关于教育供给侧结构性改革的思考和建议

庞丽娟 杨小敏

（北京师范大学，北京 100875）

关于教育供给侧结构性改革的思考和建议

庞丽娟 杨小敏

（北京师范大学，北京 100875）

深刻认识教育事业的特殊属性及其与经济运行体系的本质差异，这是教育供给侧结构性改革的逻辑起点。在新的历史时期，教育供给侧结构性改革面临的主要问题是当前教育体系所提供的教育资源和服务与民众优质而多元化的教育需求之间的突出矛盾；实质在于深化教育领域综合改革、全面提升现代教育治理水平，实施的路向在于突破国民教育体系的狭义教育观，在现代教育理念及体系架构中深化教育体制机制改革，形成现代公共教育服务体系与家庭个体和经济社会发展之教育需求的良性匹配关系。

教育供给侧改革；教育综合改革；多元化教育需求

2015年11月10日中央财经领导小组第十一次会议上，习近平主席首次提出“供给侧结构性改革”，11日的国务院常务会议强调“培育形成新供给新动力”，17日李克强总理在“十三五”规划纲要编制工作会议上进一步强调“在供给侧和需求侧两端发力促进产业迈向中高端”，在18日APEC会议的主旨演讲中，习近平主席再提“供给侧改革”。2016年1月27日中央财经领导小组第十二次会议研究供给侧结构性改革方案，会上习近平主席强调供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。随后，“供给侧结构性改革”成为社会各界热议的话题，经济社会相关领域的供给侧改革也成为研究讨论的议题，包括“教育供给侧改革”在内。笔者在“中国知网”以“教育供给侧”作为“篇名”进行检索发现，有170多篇相关文献，其中期刊和报纸类文献各占一半。再以“教育供给侧结构性改革”作为篇名进行检索，直接的相关文献约40篇，其中学术论文18篇。主题涉及教育综合改革和高等教育、职业教育、基础教育、民办教育等各级各类教育。但是，关于究竟什么是教育供给侧结构性改革的认识总体上停留于概念的推衍，关于如何进行教育供给侧结构性改革尚有待深入探讨。

一、教育供给侧结构性改革须超越基于经济学的概念推衍

在语词的构成上，“供给侧结构性改革”由供给侧、结构性和改革三个词组成。“供给侧”确定了改革的着力方向，即要从哪里改；“结构性”明确了改革推进的方式方法，即要怎么改。而且“供给侧”本身也回答了为什么，即经济运行的供求关系已经难以适应新的发展要求。在《辞海》中，“侧”意指向一边倾斜，即侧

重、偏重、着重于某一方面。对应于“需求侧”，“供给侧改革”即侧重、偏重于供给方的改革，通过结构性改革使供给体系更加优化，更好地与需求端相匹配。需要明确的是，当前中国话语体系中的“供给侧结构性改革”完全不同于西方经济学的“供给学派”理论及其以“里根经济学”和“撒切尔主义”等为典型的改革实践，是中国特色社会主义建设进程中的经验总结，是本土化理论创新，充分体现了新时期国家治理的战略思想和实践智慧。

何谓“教育供给侧结构性改革”？如果按照概念的演绎逻辑，就是指关于教育事业的供给侧结构性改革，或者说是教育领域的供给侧结构性改革，从相关的文献资料看，这也是目前关于“教育供给侧结构性改革”的总体认识。但是，从一般与特殊、普遍与个别的辩证统一意义上看，在供给与需求的关系中，教育供给侧有供给侧的一般性特征，也有其特殊性。因而，对于教育供给侧结构性改革的认识，绝不能停留在概念的逻辑推衍层面，要超越经济学供给概念的演绎，深刻意识到教育体系和经济体系的本质差异。首先，在概念上讲，经济是社会物质生产与再生产的活动，而教育通常是指培养人的活动，虽然本质上都是社会活动，但内涵与外延截然不同。其次，从体系及运行看，经济活动的供求两侧由若干核心的要素构成相对独立的体系，需求侧就是通常所说的投资、消费、出口“三驾马车”，供给侧则包括劳动力、土地、资本、技术创新四大要素，四大要素在充分配置条件下实现中长期潜在经济增长率。[1]结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的数量和质量。教育的供求关系则比较复杂，根据教育管理体制、办学体制和投入体制的实际有不同的理解和分类，基本上存在两种的认识角度。一是从政府提供公共服务的角度而言，供给侧指政府一方，需求侧包括了以学校为代表的教育教学服务机构、教职人员群体和家庭。涉及的教育供给侧要素总体限于国民教育体系相关的教育规划、教育政策、教育资源、教育服务等；二是从民众的教育需求而言，学生和家庭是需求方，供给侧就是所有能够提供各种教育教学服务的各种组织机构的集合，包括但不限于政府。

