非政府组织的公共外交和外交政策参与——以中国NGO和政府在联合国气候变化大会的互动为例*

赖钰麟

(汕头大学 法学院，广东 汕头，515063)



【政治学研究】

非政府组织的公共外交和外交政策参与
——以中国NGO和政府在联合国气候变化大会的互动为例*

赖钰麟

(汕头大学 法学院，广东 汕头，515063)

非政府组织;公共外交;外交政策参与;气候变化

相较于西方国家非政府组织，中国NGO和政府在联合国气候变化大会的互动具有三大特点：首先，在政府和国际非政府组织之间，它们扮演着信息提供、沟通桥梁和居中联系的角色，从而发挥公共外交的作用。其次，政府想要加强公共外交，这使得它们获得外交政策参与的渠道。最后，它们在行动形式和诉求内容上采取自我约束的策略。随着我国政治环境变得比较开放，它们的政策言论空间也慢慢扩大。

近年来，中国非政府组织的一项重要发展是国际化，这显示它们开始思考中国崛起对于全球社会的影响，以及它们在全球社会中能够发挥的作用。一个引人瞩目的例子是它们参与联合国气候变化大会(以下简称气候大会)。本文所探讨的核心问题是，相较于西方国家非政府组织，它们参与气候大会有哪些特点。

一、文献综述

西方国家学者对于非政府组织参与气候大会的研究，较少关注中国非政府组织的情形。例如，巴斯·阿茨(Bas Arts)认为非政府组织对气候变化条约具有影响，这些影响取决于它们的专业知识、国家的态度和行为、环境机制的重要性、政府间谈判的性质。[1]320米歇尔·贝茨尔(Michele M.Betsill)提出非政府组织影响京都议定书谈判，议题性质、制度因素、组织自身情况可以解释影响程度。[2]58-64迈克尔·利索夫斯基(Michael Lisowski)认为非政府组织运用权力和优势去影响国际气候谈判，权力包括人际沟通和过程管理的技巧，优势来自于建立跨国联盟、提升谈判透明度、声称具有合法性的能力。[3]366-373然而，比较中西非政府组织的现状，由于前者的影响较小，因此本文将主要讨论其制约因素。

中国学者开始关注中国非政府组织参与气候大会的情形。例如，张丽君从公共外交的视角分析它们在政府气候外交中的价值以及政府如何开发和利用这些价值。[4]15郇庆治从国际原则国内化的视角分析它们在政府再阐释和落实“共同但有区别的责任”原则中的促动性作用及其局限。[5]76赖钰麟从政策倡议联盟的视角分析它们应对哥本哈根气候大会的主张和活动。[6]72本文对于张丽君的研究的补充是，发现它们已开始发挥公共外交的作用。本文对于郇庆治的研究的补充是，深入探讨它们影响的制约因素。此外，赖钰麟的研究范围仅局限于哥本哈根气候大会，其研究内容聚焦于它们的主张和行动。相较而言，本文的研究范围还包括其他气候大会，其研究内容聚焦于它们的公共外交和外交政策参与。

中国学者对于公共外交主体存在争议。有些人认为需要获得政府的授权和委托。例如，韩方明认为公共外交是由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体来进行的。[7]8有些人认为不需要获得政府的授权和委托。例如，赵启正认为公共外交主体包括政府、民间组织、社会团体、社会精英和广大公众等多个层次。[8]4梁婷婷[9]49-50、张庆园[10]32、余金城[11]50等对于公共外交主体的界定也没有强调需要获得政府的授权和委托。本文的理论观点是跨国主义，也就是不同于现实主义的国家中心论，主张社会行为者在全球政治中发挥独立的作用，因此采纳的是后一种看法。[12]134本文所提出的预期是，随着中国非政府组织的国际化，它们开始参与公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。

