镇村综合改革视角下陕南移民搬迁的价值·困境与出路选择

白耀军，屈小莉

(商洛学院思政部，陕西商洛 726000)

镇村综合改革视角下陕南移民搬迁的价值·困境与出路选择

白耀军，屈小莉

(商洛学院思政部，陕西商洛 726000)

摘要针对陕南移民搬迁存在的搬迁资金紧缺、土地资源紧缺、产业落后、就业增收渠道狭窄、社会公平等问题，提出进一步提升思想认识，完善政策体系；着力破解移民搬迁中的资金制约因素；有效化解移民搬迁中的土地制约瓶颈；抓好产业培育和进镇农民就业；加快社会管理体制机制改革创新的对策与建议，以期扎实有序推进移民搬迁，促进陕南农村改革发展。

关键词镇村综合改革；移民搬迁；路径选择；陕南

改革开放以来，陕南农村经济取得了巨大发展。十八大以后，陕南农村改革发展进入一个新的历史时期。2014年8月21日，中共陕西省委、陕西省政府下发了《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅关于镇村综合改革的指导意见》(简称《意见》)指出：“围绕建设‘三个陕西’目标，按照做强县城、做大集镇、做好社区的总体思路，以合理调整镇村规模、加快职能转变为重点，进一步深化乡镇体制改革，创新农村管理体制，建设功能完善、服务高效的乡镇机构和农村新型社区，提高基层组织社会治理和服务能力”[1]。《意见》根据实际，将陕西镇村综合改革分为关中、陕北、陕南3个不同区域。由于陕南区域的特殊性，移民搬迁对实现镇村综合改革的目标具有非常重要的作用。陕西省委、省政府2011年颁发的《陕南移民搬迁安置总体规划(2011-2020)》决定：自2011年5月6日起陕西省政府计划投资1 109亿元，用10年时间对陕南地区汉中、安康、商洛3市28县(区)的60万户、240万人进行移民搬迁[2]。该次迁移人口数量超过陕南总人口的25%，大大超越三峡移民搬迁，被称作新中国成立以来“最大规模的移民工程”。陕南移民搬迁对于促进陕南农村改革发展、区域减灾扶贫、小城镇发展、产业发展、生态优化、治理转型等具有重要的经济社会意义和价值，该过程中存在的困境也值得深入研究与探讨。

1陕南移民搬迁的社会价值

陕南的农村改革经历了3个时期：第一时期，20世纪80年代初废除人民公社、实行联产承包责任制；第二时期，20世纪90年代起进入以乡镇企业兴起和新农村建设为标志的发展时期。第三时期，21世纪以来，陕南农村综合改革发展进入关键时期。以移民开发—小城镇发展为内容的新世纪农村综合改革模式，为农村综合改革发展注入了新的活力，已引起学者和社会的广泛关注，具有重要的意义和价值。

1.1加快了陕南农村减灾脱贫致富的步伐，推动了新时期农村综合改革和发展陕南是指陕西南部地区，包括汉中、安康、商洛3个地市，北靠秦岭、南倚巴山，是我国自然灾害多发区和集中连片特困区。由于灾害频发，不少地区长期陷于“受灾—重建—再受灾”的恶性循环。长期以来，灾害与贫困成为制约陕南发展的重要因素，防灾减灾与扶贫开发任务十分艰巨。2011～2015年，陕南累计投入资金595.0亿元，搬迁安置32.5万户111.9万人，其中特困户3.2万户8.2万人。增加搬迁群众财产274.0亿元，减贫50.0余万人。与2010年相比，陕南地质灾害和洪涝灾害伤亡率分别下降80%和70%[3]。该项规模浩大的移民工程，不仅让百万陕南山区群众告别了危险恶劣的生存环境，还彻底摆脱了因灾致贫、致富无门的困境，让众多贫困户脱贫致富。在新的移民建设安置点形成的新型社区，从根本上改变了陕南农村落后面貌，为陕南新时期的镇村综合改革发展探索出一条新路。

