[3]。刘锐认为农村宅基地也有三重性质：“一是农民生产生活的重要组成部分；二是不具有资产属性；三是具有重要的保障功能”[4]。还有学者认为农村宅基地具有用益物权属性、可转让属性、经济增值属性等等。综合学者们的观点，笔者认为农村宅基地的自有属性应是自然、社会两个最基本属性，其他的属性是受制于这两个属性延伸产生的。所谓宅基地的自然属性是固有的、不可移动的与房屋和宅基地所有权不可分离的物理属性，在不同的地理区位中呈现出地区差异、区位差异。调研中，我们发现，正是因为宅基地的自然属性的存在，一些农民在宅基地退出时表现出巨大的差异，比如，近郊区的农民退出宅基地的意愿明显低于远郊区或偏远地方，因为近郊区宅基地退出的补偿要求偏高，政府的财政负担较重；远郊区宅基地的经济价值预期偏低，政府补偿成本较低。所谓宅基地的社会属性是附着于诸多复杂的社会关系之上的属性，包括社会规范、传统习俗、生活习惯、经济预期等等。一般情况下，受传统习俗和家族思想文化的影响，皖北地区出现这样一种现象：即许多濒临困境的农民宁愿折腰借贷也不会卖掉房屋宅基地；而成功进城的农民往往也不愿意卖房或卖宅基地，而是将它留作乡愁，留作回乡的落脚之地。

(三)微观上：农民的个体和家庭特征

为了综合分析农民在宅基地退出中的重要影响因素，我们采取两种分析模式：一种是农民的个体特征，包括性别、年龄、受教育程度、谋生工作方式、政策认知状况等；另一种是农民的家庭特征，包括家庭务工人员数量、家庭收支状况、家庭规模大小、家庭成员构成等。结合皖北地区部分市县农村调研情况，笔者发现农民的个体和家庭特征是制约农民宅基地退出的主导性因素。首先，农民个性特征方面。皖北地区一些年龄越大，受教育程度越低、谋生工作方式越单一、对政策的认知越少的农民，退出宅基地的可能性则越小；而受教育程度越高、对政策的认知越充分，掌握非农的技能和手段越多，从事非农职业的机会越多，能够在城镇立足扎根的部分农民，他们较为容易放弃拥有的宅基地。其次，农民家庭特征方面。皖北地区由于大部分区域范围都是以农业为主，农民工外出的数量较多，一个家庭中如果农民外出务工数量达到2个以上，非农收入较高，支出相对较少，有需要接受教育的子女，其参与宅基地退出的可能性就越大。因为这部分农民他们长期外出务工，接受城市的文化熏陶较多，家庭收入状况较好，具有较强的购买力，可能就会萌生更高层次的住房需求。相反，家庭规模较大，农业劳动力越多，非农劳动力越少，家庭有需要赡养的老人和抚养的子女，经济负担越重的农民家庭，他们可能希望继续持有宅基地这一重要资产，参与宅基地退出的意愿就会越弱。

三、皖北地区农民宅基地退出的实现路径探索

宅基地作为农村居民的住宅用地，具有“生活保障”功能，退出宅基地对于农民而言需要付出巨大的成本和承担巨大的风险。当前，皖北地区相当多的农民已经拥有了退出宅基地的经济基础和心理意愿，农村宅基地大规模退出的时机也已经来临，如何才能统筹各方面力量合理有序地推动农民宅基地退出是当前政府宅基地制度改革的热点、焦点、重点、难点问题。

(一)合理界定政府职能和政府行为

农民宅基地退出的过程中，为了维护农民的利益，政府的职能界定是非常重要的。一方面，政府必须参与到农民宅基地退出的进程中；另一方面，防止政府强大的行政权力干预侵犯农民利益。因此，作为地方政府应该合理界定职能，规范政府行为，充分尊重宅基地权利所有者的主体地位，由农民自愿做主。政府在农民宅基地退出中只是引导者、服务者、中介者，不应当是经济活动的谋利者或者利益分享者。具体表现为以下三个方面：一是政府构建农民宅基地退出的法律制度，在法律上对农民宅基地退出补偿内容、补偿标准、补偿方式、补偿机制等进行系统宏观的规划设计，既有利于规范和约束地方政府的行为，又有利于保障农民的宅基地权益。同时，政府应将宅基地产生的利益分配给农民和农村集体组织，这样可以避免政府过度依赖土地财政，避免更多的土地违法行为的出现。二是政府要明确宅基地的产权，以市场化运作标准来评价宅基地的既有价值和附加价值，建立公正、公开、易监督的交易制度，保证各交易主体的利益得到公正、公平对待。同时要严厉打击宅基地私下流转的违法行为，对产权不清或者超出法定标准的要予以清理。三是政府要加大农村公共服务的供给，农民宅基地退出会推动大量农民涌向集中区或者中心村，地方政府应加大公共基础设施建设，包括水、电、路、气等，优化农民的生活环境，提高农民的生活质量。