中国学者较少研究非政府组织的外交政策参与，因此讨论他们对于非政府组织政策参与的研究。就中国非政府组织而言，高红和朴贞子分析其政策参与存在的问题、政策参与的制度制约因素、促使政策参与的制度安排和机制设计。[13]71孙发锋提出它们的弱小化、行政化、营利化是其政策参与的主要障碍。[14]18就中国环境非政府组织而言，郑琦建议它们和政府应该从信息公开、制度化的参与渠道和组织自身建设入手，以加强它们的政策参与。[15]22刘虹探讨其政策参与的历史和现状、方式、影响因素。[16]115本文对于政策参与的理论观点是碎片化的权威主义，也就是我国政策制定过程的参与者变得更为多元化，包括非政府组织、媒体和个人。[17]996本文所提出的预期是，随着中国非政府组织的国际化，它们政策参与的范围将从国内政策扩展到外交政策。

二、中国非政府组织参与气候大会的三个特点

非政府组织参与气候大会的活动主要可分为抗议、倡导、游说和建立网络等四类。[1]109本文以天津气候会议为例，简要说明中国非政府组织的活动。在抗议方面，它们并未举办任何抗议活动。在倡导方面，它们举办了宣传活动、边会和新闻发布会。*气候大会提供机会让参与者组织边会(side event)，借此在会场凸显他们所关注的气候议题。在游说方面，它们将“中国公民社会致UNFCCC天津站的立场书”(以下简称“天津立场书”)提交给国家发改委副主任解振华，并和他进行正式会面。在建立网络方面，它们分别和日韩两国非政府组织、欧洲国家非政府组织、美国非政府组织、发展中国家非政府组织进行交流活动，并为这些国家的非政府组织举办欢迎晚宴。

(一)公共外交

第一个特点是中国非政府组织在政府和国际非政府组织之间扮演着信息传递的角色，从而发挥公共外交的作用。相较而言，西方国家非政府组织较少扮演这个角色。

首先，就中国非政府组织而言，一方面它们希望让国际非政府组织增加对我国的了解，进而减少误解和偏见;一方面它们自身对政府的影响较小，因此希望维系政府和国际非政府组织的互动，使政府了解国际非政府组织的主张，借此影响我国气候变化政策的发展。就政府而言，政府认识到它们在国际非政府组织眼中具有良好信誉，某些信息通过它们表达将更有说服力。[18]20因此，政府希望通过它们让国际非政府组织了解其立场，借此改善在国际舆论环境的国家形象，并减少在气候大会的国际压力。发改委应对气候变化司(以下简称气候司)一些官员的发言表明，他们认识到中国非政府组织的公共外交作用。例如，2010年5月16日，气候司司长苏伟参加“后哥本哈根时代政府、媒体、NGO的角色及影响力研讨会”时表示，“在哥本哈根会议上扮演不同角色的中国政府代表团、中国的媒体和NGO都做出了积极的努力，体现了三者的互动与配合，以政府为主导，媒体和NGO发挥辅助作用，是中国气候传播的一次有力尝试”。[19]2012年11月5日，气候司副司长李高参加搜狐绿色沙龙时表示，“希望中国社会组织在与国际上的社会组织、公众、媒体的交流中，能够帮助他们客观认识中国积极应对气候变化的政策行动，做出的贡献，以及我们面临的特殊困难”。[20]20

其次，信息传递的角色具体包括信息提供、沟通桥梁和居中联系。政府与国际非政府组织起初并不了解彼此，中国非政府组织发挥着信息提供与沟通桥梁的作用，努力促进双方之间的相互了解。前者是指它们主动提供信息给政府和国际非政府组织。它们对政府和国际非政府组织的重要性在于，它们可以提供比其他来源(像是国际媒体)更为详实的信息。例如，它们在天津气候会议发布《绿色中国，竞跑未来》中英文报告，内容包括政府针对气候变化的减缓和适应行动，让国际非政府组织更加了解政府的行动。[21]后者是指政府和国际非政府组织想要传递信息给对方，或是想从对方身上获得信息时，它们会通过中国非政府组织去进行沟通。例如，在气候大会期间的内部会议上，气候行动网络对中国代表团某些发言不太清楚的话，它会请中国非政府组织加以解读，或是请中国非政府组织进行确认。*气候行动网络(Climate Action Network)是由110多个国家超过950个非政府组织所组成的全球网络，致力于将人类活动所引起的气候变化限制在生态可持续的水平。中国非政府组织也会向中国代表团解释气候行动网络对许多议题的看法。同时，中国代表团会请中国非政府组织向气候行动网络解释其发言的缘由和脉络。无论是政府和中国非政府组织之间的沟通，还是国际非政府组织和中国非政府组织之间的沟通，都会比政府和国际非政府组织之间的沟通更为坦率和深入，这也是中国非政府组织适合发挥沟通桥梁作用的主要原因。*笔者对徐嘉忆的访谈，2013-03-18;笔者对王香奕的访谈，2013-04-02。