因此，如果一定要给“教育供给侧结构性改革”下一个完整的定义，就是指围绕教育资源和服务提供主体和方式的改革，即在顶层设计的框架下，通过一系列深度的体制机制改革和政策举措，进一步厘清教育领域政府和市场的责任边界，进一步理顺由主体之间关系构成的教育管理体制，进一步优化以办学体制为核心的教育资源与服务供给方式，进一步明晰经济社会发展的需求与现代教育体系之间的关系，实现教育治理体系和能力现代化水平的提升，进而更加有效地服务国家经济社会发展的人力资本需求、服务于民生的改善。具体而言，涉及在观念层面改革者对国民教育与终身教育理念和意蕴的再认知，涉及在实践层面现有教育体系中各级各类教育的功能定位和相互之间关系以及各种要素的协同和有机融合。

二、教育供给侧结构性改革的根本要求是办人民满意的教育

教育事业兼具国计和民生的功能属性。国计体现为通过教育实现文化传承、知识创新、人才培养和国民素养的总体提升，从而增加国家的人力资本存量，为经济社会发展提供人力保障和智力支撑。民生则体现在政府对国民受教育权利的保障，确保社会个体获得基本的生存与生活技能。[2]但无论国计还是民生，教育的直接需求者都是作为家庭成员的社会个体。经济社会发展对教育体系的需求和家庭对教育体系的需求具有一定的内在一致性，以社会个体的人力资本不断积累及其在生活、生产中的可持续发展为旨归，也就是“十八大”所说的“努力办人民满意的教育”。

这种需求的满意程度具有明显的时代特征，在经济社会发展的不同阶段，民众对教育需求及主观心理感受一方面受到当时客观条件的制约，另一方面也受到教育资源配置方式和个体发展需求的影响。而且，个体的教育需求有其自身的决策和行为逻辑，[3]尤其在法制建设和依

法治教进程中，民众的权利意识已经普遍觉醒，不同于经济领域的需求侧可以通过外在的政策工具进行要素调整而实现变革，政府或者其他组织对以家庭为代表的个体教育需求往往难以直接进行干预或改变，但是可以在教育资源和服务的提供上进行介入。因而，教育改革本身就是需求推动的具有供给方特点的改革。改革的深度除了各种主客观因素的影响，在一定的程度上也有赖于政府决策的逻辑和制度变迁的惯性。

党和政府一直以来高度重视教育事业的发展，特别是自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布以来，我国教育事业总体上有了飞跃式的发展，取得了举世瞩目的成就。进入新世纪以来，经济快速增长，体制机制改革不断深化，教育供给明显加速，教育资源投入总量明显增加，各级各类教育获得大发展。高等教育进入大众化阶段并开始向世界“双一流”建设目标迈进。职业教育得到大发展，民办教育改革进一步深化。这在总体上体现了教育供给水平与时俱进的提升。但是，在改革开放不断深化的进程中，经济社会结构都发生了巨大变化，尤其是随着国民总体收入和家庭可支配收入水平的普遍提高，人民群众的教育需求变得更加多元化，而且家庭对优质、个性化的教育要求越来越高。

于是出现了社会各界普遍关注和政府颇感棘手的教育问题，反映出民众对教育体系产生了新的需求。在供给与需求的关系框架中，问题的实质就是以政府为主导提供的教育资源和服务同社会民众的教育期待或教育需求在数量、质量和结构上不相匹配，出现了严重的供求关系矛盾。与此同时，在经济转型升级、新型城镇化、大众创业万众创新的进程中，数以亿计的各类劳动者大军亟需在新理念、思维、知识、技能等方面接受多种形态的教育培训，现行的阶段性、制度化的国民教育体系已经难以满足民众的实际需求。因此，教育供给侧结构性改革的根本出发点就是要通过体制机制的深度变革，解决民众需求和教育体系之间的不匹配问题，在数量和质量上满足社会个体的需求。