(二)多措并举，加强农民宅基地退出的制度创新

要想推动农民宅基地退出，提高农村宅基地集约利用水平，制度创新是先决条件。为此，一要严格宅基地使用的管理制度。从明确宅基地的申请条件入手，规范宅基地申请审批手续，建立统一的农民新村用地审批和占用农地审批制度，设计与城镇住宅用地管理制度相统一的复垦、整理、回收、储备、供应、监管的制度架构体系。二要加大户籍制度改革力度。通过“户籍制度改革的制度构造和功能分配，构建农业转移人口退出宅基地与在城镇落户享有城镇居民公共服务之间的衔接和转换机制，协调户籍制度与社会保障制度”[5]。三要完善宅基地所有权调换制度。为了促进农民住宅向中心村、集镇集中，在明晰产权、尊重村民小组和农民自主意愿的基础上，经过有关部门的批准，可以在村民小组和农民之间调剂宅基地。如果宅基地调剂过程中涉及的产权调换和经济补偿标准可以依靠农民自己协商约定解决。四要建立农民宅基地退出的激励制度。一般情况下，学者们比较认可的激励制度主要有“货币补偿”和“产权置换”两种。货币补偿就是“按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或养老生活补助，让农民自由选择购买小区住房”[6]。产权置换就是政府规划建造一部分集中居住小区，补贴相应居住面积的住房给农民。因此，这两种方式需要政府专门设立宅基地退出的奖励基金，或者以住房、建筑材料等实物激励或补偿的方式，鼓励农民自愿退出宅基地。

(三)注重民生，让农民在城镇“沉淀”下来，更有“尊严”的生活

关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是党和政府的神圣职责和终极目标。党的十八大报告指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。习近平总书记说：“我们党和政府做一切工作出发点、落脚点都是让人民过上好日子”。作为党和政府一项重要工作的农村宅基地制度改革也不例外，主要目的是让农民退出宅基地后无后顾之忧，过上更好的日子，在城镇能够“沉淀”下来，更有“尊严”的生活。为此，一方面政府要完善农民宅基地退出的相应的配套政策，尤其是涉及社会保障方面的政策。在实际的走访调研中，我们发现，农民退出宅基地后普遍存在一个担忧的问题：即能否享受到城镇居民同等待遇。他们都期盼到城镇居住后，能够享受到公平、公正、同等的养老、医疗、就业、失业等社会保障服务。所以政府为了消除农民放弃农村宅基地后进城镇定居的后顾之忧，应该建立和完善城乡统筹的社会保障体系，促使失去宅基地的农民能够享有同城镇居民同等的公共服务。另一方面政府有责任为农民的再就业提供服务和帮助，政府应加大农民职业技能培训，扩大农民的就业渠道。皖北地区各个城市都有一些大中专院校和大量实力比较雄厚的企业，可以由市劳动保障部门牵头，联系学校和企业，采用多种方式因地制宜、因人制宜开展就业培训。同时，政府在政策设计上,要出台鼓励失去宅基地的农民自谋职业以及用人单位吸纳就业的优惠政策，为农民的充分就业提供政策保障，优化就业环境，扩大农民的就业渠道，这样农民才能在城镇住得安心、舒心、顺心，对城镇有“尊严”的生活才能更有信心。

[1]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(辅导读本)[M].北京：人民出版社，2013：23.

[2]陈霄.农民宅基地退出意愿的影响因素：基于重庆市“两翼”地区1012户农户的实证分析[J].中国农村观察，2012(3)：26-36.

[3]魏程琳.非财产性权力：农村宅基地的属性与价值辨析[J].山西农业大学学报(社会科学版)，2016(4)：229-236.

[4]刘锐.农村宅基地性质再认识[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2014(1)：75-82.

[5]朱新华.户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响[J].中国人口.资源与环境，2014(10):129-134.

[6]罗伟玲,刘禹麟.基于产权的宅基地退出机制研究[J].国土资源科技管理,2010,27(3)：122-126.

[责任编辑夏强]

On the Influence Factors and Realization Path of Peasants' Residential Bases Withdrawal in Northern Anhui Province

LIU Hua-jing

(Party School of Bozhou City Committee of the CPC, Bozhou 236800, China)

The reform of rural residential bases and peasants' residential bases withdrawal are the important parts of a new round of land reform. Based on the actual investigation of northern Anhui province, the paper sums up the main characteristics of the government and farmers tending to be more rational and deviating from the rational that coexist in the process of peasants' residential bases withdrawal in northern Anhui province, deeply analyzes the related factors that influence the peasants' residential bases withdrawal, i.e. the macro government's role orientation, the medium residential bases' own properties, individual and family characteristics of peasants and so on. What's more, the paper explores a realization path that is suitable for peasants' residential bases withdrawal in northern Anhui province from three aspects: first, reasonably identifying the government functions and behaviors, taking many measures simultaneously; second strengthening the system innovation of peasants' residential bases withdrawal and paying attention to the people's livelihood; third, letting peasants settle in towns and living a more dignified life.

northern Anhui province; peasants; residential bases

2016-05-10

2015年亳州市党校系统重点立项课题“亳州市农民宅基地退出的影响因素与实现路径”(项目编号：BZDXKT2015005)阶段性成果。

刘华景(1983-),男,安徽颍上人，讲师，法学硕士。研究方向:马克思主义哲学与思想政治教育。

D63-3

A

1008-6021(2016)03-0005-05