1.2推动了陕南城乡一体化和城镇化的稳步发展城镇化核心是人的城镇化，关键是提高城镇化的质量。从陕南移民搬迁的实践来看，移民搬迁已经从最初单纯的地质避险移民发展到综合解决农民生存、农业发展、农村繁荣的深层次问题，从化解“三农”内部的农民安置、产业优化、土地流转、退耕还林、劳动力转移等矛盾到推进城镇化、工业化、农业现代化等多重良性“效应”显现，在推动城镇化发展方面的作用更是其他任何措施难以替代的。从最初的“挖险根”和“挖穷根”到进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、外迁安置和分散安置等多种安置方式；在搬迁安置实践中提出的确保集中安置率不低于90%的要求，集中力量建设新型社区，在安置点建设配套较高水平的基础设施和公共设施并提供优质的公共服务产品，有利于实现移民搬迁和城镇化的统一。移民搬迁和工业化、城镇化、社会主义新农村建设和生态环境建设“四结合”，小城镇建设、现代农业产业和扶贫搬迁“三位一体”。2011～2015年，陕南3市城镇化率提高8.02%，移民搬迁成为陕南小城镇发展和城镇化建设的有效载体和平台。

1.3促进陕南生态环境优化和生态文明建设不断发展2016年，“两会”提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。陕南地区地处秦巴腹地，既是一个绿色生态宝库，也是生态坏境十分脆弱的地区。陕南地质条件普遍稳定性较差，山体稳定性脆弱，山体滑坡、泥石流、山洪等次生灾害多发是地区地质的基本特征，山区民众的自然环保意识落后，传统粗放式的生产生活方式导致长期过度垦荒垦殖、乱砍滥伐、资源过度开采等，使得该地的资源承载与生态修复能力下降，生态环境问题日益严重。作为全国，特别是西安等大城市生态屏障和我国南水北调中线工程最重要的水源涵养区和生物多样性保护区，陕南是国家主体功能区划确定的生态保护功能区。因此，陕南地区承担着越来越重要的养护山水、治理生态的任务，整体的移民搬迁和集中安置将极大减少对山林的开发破坏，从源头上解决生态环境的难题，实现可持续发展。

1.4形成新型农村社区，促进了农村管理体制机制创新随着陕南移民搬迁的全面推进，由此形成的新型社区和服务管理就成为一项新课题。陕南各地根据集中居住后的新需求，结合镇村综合改革的推进，针对安置点的不同情况，分别设立新型社区、融合新型社区和挂靠性型安置点，积极探索加强服务管理的新举措：在具备规模、符合条件的社区成立党了组织和自治组织，建设社区服务中心，落实办公场所、服务人员和经费；对规模较小的社区，建立红白理事会、文化自乐班等，开展自我服务；针对跨区搬迁，积极探索“搬出的管理林和地、迁出地管理方和人的新机制”，该种政府购买公共服务、引入市场主体服务社区群众，促进政府基本公共服务、居民自我服务、市场有偿服务相结合的农村新型管理体制，为陕南新型社区的服务管理创新探索出一条新途径。

2陕南移民搬迁的困境

2.1搬迁资金紧缺是“搬得出”的首要难点问题[5]2011年以来，陕南移民搬迁已筹措并投入各类资金507.14亿元，其中建房资金424.64亿元，基础设施、公共服务设施和搬迁群众创业就业扶持资金82.50亿元。中央财政已拨付25.00亿元，陕南移民搬迁工程有限公司累计提供周转资金54.60亿元。但据统计测算，移民搬迁共需投入资金1 400.00亿元，其中需整合中央相关专项资金517.00亿元，省级预算安排、整合省级专项资金285.00亿元，市县配套131.00亿元，搬迁户自筹及投工投劳467.00亿元，陕南移民搬迁工程有限公司筹措60.00亿元，国家财政部确定从2013年起3年内补助专项资金40.00亿元。随着移民搬迁工作推进，所需资金缺口较大。陕南地区经济发展相对滞后，各级政府财政困难，群众生活贫困，更加重了移民过程筹资的难度。首先是市县(区)县级财政筹款压力。以商洛市为例，规划10年搬迁安置71.80万人，建房投资需要180.00亿元，移民户补贴需要54.00亿元，按政策预算省级财政需承担117.00亿元，市、县财政需落实配套资金45.00亿元，随着物价、工价的快速上涨，建设成本不断增加，资金压力越来越大。其次是移民户自筹资金负担重。汉中市略阳县2011～2012年完成移民搬迁2 514户，共投入资金3.49亿元，其中政府筹资1.77亿元，农户自筹1.70亿元，农户自筹占近一半。许多移民户因购房、建房背负债务。虽然移民搬迁政策对特困户采取无偿安置，但是能够享受政策的移民少之又少，而且特困户缺乏劳力和技术，搬迁后生活难以为继，因而大多搬迁意愿不强烈，没有购、建房资金的移民户将成为今后搬迁工作的重点和难点。