此外，政府和国际非政府组织想要直接会面的话，通常会请中国非政府组织居中联系。这可以分为两种情形:一是气候行动网络在每次气候会议都会尝试和中国代表团进行意见交流，这时会请中国非政府组织协助联系;二是解振华从坎昆气候大会开始，每次气候大会都会和国际非政府组织举行正式会面，中国代表团这时会请中国非政府组织代为邀请，并担任会面时的主持人和翻译。*笔者对徐嘉忆的访谈，2013-03-18;笔者对李莉娜的访谈，2013-03-29。具体而言，创绿中心气候与金融政研部气候政策研究员李莉娜、道和环境与发展研究所气候变化项目官员徐嘉忆、中国国际民间组织合作促进会气候变化网络协调员毕欣欣等人都曾发挥沟通桥梁和居中联系的作用。然而，在政府和国际非政府组织的互动中，中国非政府组织如何更好地运用中介角色，借此获得对政府的更大影响力，这是它们需要思考的重要议题。

(二)外交政策参与

第二个特点是气候大会使得中国非政府组织开始获得外交政策参与的非制度性渠道。相较而言，西方国家非政府组织早已拥有外交政策参与的制度性渠道。

首先，巴厘岛气候大会促使它们开始提出气候变化外交政策建议。2007年12月20日，“中国公民社会应对气候变化”项目发布成果报告《公民社会在行动》，内容包含“中国公民社会的立场”(以下简称“巴厘岛立场书”)。立场书向政府提出气候变化外交政策建议，包括立场一、立场二和立场三。例如，它们建议政府更加积极地参与到国际应对气候变化的努力，在维护国家发展权的同时，承担全球气候保护责任。[22]这是它们第一次提出气候变化外交政策建议，而且不仅在北京举办新闻发布会，还在巴厘岛气候大会的乐施会边会发布。

其次，天津气候会议期间它们开始获得渠道向政府提交外交政策建议。它们先前相继提出“巴厘岛立场书”和“2009中国公民社会应对气候变化立场”(以下简称“哥本哈根立场书”)，然而并没有渠道将立场书提交给政府。*政府仍透过媒体看到“哥本哈根立场书”，并将它收录在《中国应对气候变化的政策与行动:2010年度报告》。直到天津气候会议期间，它们才有机会将“天津立场书”提交给解振华，这和政府在哥本哈根气候大会之后想要加强公共外交有关。政府认为在那次大会做出相当大的努力，却仍然遭受国际舆论的很大压力，一个原因是缺乏和国际非政府组织的沟通。因此，它开始积极和国际非政府组织直接沟通，也希望通过中国非政府组织进行间接沟通。*笔者对杨方义的访谈，2013-03-26。这点反映于解振华开始和中外非政府组织举办正式会面，天津气候会议、坎昆气候大会、德班气候大会、多哈气候大会和华沙气候大会都是如此。例如，2010年10月8日，解振华在天津会见中外非政府组织代表，不但介绍政府在应对气候变化的努力，并解释政府对于谈判中的关键议题的看法。[23]此外，政府还开始在气候大会之前举办对话会，这也反映出公共外交与外交政策参与的关系。例如，2013年11月4日，气候司召开“气候变化领域NGO对话会”，主要是希望向中国非政府组织介绍政府的原则立场和基本预期，以及政府未来气候变化领域的政策动向，并希望它们向国际非政府组织说明，争取后者的理解和认同。它们也利用这次机会与政府进行对话和交流。[24]

