当前基层综合执法体系建设现状探究

孔祥香

（中共新乡市委党校，河南新乡453003）

当前基层综合执法体系建设现状探究

孔祥香

（中共新乡市委党校，河南新乡453003）

基层综合执法体系建设关系到经济社会有序发展、社会和谐稳定、党的执政基础稳固等重大课题，然而，当前基层综合执法体系建设仍然存在很多不完善、不到位的地方，亟待完善。本文针对基层综合执法体系中存在的问题，深刻剖析原因并提出对策，以期为基层综合执法体系建设的完善进步做出贡献。

基层政府;乡镇执法;综合执法;体系建设

D01∶10.19329/j.cnki.1673-2928.2016.06.020

基层综合执法是一个各执法主体权力交叉、职能交错、矛盾多发的执法地带，但是它又关系到经济社会的有序发展、社会的和谐稳定以及党的执政基础稳固等一系列重大命题。因此，对当前基层综合执法体系存在的问题展开研究，分析诸多困境背后的原因，建立有序的基层综合执法体系意义重大。

1 当前基层综合执法体系建设中存在的问题

基层综合执法项目繁多，主要有安全类、建设类、环境保护类、市场管理类等。各执法主体的执法下沉，在乡镇形成交错，再加上基层本来就矛盾多发，形成了基层综合执法诸多执法困境。

1.1 执法主体不清

基层违法案例并不会仅仅涉及单项执法，它往往会涉及几个部门的共同执法。例如，农村的违章建设问题，会涉及地所、规划局、乡镇政府等多个部门。在多头管理的情况下，执法主体不明确。职能部门认为自己虽然有执法权，但没有力量进行违章建设的拆除，仍然要依托乡镇政府的力量来进行拆除；而乡镇政府认为虽然有属地管理的责任，但是乡镇政府没有执法权，应该职能部门来作为执法主体。除此之外，县区政府执法缺位也会导致执法主体不明确，许多执法权在县级以上，而县区政府执法贵族化，委派下级政府代替执法。诸多现实原因，造成当前基层综合执法中执法主体不明确。

1.2 执法权责不对等

乡镇政府本来是协助执法，从现实角度出发，因为乡镇政府行政资源更丰富而成为执法的主要力量，但这不意味着乡镇政府因此而成为执法主体。可是，乡镇政府由协助执法变为执法的主要力量，导致乡镇政府在执法中要承担主要责任，从而产生了乡镇政府成为执法主体的错位，进而产生了基层执法中执法权责不对等的状况。

1.3 执法依据混乱

在基层综合执法中，会产生执法依据混乱的情况。第一，执法依据间冲突。基层违法案例可能涉及几个职能部门同时执法，各执法主体会依据自己单项执法依据去执法，其中会产生执法依据相互打架的现象。第二，执法依据混乱使用。拿一项农村违章建设来说，土地执法大队拿《土地法》来执法，而规划执法大队拿《规划法》来执法，在每个单项执法中并无过错。但是，在现实操作中，职能部门执法人员不足，缺乏执法力量，为了让乡镇政府成为主要执法力量，土地执法部门可能会拿《规划法》做依据，委托乡镇政府执法。执法依据混乱也是当前基层综合执法中存在的突出问题。

1.4 社会矛盾复杂

在基层执法中，往往不是“就事说事”，而是牵涉甚广。第一，一项案例的违法者身上，也同时会有其他的社会矛盾纠纷。在执法主体执法的过程中，违法者会把其他事件牵涉到这项违法案件上，合并在一起。这极大地增加了基层执法的难度。第二，在基层执法中，即使执法完毕，也可能会造成信访等新的问题。较为复杂的社会矛盾，成为基层执法必须小心翼翼、不能触碰的“雷区”，从某种程度上也使基层执法效率打了折扣。

当前基层综合执法体系中存在的问题，并不是单一部门的责任，需要兼顾理论与现实，分析其

背后更深层次的原因，从执法体系建设入手理顺各种矛盾，形成科学有序的基层综合执法局面。

2 造成当前基层综合执法困境的原因分析

基层综合执法乱象是经济社会快速发展与执法建设落后之间的矛盾造成的，需要深度剖析乱象背后的原因，以便使基层综合执法和经济社会的发展相协调。

2.1 执法主体缺位

基层执法中“谁来管”这个问题最突出，无论是职能部门和乡镇政府的相互推诿，还是县区政府把一些执法职能变相压给乡镇政府，都反映出执法主体的缺位。主观上是相关政府部门的懒政、怠政行为，以至于面对基层违法案件不能积极担当，承担起应有的执法主体责任；客观上是缺少强有力的领导制度，因指挥失调导致两个平行部门之间协作不力，没能担当好自己的执法主体责任。这是造成执法主体缺位最重要的两个原因。

