智库的教育政策影响力分析——以美国布鲁金斯学会布朗教育政策中心为例

宣葵葵

(宁波大红鹰学院 教务处，浙江 宁波 315000)



智库的教育政策影响力分析
——以美国布鲁金斯学会布朗教育政策中心为例

宣葵葵

(宁波大红鹰学院 教务处，浙江 宁波 315000)

智库是一种独立的公共政策研究机构,现代意义上的智库发轫并繁荣于美国。美国布鲁金斯学会布朗教育政策中心是全球顶尖教育类智库，其对政府部门、公共和媒体产生影响的基本做法是：提交研究报告，进行国会作证，组织研讨会，编制各类政策简报、出版刊物，发表评论等。由于智库不直接参与政策制定，其对政策的影响作用主要是通过人际传播、组织传播与大众传播等途径实现的。成立二十多年来，布朗教育政策中心始终坚持独立性和专业性，其影响力主要体现在：影响联邦政府的教育决策;传播教育思想，引领大众舆论;形成人才群体的整体竞争力，提供人才交换通道。

教育智库；布鲁金斯学会；教育思想；教育决策；舆论导向

智库(Think tank)又译作“思想库”、“智囊团”，是一种独立的公共政策研究机构。美国著名智库研究学者麦甘(J. G. McGann)认为：“智库是针对公共政策进行研究与分析，为政策决策者和社会大众获得相关公共政策提供思想与信息的一种机构。”[1]现代意义上的智库发轫并繁荣于美国，已成为美国国家治理体系的重要组成部分。《2014年全球智库报告》显示，目前全球共有6 681家智库，其中美国占到1 828家[2]。本文以美国布鲁金斯学会布朗教育政策中心为例，着重介绍其对教育政策的影响，以期为相关领域建设提供借鉴。

一、布朗教育政策中心的发展历程

在美国从事教育研究的智库大致可分为三类：一是综合性智库中专门关注教育问题，如布鲁金斯学会布朗教育政策中心、卡托研究所教育自由研究中心等；二是专门从事教育问题研究的智库，如卡内基教学促进基金会、教育政策中心等；三是由高校结成的教育政策研究机构，如教育政策研究联盟等。

1916年，华盛顿大学董事会主席布鲁金斯(R.Brookings)创建了美国第一个现代意义上的智库——布鲁金斯学会，根据《2014年全球智库报告》显示，该学会已连续7年在全球顶级智库排名中名列第一。布鲁金斯学会是美国较早关注教育的综合性智库，从20世纪30年代开始研究教育问题。1966年科尔曼(J. S. Coleman)教授向国会递交了《关于教育机会平等》的报告，深刻地影响了美国教育机会均等的理论研究与政策实践，而报告的出台就是深受布鲁金斯学会前期研究的影响。20世纪80年代著名的《国家处于危险之中：教育改革势在必行》报告发表之后，布鲁金斯学会立即把教育政策作为学会重点研究的领域之一，并于1996年正式成立了布朗教育政策中心(The Brown Center on Education Policy)。中心成立初期，重点关注学生学业成绩评价、K-12的数学与科学教育以及教师评价等，近年来还将研究视角逐渐扩展到高等教育绩效、联邦政府在教育中的作用以及比较教育研究等方面。

“政治体制、政治文化、公民社会、经济发展程度、慈善文化等”被认为是推动智库在美国发展的力量源泉[3]。首先，美国立法、行政、司法三权分治，彼此之间相互独立，相互制衡，这种开放的政治体制为布朗教育政策中心研究美国教育政策创造了巨大空间。其次，个人主义、实用主义等多元政治文化为其可持续发展提供了坚实的思想保障。个人主义认为：个人是本源，政府存在的意义在于保障个人的自然权利。这种政治文化为布朗教育政策中心在教育政策方面的建言献策，以及政府的从谏如流奠定了思想基础。最后，“有用即是真理”的实用主义价值观，为其获得认可的机会，并成为“知识”与“权力”之间的桥梁。此外，个人可以通过捐助慈善事业减免税收的美国慈善税法、慈善文化等保障了中心能获得充足的资金。

二、布朗教育政策中心影响教育政策的途径

包括布朗教育政策中心在内的美国智库，对政府部门、公共和媒体产生影响的基本做法是提交研究报告，进行国会作证，组织研讨会，编制各类政策简报、出版刊物，发表评论等。由于智库不直接参与政策制定，其对政策的影响作用是通过人际传播、组织传播与大众传播等途径实现的。在美国，完整的政策制定过程包括问题界定、议程设置、政策形成、政策采纳、政策执行与政策评估等环节，人际传播有助于智库研究成果直接影响决策者，而组织传播和大众传播则起着议题设置和营造公共舆论等作用，间接影响政府决策。