最后，虽然它们获得外交政策参与的渠道，但是尚未影响政府政策的发展，这是受到意愿、机会和能力等因素的制约。前面文献综述曾经提到，米歇尔·贝茨尔认为议题性质、制度因素、组织自身情况可以解释非政府组织的政策影响。[2]58-64本文认为这些因素也制约了中国非政府组织。就议题性质而言，相较于气候变化而言，我国还有许多环境议题(例如雾霾、水污染、垃圾围城)更加直接地影响民众的日常生活。因此，我国民众和资助方较少关注气候变化议题，这降低了它们的政策参与意愿。*笔者对窦丽丽的访谈，2013-03-14;笔者对陈冀俍的访谈，2013-03-29。例如，民政部《2014年社会服务发展统计公报》显示，截至2014年底我国共有6964个生态环境类社会团体和398个生态环境类民办非企业单位。[25]然而，2015年12月13日，“中国NGO联合回应《巴黎协定》”声明只有十家中国非政府组织联名。[26]就制度因素而言，无论是气候大会期间和解振华的正式会面，还是气候大会之前的气候司对话会，都还只是非制度化的参与渠道，而不是制度化的参与渠道，这限制了它们的政策参与机会。许多学者也提出制度化渠道将有助于政策参与。[13]73[15]22就组织自身情况而言，虽然它们努力学习气候变化议题，然而其专业化程度依然不足，还无法提出可操作的具体建议，这限制了它们的政策参与能力。例如，李高表示它们“需要进一步更深刻地理解气候变化问题，在加强研究方面需做进一步的努力”。[20]郇庆治也认为它们需要尽快提高政策专业化水平。[5]82

(三)自我约束

第三个特点是它们采取自我约束的策略。比较中西非政府组织的情形，可以发现前者的一个明显不同是，它们并未举办任何抗议活动(例如群众集会)，也未公开批评本国政府的政策。换句话说，它们在行动形式和诉求内容上采取自我约束的策略。李莉娜比较参加气候大会的中外青年，提出两者的不同。外国青年的行动往往采用激进极端的方法，例如绝食、静坐、游行示威等。中国青年的行动主要以更加平和的方式进行，例如展示、文化活动、交流等。此外，外国青年常常会反思本国政府和其他政府的不足，并大声地表达自己的不满。中国青年无论对本国政府还是其他政府都比较温和，不会过多地直接提出反对的声音。[27]78-79本文所访谈的八位中国非政府组织成员都表示，他们在气候大会不会公开批评政府的政策。守望家园发起人姚遥也表示，“国内NGO活动的政治空间非常微小。即便来到了貌似空间更为广阔的联合国，这种自我审查反而会更加严格。”[28]16此外，卢宇航(Alex Y.Lo)[29]1014和米丽娅姆·施罗德(Miriam Schroeder)[30]520也指出中国非政府组织在气候变化领域的自我约束策略。

然而，中国非政府组织在气候大会不会公开批评政府的政策，并不代表它们不能公开发表和政府不同的意见，也不代表它们不能讨论政府的政策，这反映出我国政治环境开始变得比较开放。一方面，政府在《中国应对气候变化的政策与行动:2010年度报告》中，引用“哥本哈根立场书”时删除某些内容，表示它并未完全同意里面的内容，例如“发展中国家之间也应加强合作应对气候变化”，“发达国家应开始向零碳排放方向发展”，“中国作为碳排放量最大的发展中国家”。[31]47-48然而，它们还是可以公开发表“哥本哈根立场书”。另一方面，它们在气候大会讨论政府的政策时，措词会比较小心谨慎，将批评转变为建设性的政策建议。通常的做法是先赞扬政府的成就，或是表态支持政府的立场，然后再提出某些政策建议。这种说法比较容易让政府接受，也更容易达成自己的政策目标。例如，“中国公民社会致联合国气候变化坎昆会议立场书”先说支持政府在应对气候变化的努力，再提出对政府的政策建议。

