人大代表建议、批评和意见分类办理的一种思路

王柏荣

本文作者对人大代表建议、批评和意见的办理提出了一种新的思路，这种分类办理思路在实践中未必行得通，但这种思路对我们进一步细分代表建议，更有针对性地进行分类办理仍有所启发。

对各方面工作提出建议、批评和意见，是宪法和法律赋予人大代表参与管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的基本权利，也是人大代表履职并监督国家机关工作的重要形式。我国宪法、全国人民代表大会组织法、地方组织法、代表法等都对此作了明确规定，各地方人大及其常委会也以法规形式出台了人大代表建议、批评和意见的办理规定及程序。

随着社会发展和公民法律意识的不断增强，人大代表就社会发展等各方面所提出的建议、批评和意见的数量呈不断增长趋势。由此，地方各级人大如何进一步完善代表建议、批评和意见的分类处理机制，提高办理质量和实效，做到“件件有落实，件件有成效”，这对于充分发挥代表权利，紧密联系人民群众有着重要意义。

一、人大代表建议、批评和意见的内涵与历史沿革

（一）建议、批评和意见的内涵

“建议”，通常指向集体、领导等提出自己的主张。此种主张一般具有建设性、改良性、完善性和积极性。由此，建议一般是针对某人或某事提出的前瞻性主张，这种主张以改进和完善工作为目的，具有健康积极的因素。“意见”，通常指对事情的一定的看法或想法，以及对人或事认为不对而产生的不满意的看法。此种看法一般针对问题提出，具有较强的指导性。同时，由于不认同或不满意某人或某事，使得意见具有较强的主观性和评价性。“批评”，则专指对缺点和错误提出意见。由于是针对缺点和错误行为提出的，批评具有较强的针对性、批判性和负面性。

由以上对于建议、批评和意见的内涵分析可知，三者之间具有较大的区别。首先，语气程度不同。建议语气最为平和，且较为积极，其目的在于解决问题。意见语气则相对较强，包含有批评的意味，但也具有建设性意味。批评语气则为最强，其直接指出错误并加以评判，给人以心理压力和消极感受。其次，针对对象不同。建议针对未来发展提出建设性意见，具有前瞻性和构建性，意见则针对行为或事物状态发表看法，是对现状提出看法，批评则针对过去错误的行为提出，是对过去的总结和教训。最后，地位不同。建议、意见的提出者与接受者之间一般处于平等地位，而批评的提出者与接受者之间的地位一般不平等，是上下级之间的关系。

建议、批评和意见的内涵及其区别表明，地方人大及其常委会办理代表建议、批评和意见工作中，按照各自涵义和表达不同，将其进行分类处理具有理论可行性。

（二）建议、批评和意见的历史沿革

人大代表建议、批评和意见的产生与发展大体经历了两个阶段。第一阶段为建议、批评和意见的提出。最早提出建议、批评和意见的法律文本为1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《全国人民代表大会组织法》，其中第二十一条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”作此规定的缘由来源于对代表议案的细化分解，即为了提高代表的议案质量，简化处理手续，将其中一部分“涉及问题不属于全国人大职权范围的、大会不好通过实质性决议、只能转交有关方面研究处理”[1]的议案改称为建议、批评和意见。此后，陆续通过的地方组织法、代表法以及各地的相关立法中都依据《全国人民代表大会组织法》的规定，将建议、批评和意见从代表议案中分离出来，另作规定。

第二阶段为建议、批评和意见的完善。2005年5月26日，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》（简称中央9号文件）。该文件指出，要建立健全人大代表依法履行职责的各项具体制度，并将完善代表建议工作制度、提高建议提出和处理的质量作为要求之一。由此，中央9号文件极大地推动了全国人大和地方人大及其常委会对于建议、批评和意见的办理规定制度的完善与细化。在此文件的推动下，代表法先后于2010年、2015年两次进行了修订，北京、上海、重庆、黑龙江、浙江、安徽、山东、四川、云南、甘肃等地方人大及其常委会都陆续出台或修订了本地人大代表建议、批评和意见办理的规定。

综上，人大代表建议、批评和意见的立法经历了由与人大代表议案相混同到逐渐分离、由宏观规定到微观厘定、由中央立法到地方立法的历史发展过程，这也象征了人大代表权利的不断细化和充实。随着这一趋势的加强，代表建议、批评和意见的分类办理工作也随之展开。

二、人大代表建议、批评和意见分类办理现状

按照代表法、《全国人大代表建议、批评和意见处理办法》以及各地人大代表建议、批评和意见处理办法的规定，结合实际办理状况，各级人大及其常委会在办理人大代表建议、批评和意见的工作程序方面，主要按照代表建议、批评和意见的提出、交办、承办和监督检查进行。在办理实施过程中，存在以下几点问题。

1.建设性意见多，批评类意见少。从人大代表建议、批评和意见的权利性质看，建议、批评和意见是人大代表享有的一项整体性权利，这项权利又体现为代表就各方面工作提出建议的权利、提出批评的权利和提出意见的权利三个方面。而在实践中，绝大多数人大代表都是以“关于某方面的建议”为题，向人大及其常委会提出建议， “批评”和“意见”的提法较少。虽然有部分代表在其建议文本中也指出了问题和不当的做法、情形，但从形式上看，代表批评和意见的文本仍较少。由此造成代表建议、批评和意见权利行使“失衡”现象，使得权利缺乏全面性和形式上的完备性，一定程度影响了这项权利的落实。