1.通过人际传播途径实现对教育政策的直接影响

人际传播是指智库依靠个人关系网宣传与推广研究成果，把负责某个特定领域的高层决策者或立法者作为影响目标，有针对性地提供研究与政策建议。“旋转门”机制是美国智库实现人际传播的最直接形式，指个人在智库工作人员与政府官员两种角色之间的身份转换。智库研究人员与从政人员的自由、双向流动，为智库研究成果提供了影响国家、政府决策的最便捷通道。一方面，教育政策的决策过程是一个不断妥协、退让的博弈过程，学者们由于缺乏在政府部门工作的经历，往往只注重研究结论与政策建议的自身完善性，缺乏对决策过程复杂性的了解与在国会闯关的表达技巧；而具有在政府部门任职经历的人员，一般懂得妥协的艺术、擅长将观点与利益诉求比较圆融地包含在提案中。另一方面，智库研究人员长期关注某一个研究领域，一旦成为政府决策的制定者或执行者，他们在政治、思想、经济等方面的理念便容易得到贯彻实施；而政要加入智库，则增加了智库与政府的联系，为智库产出更多被政府采纳、影响政府决策的研究成果，提供了更多可能。布朗教育政策中心有很大一部分比例的研究人员，如，前主任洛夫莱斯(T.Loveless)、现主任怀特赫斯特(R.Whitehurst)等，都具有在政府部门任职的经历，经常直接参与政府关于教育问题的决策听证、高层次决策者的咨询等，实现对教育决策者的直接影响。

2.通过组织传播和大众传播途径实现对教育政策的间接影响

组织传播是指智库通过会议、公开演讲、论坛以及短期培训等形式与各种政治机构、主流媒体、学术界以及社会民众等就热点问题进行公开的或非公开的讨论。布朗教育政策中心通常利用组织传播的途径介绍新的教育理念或教育政策，以引起政府和社会大众对某一教育问题的足够重视。目前，除传统的组织传播途径之外，中心还充分利用日益发达的社交网络如脸谱网、推特、博客、YouTube等，邀请相关领域专家与社会民众一起在线探讨公共教育问题，从而间接地影响教育政策的决策。

随着信息传播技术发展，特别是网络新媒体兴起之后，大众传播的途径已成为智库推广、宣传研究成果的一种重要方式。智库通过大众传播向政策决策者、新闻媒体和社会民众宣传最新的研究成果、思想，营造强大的公众舆论，以此影响政府和社会对热点问题及其解决策略的偏好。布朗教育政策中心自2000年始，已连续14年发表影响深远的《美国学生学习状况年度教育报告》；从2011年始，每年发表《教育机会与竞争力指数年度报告》，该报告已成为分析美国K-12教育体系中不同机会与教育竞争力指数的权威资料；中心建有自己的网站，设有专门负责大众传播的部门，开设"Brown Center Chalkboard"专栏，利用网络媒体扩大影响力[4]。

三、布朗教育政策中心的教育政策影响力分析

除创始人的专项基金之外，个人捐赠、出版物等都是布朗教育政策中心的经费来源。2013财务年度，布鲁金斯学会总资产为462 631万美元，基金净资产达296 085万美元，占64%[5]。福特基金会、比尔和梅琳达·盖茨基金会、华盛顿邮报等都对其有大量捐赠[6]。多元化的经费筹措渠道确保了其经济上的独立性。另外，思想上的独立确保了智库研究成果的社会公信力与影响力，但思想上的独立并不表示其研究态度没有倾向性，而是强调研究内容的现实性，研究成果更具鲜明的立场和价值取向。

1.影响联邦政府的教育决策

在美国，一项议案的通过需经国会的参议院、众议院各种委员会举行的听证会。在听证会上，议员们和各类利益相关者从竞选考量、政治立场、价值观或利益等角度出发，支持或阻止某项议案进入下一个程序。国会听证会是美国政策决策过程中一个独特的设计环节，智库研究人员在国会听证会上作证，是智库发挥影响力的一个重要方面。2001年至2014年，布朗教育政策中心就教育问题在听证会上陈述证词共计9次*此数据根据美国布鲁金斯学会布朗教育政策中心网站2001-2014年公布的资料整理。。 其中，关于K-12年教育的证词有3项，分别为2001年的“2004年国家教育进展评估项目之数学框架草案”、2008年的“向早期教育投资——提高儿童成功的路径”及2011年的“联邦政府在教育研究中的角色——向学生、家长及教育工作者提供相关信息”；关于高等教育的证词有2项，分别为2010年的“哥伦比亚地区大学预算听证”以及2014年的“为弱势学生进入大学做准备的联邦政府新策略”；其他关于教育方面的证词，还有2007年的“哥伦比亚地区公共教育改革修正案”、2009年的“关于提高雇佣、技能与收入的报告”等。