2.2土地资源紧缺是“稳得住”的关键制约因素陕南地区多为山地，平地资源十分有限。由于各市县(区)积极发展产业化建设，产业投资项目已占用了相当多的建设用地，移民用地选址更加困难，安置建房征地和调地难度加大。土地资源紧缺成为制约陕南移民搬迁的又一难题：①安置建房用地紧缺。陕南移民搬迁240万人，超过3个市总人口的25%，需要超过1亿m2的建筑面积安置移民。2011年省国土厅计划安排的400hm2移民搬迁安置建房用地指标，与实际安排6万户所需800hm2的建设用地要求相差一半。②安置点农业用地极为紧缺。近四成的移民户对失去土地后的生活顾虑重重。许多搬迁户在山里还有一些田地，自产自用，口粮尚有保障；搬迁后，迁出地的原承包地退耕还林或路远难耕种，迁入地的农户也不愿意将承包地调剂给搬迁户，搬迁户生产用地成为乡镇政府工作的难点。

2.3 产业落后、就业增收渠道狭窄是移民持续“能致富”的重要瓶颈“山大沟深平地少”、产业园区和工厂企业整体落后且分布不均是陕南地区的共同特点。陕南3市28个县(区)中有21个属于国家或省级贫困县，由于经济基础薄弱，产业项目少且发展单一，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位，“稳得住、能致富”将是今后移民搬迁工作的最难问题。由于搬迁工作时间紧、任务重，各级政府目前更多的是考虑移民户如何“搬得出”，移民户拓宽增收渠道多数靠自寻门路，受自然条件制约较多。安康市紫阳县一些失地移民，外出打工无技术，就地经营无门路，收入无来源，生活质量下降；汉中市佛坪县部分移民2007年因生态移民搬迁，由于从农村到城镇后不能适应城市生活，就业渠道窄，收入不稳定，生活成本增加，家人难以团聚，2011年又先后返回原居住地。

2.4社会公平问题是影响移民搬迁的重要影响因素陕南移民搬迁既涉及农民脱贫致富和区域经济发展，也涉及社会结构和治理结构重建，效益和公平的矛盾也严重地困扰陕南移民搬迁工作的深入推进。由于陕南各地自然条件有所不同，财力基础也有所差别，导致移民工作进展并不平衡。一些地方移民搬迁安置不合理，致使移民对象和迁入地居民群体在公共服务机会、自然资源、就业机会等方面产生争夺，出现一定的社会消耗。陕南搬迁移民规模史无前例、持续时间长、类型多种多样，搬迁过程中的市场、政府和移民都期待实现多赢的局面，而多赢局面的取得有赖于各级政府的有效执行。但是因移民搬迁过程中存在的资本排斥、信息排斥和政策排斥等多重社会排斥因素，导致移民实践中存在与制度安排有较大偏差的“搬富不搬贫”现象；由于过于注重“效率”，而相对忽视“公正”，制度执行出现了一些不应有的扭曲，避灾移民政策“挖险根”和“拔穷根”的宗旨未能有效落实。比如部分地方为加快移民搬迁进度、提高当地城镇化率，大都选择走“先建房、谁有条件谁先入住”的路径，引发搬迁中的不公平；少数地方甚至存在违背待迁移户的意愿而进行强制搬迁，导致当地的社会矛盾较为突出、不稳定现象有所加重。