2.按内容和承办机构分类。目前，各地人大及其常委会在办理人大代表建议、批评和意见工作中，主要采取了两种分类方式。一种是按照代表建议、批评和意见涉及的内容划分，比如科教文卫和体育方面，发展规划、建设项目方面，社会事业和公共事务方面，农林牧渔和水利方面，工交、能源和邮电方面，财政、税收和金融方面，城乡建设、资源环境方面，行政法制、司法和廉政建设方面，人大工作方面，流通、旅游和服务方面，等等[2]。另一种是按照承办部门及其职责范围分类，比如同级人大及其常委会职权范围的、同级人民政府职权范围的、同级人民法院职权范围的、同级人民检察院以及其他机关和组织职权范围的。以上两种办理方式注重代表提出建议、批评和意见的涉及内容以及承办单位的职责范围，是基于建议、批评和意见的宏观分类。随着国家民主法治化进程的逐步深入和立法工作的不断细化，对于办理代表建议、批评和意见提出了新要求，即不仅要关注办理单位和办理内容，更应关注并回应人民和人大代表的“关切”与需求。由此，还需要探讨更多、更为科学的分类办理方式，以提高工作时效和办理质量。

3.办理质量与办理效果。按照代表法、《代表建议、批评和意见处理办法》相关规定，人大代表提出建议、批评和意见的受理机关为同级人民代表大会及其常委会，具体负责承办的部门包括同级人民政府及其部门，同级人民法院、检察院等。目前，针对人大代表提出的建议、批评和意见，各级人大及其常委会、各承办单位主要采取“分类办理，逐件答复”的方式，即先由人大及其常委会按照提出建议、批评和意见的涉及内容，结合承办单位的职责范围，将其进行分类，后转交给相关部门，由其负责答复代表个人。这种方式工作量大，一定程度可能导致办理任务重的承办单位无法按期、按质地完成答复工作，影响办理效果。

综合以上问题，就人大代表建议、批评和意见的办理工作而言，需要提出更有效的分类方式，以提高办理质量和效果。

三、人大代表建议、批评和意见分类办理的可行性及建议

（一）按照建议、批评和意见分类处理机制的可行性分析

如前所述，人大代表提出建议、批评和意见是法律规定的一项完整权利，具体包括建议、批评和意见三个方面的内容。目前，各地人大及其常委会的有关部门在办理代表建议、批评和意见过程中，主要根据该项权利的内容和承办单位的职责范围对其进行分类处理。

针对存在问题，可提出一种新的分类形式，即按照建议、批评和意见的性质与程度不同，可将其分为建议类、批评类和意见类。依据三者间的不同和区别，对其进行分类办理，具有一定的可行性。

首先，三者分类办理有利于引导代表提出意见和批评，打破以建议为主的局面，充实完善代表权利。一直以来，人大代表在行使提出建议、批评和意见权利过程中，主要以建设性的建议为主，而忽略了批评和意见的提出。按照三者进行分类办理，能够切实落实代表权利的充分行使，体现权利完整性。

其次，三者分类办理有利于形成“倒逼”机制，提高办理质量。如果说人大代表提出建议是基于积极解决问题的视角，那么提出批评和意见则是基于对问题未被解决或解决不彻底的视角。批评和意见具有否定和批评意味，需经慎重思考提出。由此，可促使人大代表谨慎有效行使权利，有利于提高代表建议、批评和意见的提出质量。同时，针对人大代表提出的批评、意见，承办单位也会积极回应，高度重视。

第三，三者分类办理有利于科学管理。对于建议、批评和意见三类，按照其性质和程度不同，在处理程序和时效上可分优先级别。对于比较尖锐且关涉情况紧急的批评和意见，可优先于代表建议处理，由此做到集中快速的落实重点问题和重点事项，提高办理实效和办理质量。

综上，按照性质和程度划分建议、批评和意见三类并建立分类办理机制，是以法治和民主主权的最新发展为基础提出的，具有时代意义，具有可行性。

（二）基于建议、批评和意见分类办理机制的建议

1.明确办理标准。目前，各级人大及其常委会在分类办理人大代表提出建议、批评和意见过程中，主要采取两种标准，一种是依据建议、批评和意见的内容进行分类，另一种是依据承办单位的职责进行分类，两者都比较模糊。由此，建议在这两种分类的基础上，实施再分类，即按照建议的性质进行分类，将其分为建议类、意见类和批评类，提高办理质量和实效。

2.严格绩效考核。即细化承办单位考评细则，建立以自查机制为主，监督为辅的绩效考核机制。从办理时效、办理过程、办理结果三方面实现全程监督和考评，引导和加强承办单位主动办理、依法办理、规范办理。

3.建立办理过程和办理结果公开机制。围绕建议、批评和意见三个方面，除涉密事项外，其余施行向代表公开、向公众公开、向媒体公开的机制。不仅要公开针对建议和意见的办理过程和结果，更要公开针对批评的办理过程与结果，运用“倒逼机制”实现代表建议、批评和意见的落实，以实质化推进人大代表建议、批评和意见的分类处理办法，促进办理出成效。

注释：

[1]闫锐：《人大代表建议、批评和意见法律问题探析》，载《人大研究》2008年第5期。

[2]何晔晖：《推动代表建议办理的整体质量再上新台阶——在十一届全国人大四次会议代表建议、批评和意见交办会上的讲话》，载《中国人大》2011年第7期。

（作者系北京联合大学人民代表大会制度研究所专职研究人员）