除在国会作证外，布朗教育政策中心还利用其研究成果对政府的教育决策产生影响。国家教育进展评估项目( National Assessment of Educational Progress，NAEP)是美国当前唯一一项定期对中小学生学业成绩进行评价的全国性项目，是全美K-12教育状况的晴雨表。在前中心主任洛夫莱斯(T.Loveless)主持下，根据NAEP组织实施的中小学生学业成绩评价情况，自2000年开始每年公开发表《美国学生学习状况年度教育报告》。报告以独特的视角，分析美国教育现状、揭示和解释成绩测试中的重要趋势与现象、对当前教育改革进行评论和评估。同时，中心也把收集NAEP在实施过程中的经验数据、预测其能否达到既定目标视为份内工作，把此项研究作为扩大在政策制定圈中影响的资本。报告是政府及公众了解美国教育的重要渠道，为2010年奥巴马政府出台“共同核心州立数学标准”奠定了基础。

2.传播教育思想，引领大众舆论

智库是大众的思想者，通过对研究问题的宣传，起着舆论引导之作用。2014年，布朗教育政策中心共计发表评论165篇，其中有21篇发表在《华尔街日报》、《华盛顿邮报》、《高等教育纪事周报》等美国知名报刊上，共计形成研究成果92项，其中专著2本，报告11份以及各类学术论文等近80篇。中心研究者的观点被《时代》、《经济学家》等世界知名报刊引用3次，接受《福布斯新闻》、《美洲对话》及《中国中央电视台》等著名媒体采访5次。

2014年，中心研究员埃克斯(B. Akers)就美国大学生贷款问题，连续发表《大学生贷款债务正在碾碎美国梦》、《大学生贷款危机即将到来》、《大学生贷款最新数据：基于2013年消费者财务调查》、《对学生贷款债务和自置居所传统观点的再思考》及《一个无法回答的问题：关于学生贷款和幸福感》等多篇文章[7]。2014年12月，埃克斯和钦格斯(M. M. Chingos)合著的报告《大学生是否正在盲目贷款》用调查数据表明，大学生对自己的债务总额、贷款类别、还贷进度等情况缺乏必要了解，这种现象应引起学生及家长、高校管理者及政策制定部门的高度关注。报告显示：“有48%的大一新生不能准确说出自己第一学年的学费数额；50%的人严重低估自己的贷款债务额；只有不到1/3的人对债务额的估算在合理误差范围内；在接受联邦贷款的学生中，有28%的人认为自己没有联邦贷款，14%的人甚至不知道自己有贷款。”[8]埃克斯认为：学生对教育贷款缺乏认识将会带来一些不良后果。首先，学生无法准确判断所选院校和专业是否值得投资；其次，当学生意识到债务负担远远超出心理预期时，有可能会对其就业、消费、贷款的态度和行为产生影响；最后，学生必须充分了解教育价格和教育质量，并据此选择院校，一旦盲目贷款，将会出现质量保证机制失灵、学费膨胀等现象。

布朗教育政策中心的系列研究，有助于美国民众获得充足信息，避免家长和学生盲目贷款。虽然智库影响力是通过研究成果对制度设计、政策制定影响程度来衡量的，但就某种程度而言，远没有其思想和观点所形成的学术影响力来得长远和更深入人心。

3.形成人才群体的整体竞争力，提供人才交换通道

随着智库日益成熟，智库的人才聚集效应不断增强，其所提供的研究平台持续吸引着高层次人才。布朗教育政策中心汇集了大批教育界翘楚，“他们不仅思维缜密，而且富有创新性和创造力，能巧妙地把思想和现实世界的问题结合起来。”[9]通过成员与群体的相互协作，实现了人才生产与知识生产的良性循环，从而有效提高中心的整体竞争力。不到二十年时间，布朗教育政策中心在《2013年全球智库报告》教育政策领域顶级智库排名中名列全球第三。