3陕南移民搬迁的对策与建议

3.1进一步提升思想认识，完善政策体系陕南移民搬迁是省委省政府高瞻远瞩战略决策的具体实践。作为惠民工程、生态工程、“三化同步”的发展工程，其多重良性“效应”已经初步显现。目前，陕南农村综合改革移民搬迁已经进入攻坚时期和决胜阶段。因此，必需不断提升陕南3市对移民搬迁工作在经济社会发展大局方面的综合性、引领性、根本性特征的认识，进一步强化各级领导干部将其作为陕南镇村综合改革发展、新型城镇化、提升“三农”工作水平和促进“三化”同步发展的有效途径的共识[5]，从根本上解决该地集中连片贫困问题，增强广大群众自我发展能力，带动解决“三留守”问题，加快生态文明建设，充分发挥社会主义制度集中财力办大事、惠民生的特点和优势。

陕南移民搬迁是一项长期、艰巨、复杂的工作，针对实践中出现“搬富不搬穷”、搬迁后的宅基地处置、土地林地流转、跨区域迁移管理、后续发展政策法律不明朗等可能诱发新矛盾的因素，亟需进一步完善政策体系，做到合理规化、统筹安排、突出重点、确保质量，推进移民搬迁持续、健康、扎实、有序地推进。

3.2着力破解移民搬迁中的资金制约瓶颈资金是制约陕南移民搬迁的关键因素。破解移民搬迁中的资金制约问题，需要多方筹集整合资金，充分发挥中央和陕西省政府在资金筹集方面的主渠道作用，激励地方各级政府筹资的积极性，调动搬迁户筹资的主动性，动员社会各方面特别是企业投资的积极性，以搬迁项目为载体，将移民搬迁资金、财政扶贫资金、以工代赈资金及其他涉农资金按比例进行整合，按照“性质不变、渠道不乱、捆绑使用、各计其功”的原则，向移民安置点倾斜和搬迁户、贫困户倾斜，积极将市场化原则引入移民搬迁的使用过程，优化资金使用效率，加强对移民资金的管理和监督，提高资金审批和使用过程中信息的透明和使用效果。

3.3有效化解移民搬迁中的土地制约因素针对陕南土地资源稀少严重制约移民搬迁的问题，要进一步明确政策界限：①充分运用中央支持政策。严格落实国土资源部出台的《关于支持陕西省陕南地区生态扶贫避灾移民搬迁有关政策措施》规定，积极开展陕南移民搬迁安置土地综合利用试点，从加强土地利用规划计划管控、创新土地利用和管理模式、加强农村土地整治和地质灾害防治、编制实施生态搬迁土地利用专项规划等6个方面对陕南移民搬迁用地予以支持。②坚持节约集约用地。本着经济实用原则，坚持集中安置为主，提高土地利用率，每个集中安置点规模要达到30户以上，集中安置用地户均控制在0.013hm2以内，分散安置每户用地控制在0.017hm2以内，从源头上确保土地高效集约利用。③注重占补平衡。移民搬迁规划期内，以安置点和搬迁点为主安排土地整理项目，严格实施“一户一宅、占新腾旧”，稳步推进旧宅基地腾退置换和复垦，同时推行绿色产业土地利用、生态旅游土地利用、循环工业土地利用模式，力促土地资源可持续利用。