三、结论

首先，基于跨国主义和碎片化的权威主义的理论假定，本文所提出的预期获得研究案例的验证。随着中国非政府组织参与气候大会，它们开始从事公共外交的工作，而且其利益考量和政府并非完全相同。除了想增加国际非政府组织对我国的了解，还想推动我国气候变化政策的发展。它们政策参与的范围从国内政策扩展到外交政策，开始提出气候变化外交政策建议。此外，政府的公共外交需要使得中国非政府组织获得政策参与渠道，这反映出随着中国非政治组织的国际化，我国的国际政治和国内政治将出现越来越多的互动。

其次，政府现阶段对于中国非政府组织采取“嵌入性控制”策略，也就是较强的吸纳能力、明确的重点识别、较高的制度化水平和多元化的管理手段。[32]120在双方不对等的权力格局下，中国非政府组织采取自我约束策略，避免和政府发生冲突。然而，随着我国政治环境变得比较开放，它们的政策言论空间也慢慢扩大。此外，公共外交可以用阿迪尔·纳贾姆(Adil Najam)的四C框架加以解释。[33]383它们和政府偏好相同的目的和手段，也就是对国际非政府组织进行公共外交，增加后者对我国的了解，因此两者进行合作。更重要的是，它们发现这有助于推动我国政策的发展。一方面，公共外交是双向沟通的活动，这让政府了解国际非政府组织的主张。另一方面，政府想要加强公共外交，这让它们获得政策参与渠道。然而，议题性质、制度因素和组织自身情况制约着它们的意愿、机会和能力，进而限制了它们政策参与的影响。

最后，提出下列四点意见:(一)中国非政府组织的外交政策参与是全新的研究议题，许多方面还需要学界深入地研究。例如，参与动机、政策主张、参与渠道、参与活动、和其他参与者的互动、政策影响及其制约因素等。本文只是初步讨论了它们如何获得参与渠道，以及其政策影响的制约因素。值得注意的是，它们的外交政策参与不仅限于气候变化领域，还包括对外援助领域[34]和国际救灾领域[35]。(二)本文对政府的建议是，政府应在政策和资金上支持中国非政府组织参与气候大会，并给予它们更大的政治活动空间，借此提高它们对国际非政府组织的信誉，进而发挥更多的公共外交作用。此外，政府应赋予它们制度化的政策参与渠道。例如，完善人民代表大会制度和协商民主体系的发展，并在气候法中明确规定政策参与渠道。(三)本文对中国非政府组织的建议是，一方面突显出气候变化和其他环境议题的关联性，借此提升其他非政府组织政策参与的意愿;一方面加强和国际非政府组织的交流以及邀请国内外学者担任顾问，借此提升自身政策参与的专业化程度。(四)随着我国温室气体排放越来越多，全球社会期待我国政府、企业和非政府组织发挥更为重要的作用。*笔者对杨富强的访谈，2013-03-29。然而，中国非政府组织如何克服政治环境、资金、人才、经验、专业知识等因素的制约，并在气候变化治理中发挥更加重要的作用，将是它们下一阶段所面临的主要挑战。

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责任编辑：陆广品

NGOs’Public Diplomacy and Participation in Foreign Policy

LAI Yu-lin

(Law School,Shantou University,Shantou Guangdong 515063,China)

NGO; public diplomacy; participation in foreign policy; climate change

Compared to Western NGOs,the interaction between Chinese NGOs and the Chinese Government makes Chinese NGOs’Participation in the United Nations Climate Change Conferences have three characteristics:First,between the Chinese Government and international NGOs,Chinese NGOs play the roles of information providers,communication bridges and liaison officers,and thus play the role of public diplomacy.Second,the Chinese Government wants to strengthen public diplomacy,which allows the Chinese NGOs to have access to participation in foreign policy.Third,the Chinese NGOs adopt the policy of self-restraint in the forms of action and the content of demands.However,as China’s political environment has become open,their policy speech space is also slowly expanding.

10.14182/j.cnki.j.anu.2016.05.007

2016-03-30；

2016-04-10

中国博士后科学基金面上资助(2012M520316)；汕头大学科研资助启动项目(STF6002)

赖钰麟(1975-)，男，台湾新北人，讲师，研究方向为非政府组织管理和社会治理创新。

D668

A

1001-2435(2016)05-0570-06