三、优质多元的选择不足是当前我国教育供给侧的主要问题

进行教育供给侧改革既是外在的经济社会改革发展要求，也是教育体系自身的深层次问题使然。如上所述，从教育事业的属性来看，在中国特定的社会历史和国情背景中，我国教育领域的改革基本上都属于“供给型”的改革，总体上正经历着由高度计划向计划与市场并行的转变。在教育资源和服务的提供上，实现着由计划经济时代政府统一提供向政府主导、社会各界参与办学提供教育服务的转变。上个世纪九十年代初期中国特色社会主义市场经济体制改革的启动以来，市场在教育资源和服务的配置中所发挥的作用正越来越大，特别是办学体制改革的不断深化和民办教育取得新进展，在一定程度和范围满足着广大人民群众对基本教育程度的需求和千家万户日益多元化的教育需求。这进一步体现了教育改革的“供给型”特点。具体地体现在：一是国家的制度安排和重大政策的实施，如一系列国家教育计划和工程；二是教育投入方式上，公私划分明显改变，教育财政正逐渐由“公办学校财政”向“公共教育财政”的转变，[4]呈现财政性教育经费、非财政性教育经费的混合型投入；三是教育经费保障机制，逐步形成和完善，包括完善的学生资助体系等；四是教育资源和服务的供给更加瞄准弱势群体和贫困地区，满足其教育需求，提升教育公平程度。

这种教育资源和服务的供给是与当时经济社会发展要求相适应的。但是，在当前经济进入新常态和未来一个阶段经济增速总体放缓的背景下，教育资源和服务的供给必然受到经济条件的制约，而且经济转型和科技创新以及社会改革都对教育的人才保障和智力支持，甚至是国民素养的提升提出了系统的要求。也就是说，未来社会对教育的供给提出了更加多元的需求。然而，当前的教育体制远远不能适应这种大变革和大发展，既不能很好地适应经济社会发展以及国家战略布局，又不能很好地适应

千家万户对作为基本权利的选择性满足。

总的原因在于教育资源和服务与增量的结构性突出和存量的结构性盘活存在深层次的体制机制问题日益突出。具体表现在：一是受到经济增速放缓的影响，公共财政用于教育投入的数量和财政性教育经费的增量将会受到影响；二是社会资本进入教育领域的渠道还不畅通，特别是社会捐资捐赠的积极性不高，良好氛围没有形成；三是政府主导社会参与的多元化办学体制还不顺畅，局部存在“国进民退”的现象，社会企业办学的积极性下降甚至退出办学；四是教育经费的总体使用效益有待进一步提高，教育经费的配置不尽合理，硬件建设超标准、教师队伍建设不足的“见物不见人”现象仍然突出，不利于教育事业的内涵式发展，特别是基础教育领域教师队伍建设还亟待加强；五是国民教育体系的学段性发展不均衡、不合理，学前和高中阶段发展的短板问题制约教育总体水平的提升；六是公办教育和民办教育、职业教育和普通教育之间的关系还没有理顺，民办教育发展面临重大的体制障碍，普职教育融合存在深层次的观念和师资短缺的问题；七是国民教育体系之外的教育培训发展的体制机制缺乏总体设计和保障措施，严重滞后经济社会改革发展的需要。这些都在根本上导致了适应民众实际需求的多样化、个性化教育选择严重不足，难以适应新时期经济社会发展的需求。

四、在终身教育的理念和框架体系下实施供给侧结构性改革

在新的历史时期，教育供给侧结构性改革的实质就是要全面深化教育领域综合改革，进一步推进教育体制改革，落实教育领域管办评分离，激发教育事业发展的活力。对政府而言要在教育资源配置方面进行简政放权，要引导和强化市场机制对教育资源配置发挥作用，促进教育的系统优化和运行效率的提升，进而提供更加优质、均衡、多元的教育资源与服务，满足社会的多样化选择需求，贴近每个学生和社会个体生存、生活及发展的实际。

1.依法明确各级政府的教育职能边界，提升现代治理水平

由于教育事业具有需求拉动的公共服务属性，为了确保教育资源和服务配置更加合理有效，作为供给主导者的政府一方面需要考虑经济新常态下财力的保障水平，另一方面需要进一步考虑教育需求的多样化与复杂性。就当前问题和未来发展趋势而言，需要按照中央深化教育领域改革的总体部署要求，完善法制化的教育治理体系，全面提升各级政府的教育治理水平是关键。建议以供给侧结构性改革为契机，进一步明确政府和市场的教育责任边界，在适宜的范围充分发挥市场的资源配置作用，落实政府在教育领域的放、管、扶，强化教育管办评分离的改革，落实政府教育管理的简政放权。