3.4抓好产业培育和进镇农民就业培育增收产业、引导就业创业是移民搬迁的根本保障[6]，要坚持集约土地发展产业、集中培训促进就业、集成政策鼓励创业三管齐下，构筑“稳得住、能致富”的产业支撑[5]。①增收规划到安置点。坚持搬迁安置与增收规划同步编制，优先选择靠近现代农业园区、工业园区、旅游景区、城镇近郊规划建设集中安置点，为搬迁群众就地就近进入园区或城镇就业创造条件。②扶持措施配套到户。坚持实行“一点一策、一户一法”，逐个安置点规划配套产业，逐户落实创业就业方案，引导和扶持搬迁群众充分利用当地资源发展特色产业，探索形成“山下建社区、山上建园区、农民变工人”等多种增收致富的发展模式。③技能培训到人。全面整合培训项目和资源，加大搬迁群众技能培训力度，做到搬迁贫困家庭子女义务教育资助、搬迁贫困大学生资助、搬迁家庭新增劳动力免费技能培训、搬迁家庭实用致富技术培训、搬迁群众就业创业培训、搬迁家庭外出务工返乡人员再就业培训“六个全覆盖”，实现每户主要劳动力至少掌握1～2门致富技能、至少有1项致富产业，至少有1人稳定就业。

3.5加快社会管理体制机制改革创新陕南移民搬迁涉及到小城镇建设、保障性安居、农村综合改革等省委省政府确定的重点任务，是一项系统工程。要认真研究移民搬迁、农民进镇落户出现的新情况、新问题，善于用改革的思路、发展的办法、市场经济的手段和法律手段，不断解决深层次的矛盾和问题。坚持深化改革，依靠制度创新破解移民搬迁、统筹城乡发展中的问题，推进城乡经济社会一体化发展，坚持不懈推进农村经营管理制度、集体林权制度、户籍管理制度、财政管理体制、投融资管理体制改革和创新，建立起促进城乡土地、资金、技术、人才等优势资源自由流动、合理配置、优化组合的科学机制[7]，建立新型社区，完善公共服务和基础设施，进一步健全完善社会保障体制，实现社会保障制度对新迁移民户的全覆盖，解决农民进镇落户的后顾之忧。

参考文献

[1] 中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅关于镇村综合改革的指导意见[N].陕西日报，2014-08-11.

[2] 陕南移民搬迁安置总体规划(2011-2020)[N].陕西日报，2011-08-19.

[3] 陕西省陕南移民搬迁工作领导小组办公室.陕南移民搬迁[N].陕西日报，2015-07-06.

[4] 何得桂，李卓.陕南地区避灾移民搬迁的价值与困境分析[J].科学·经济·社会，2013，31(3)：73-76.

[5] 冯三俊.陕南移民搬迁与城镇化发展研究：以安康市为例[J].新西部(理论版)，2013(10)：18-19.

[6] 张国栋，谭静池，李玲.移民搬迁调查分析：基于陕南移民搬迁调查报告[J].调研世界，2013(10)：25-27.

[7] 薛健，邵锋祥，邓帮财.以统筹城乡发展的思路搞好陕南移民搬迁：旬阳县以工代赈易地扶贫搬迁的启示[J].陕西发展和改革，2011(3)：22-25.

TheValue,PredicamentandOptionalSolutionsofFarmersResettlementinSouthernShaanxifromthePerspectiveofTownsandVillagesComprehensiveReform

BAIYao-jun,QUXiao-li

(DepartmentofIdeological&PoliticalTheoryTeachingResearch,ShangluoUnivercity,Shangluo,Shaanxi726000)

AbstractAiming at the main problems impeding resettlement in southern Shaanxi lie in its shortage of relocating funds, limited land resources, backward industries, narrow employments channels to generate income, social justice and so on, several suggestions were proposed: the ideological understanding should be promoted further, and the policy system should be improved; great efforts should be spared to resolve problem like the shortage of funds restricting resettlement; effective solutions should be figured out to deal with the “bottleneck” of scarce land resources; the industry training should be launched positively to boost employment; social management system and mechanism should be reformed and innovated acceleratingly, so as to advance farmers resettlement in a solid and orderly manner, promote rural reform and development in southern Shaanxi.

Key wordsComprehensive reform of towns and villages; Farmers resettlement; Optional solutions; Southern Shaanxi

基金项目陕西省社科界2015年度重大理论与现实问题研究项目(2015Z113)。

作者简介白耀军(1965- )，男，陕西洛南人，副教授，从事区域经济、农村经济研究。

收稿日期2016-03-25

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)11-222-03