与此同时，布朗教育政策中心所提供的人才交换通道，即“旋转门”机制，实现学界与政界、思想与权力的沟通与相互渗透，增强了智库对国家教育政策的影响。中心驻地研究人员中，主任怀特赫斯特(R.Whitehurst)曾任美国教育部教育科学研究院主任、埃克斯(B.Akers)曾任总统经济顾问委员会成员，期间从事联邦学生贷款政策及其他教育与劳工问题研究；其他非驻地研究员中，戴纳斯基(M.Dynarski)曾在联邦教育部的有效教育策略资料中心任主任；凯恩(T. J. Kane)曾是克林顿总统的经济顾问委员会成员、洛夫莱斯(T.Loveless)曾是布什(G.W.Bush)总统的全美数学顾问小组成员[10]。

四、结　　语

布朗教育政策中心是美国智库的一个典型案例，以其为例的个案剖析对中国研究智库有着重要意义。智库的独立性使美国教育政策具有较强的实用性与广泛性，而智库研究的专业性，保证了美国教育政策具有较好的科学性与前瞻性。美国智库发展的成熟经验可为中国提供一定借鉴。

中国社会未来的可持续发展与进步，尚需进一步在思想观念、文化教育、治国理政等方面实行突破，而其中政策决策的科学性、民主性与有效性是关键。教育改革与发展的复杂性，亟需培育、建立起真正的政策研究机构——智库。《2014年全球智库报告》统计显示，中国智库数量为429家，总量占据世界第二；组织多元化的发展趋势也为不同智库发挥其各自影响力和优势提供了广阔舞台。但智库总体水平不高，《2014年全球智库报告》表明：在全球顶级智库前150位中，中国只有7家智库入围，排名最高的中国社会科学院仅位列全球第27位。基于此，中国政府已十分清醒地认识到这种差距并着手加快高水平智库建设工作，十八届三中全会决议明确提出，必须“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，为智库发展指明了方向。

建设高质量的教育类智库，首先，要大力发展思想市场，形成并容纳多样化的思想，使智库真正服务政府决策、启迪民智、成为人才的蓄水池与引力场；其次，政府尤其是教育管理部门应进一步优化此类智库发展的外部机制与环境，鼓励其公平参与决策和课题研究，通过市场竞争，优胜劣汰，并创造条件做好高端引领指导，让一部分优秀智库加速发展提升为世界级的高质智库组织；最后，政府应加强对智库建设的规范性管理，尤其是促进智库独立性与专业性建设，同步发展一批优质的第三方智库组织。通过以上努力，以期达到迅速提升中国教育类智库能力水平之目的，在优化政府教育政策决策、启迪民智等方面体现更多更积极之影响力。强国须强智，智库正当时。

[1]McGann J. G. Think Tanks and Policy Advice in the United States: Academics, Advisors and Advocates[M].New York:Routledge,2007:11.

[2]2014 Global Think Tank Report[R/OL]. http://www.ciss.pku.edu.cn/ueditor/net/upload/file/20150126/6355789152567056777078191.pdf.2015-03-02.

[3]McGann J. G. Comparative Think Tanks, Politics and Public Policy[M]. Cheltenham: Edward Elgar, 2005:45.

[4]About the Brown Center[EB/OL].http://www.brookings.edu/about/centers/brown/about.2015-01-28.

[5]2013 Audited Financial Statements[EB/OL].http://www.brookings.edu/～/media/About/Content/annualreport/2013% 20 audited% 20 financials.PDF.2015-02-28.

[6]Brookings Annual Report 2014[EB/OL].http://www.brookings.edu/～/media/About/Content/annualreport/2014annualreport.pdf.2015-02-28.

[7]Full Biography of Beth Alers[EB/OL]. http://www.brookings.edu/experts/akerse.2015-02-23.

[8]Are College Students Borrowing Blindly?[R/OL].http://www.brookings.edu/research/reports/2014/12/10-borrowing-blindly-akers-chingos.2015-02-28.

[9]McGann.J.G. Think Tanks and Policy Advice in the US: Academics, Advisors and advocates[M].New York:Routledge,2007:130.

[10]About the Brown Center[EB/OL].http://www.brookings.edu/about/centers/brown/about.2015-02-23.

10.3963/j.issn.1672-8742.2016.03.004

2015年度浙江省软科学研究计划项目“创新驱动发展战略下浙江智库发展策略研究”(2015C35044)；宁波市哲学社会科学规划课题“宁波教育智库发展的问题与对策研究”(G15-ZX14)

宣葵葵(1971-)，女，浙江慈溪人，副研究员，硕士，研究方向为教育政策、比较高等教育。

G40-011

A

1672-8742(2016)03-0032-06

2015-12-03；编辑：荣翠红)