2.突破国民教育体系的狭义教育观念，丰富教育服务形态

经济社会的发展和一系列国家战略的实施，既需要国民素质的总体提升，又需要数以亿计的高素质劳动人才、数以万计的专业人才和一大批拔尖创新人才。这就需要形态丰富的教育培训作坚强的人才支撑和智力保障。在进行当前教育体系改革的同时，与时俱进推动形成教育融入经济社会的“大教育观”。突破以正规学校教育为主要表现形式的传统国民教育体系认识，以终身教育理念为导向，以普通教育和职业教育为基础，在全民学习、终身学习的开放教育体系中进行系统的教育供给侧结构性改革。

3.强化教育事业经费保障的政府主体，激活社会投入体制

在公共财政受到经济增速放缓影响的特殊时期，为了保证稳定的教育经费投入，势必要求进一步通过体制机制的创新，强化教育投入主体和经费来源的多元化、立体化。教育投入的供给侧改革要形成一种广泛意义的“公私合力”机制。在公共财政的教育投入方面，要根据教育事业的内涵发展，强化有限教育经费的精准投放，根据帕累托改进的原则解决教育领域发展的短板问题。尤其要从提升国家教育软实力的层面注重对包括教职工在内的软件投资。在激活社会投入方面，完善社会办学和投入体

制，尽快形成有效的社会捐赠办法和教育融资体系，激活民间资本助力教育供给的丰富形态。

4.基于教育体系学段和类型的发展实际，进行供给结构调整

民生方面要进一步强化政府对基本公共教育服务优质均衡供给。强化对贫困家庭学生的奖补，全面提升教育公平程度。在教育资源的配置领域，精准强化对教师队伍的建设。国计方面要推动职业教育和高等教育适应国家经济社会发展和国家战略布局，服务科技创新，服务于中国制造的需求。例如职业教育的改革发展要充分围绕中国制造的转型升级所需要的知识、技能型劳动者的培养，高等教育的改革发展要避免因培养目标与社会需求相差甚远而形成的“教育过度”。

5.针对体制机制深层问题进行制度设计，实施有效政策安排

教育资源和服务的供给除了在人力、财力和物力上的投入，还需要制度安排和政策过程的优化。尤其是在改革不断深化的过程中，要强化“政策供给”的改革，着重在制度安排和体制机制层面进行系统设计，超越原有相对具象和零碎的项目式政策安排。也就是说，为了实现更加注重需求推动的教育改革，激发教育体系的活力，满足社会对教育的多元化选择需求，在新的时期，教育供给侧结构性改革要更加注重在政策上发力。十八届三中全会以来，改革的总体方向和目标以及制度框架已定，迫切需要通过具体制度安排和政策设计与实施。特别建议在城乡一体化建设中，进一步强化对乡村教育的政策倾斜，特别是针对乡村教师队伍的编制、待遇和老龄化等问题，进行战略前瞻性的制度设计，进一步完善绩效工资政策，在综合评估既有教师培养培训政策的基础上，出台具有针对性和地方适宜性的政策，充分激发政府和社会优化教师资源的合力。

[1]萨缪尔森·诺德豪斯.经济学[M].萧琛主译.北京：人民邮电出版社，2008.

[2]杨小敏，杜育红，高兵.教育发展的战略应对与“十三五”规划建议[J].中国教育学刊，2016，（3）：6-10.

[3]贝克尔.人类行为的经济分析[M].王业宇，陈琪译.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2008.

[4]陈少远.研究指出：“公办学校财政”正在转向“公共教育财政”[N].中国教育报，2016-8-30（04）.

（责任编辑 吴潇剑）

Thoughts and Suggestions on Structural Supply-side Reform of Education

Pang Lijuan Yang Xiaomin

Education structural supply-side reforms is based on a profound understanding of the essence of education,its special attributes and differences from the economic system.In the new historical period,the essence of structural education reform lies in the supply-side which is key to deepening the comprehensive reform of education,to promoting management of modern education,to the solution of problems in the current national education system,to providing educational resources and services and to meeting the social and economic demands for diversified quality education.

education supply-side reform;comprehensive reform of education;diversified demands for education

G640

A

1672－4038（2016）10－0012－05

2016-09-27

庞丽娟，女，北京师范大学中国教育政策研究院副院长，教授，博士生导师，主要从事学前教育和教育政策研究；杨小敏，男，北京师范大学中国教育政策研究院助理研究员，管理学博士，主要从事教育政策和教育财政研究。