2.1 制度设计漏洞

随着当前经济社会的快速发展，传统条块分割的执法体系产生了很大的局限性。各执法主体之间不能互通有无、有效协作，重复执法、多头执法等行为时有发生，暴露了执法体系制度设计的漏洞。基层执法权力需要重新配分，基层执法职能需要重新调整，这需要以完善的制度设计来保证基层综合执法快速有效。

2.3 法律依据滞后

基层综合执法是中国法治化进程中的一环，作为执法依据的法律建设滞后，这也不同程度的制约着基层执法。第一，缺乏宏观上的法律调整。在当前基层执法体系架构下，乡镇、办事处担负着许多具体执法工作，但是行政处罚法却没有授予乡镇政府处罚权。据行政处罚法的立法参与者姜明安教授说，当时不授予乡镇政府处罚权有三个原因：一是要避免乱罚款滥罚款。二是要避免机构膨胀、人浮于事。三是试图考虑乡镇能否也走村民自治道路，通过乡规民约解决问题[1]。这种法治期望的初衷是好的，随着社会的综合发展，政府自身建设的加强，乡镇政府已经具备了依法行政的综合素养，法律需要做出适度的调整，以适应发展的需要。第二，缺乏对当前基层执法依据的整体梳理。基层执法中一起违法案例，不同执法主体之间依据不同的法律条目，在执法实践中法律依据会相互“打架”，这需要执法者对现有依据做出整体梳理后，通过协商制定统一的执法标准，以解决社会公平的问题。

2.4 执法各自为政

条块分割的政府职能划分，使得在执法过程中各自为政，缺乏统一的调度，因此导致在行政执法中缺乏宏观思维，就执法事件而执法，不考虑与执法相关的因素，更没有对相关性因素做出调整改良，以求追求更好的社会效果。正是这个原因造成基层综合执法中社会矛盾多发、错综复杂。

总之，这些突出原因造成基层综合执法中的种种困境，需要从基层综合执法体系入手，进行系统化的制度设计，以保证基层综合执法高效、科学的运转。

3 完善基层综合执法体系建设的对策

基层执法是基层治理中的一项任务，这决定了基层执法需要全盘考虑，综合治理。因此，只有推进基层综合执法体系建设，才能破解当前存在的种种问题，使得基层执法走出困境，形成良好有序的社会局面。故而，完善基层综合执法体系建设的对策，要包含从基层执法领导体制、执法权、执法依据到综合治理构架的一系列制度设计。

3.1 完善基层执法领导体制

要解决基层综合执法主体缺位的问题，需要从完善基层执法领导体制入手。在许多对基层综合执法的探讨中，提出委托执法或者建立联合执法的设想，这只是从法律角度解决了法律授权的问题和执法力量的问题，如果缺乏基层执法领导体制来进行统领，做推动力，一切设想仍然不足以解决当前基层执法无序的现状。例如，在职能部门和乡镇政府的共同执法中，双方都会期望对方做出行动，保护部门利益，从而导致相互推诿，工作不前，这其中缺少的恰恰是“谁来领导”的问题。假如由主管副县长成为联合执法的领导者，无论是职能部门力量还是乡镇政府力量，都会服从调配，执法效果会极大提升。

因此，完善基层执法领导体制的做法：第一，由基层联合执法部门的共同主管领导来担任执法的领导；第二，职能部门下沉乡镇、办事处，接受乡镇、办事处的共同领导；第三，推行小城镇试点，乡镇级别升半格，打破平级权力间的博弈，形成统一领导力量。

3.2 集中基层执法权力

多头并进的执法权力，需要进行新的规划，在基层执法中形成同一个出口。第一，具有行政执法权的部门进行重组合并，广东省佛山市顺德区就整合工商、质监、安监、食品、药品等有关部门的职能，把8个“大檐儿帽”合成1个“大檐儿帽”，组建区市场安全监管局[2]。第二，成立综合执法大队，山东省商河县在乡镇（街道）一级政府挂牌成立综合执法大队，采取联合执法与委托执法相结合的工作模式，初步实现了一级政府一个执法机

构、一个主体办公[3]。第三，建立单项综合执法体系建设，河北省邯郸市赵县成立了农业综合执法机构，实现了种植、畜牧、水产大农业综合执法[4]。这些集中基层执法权的做法，很好地解决了基层综合执法中的权力冲突问题，形成了统一管理执法人员，统一调配执法力量，统一使用执法职能的“三个统一”，带来执法效率的提升。

3.3 理顺基层执法依据

宏观上需要国家法律对基层执法权力做出调整，某些法律权限适度下移，为基层政府执法提供法律依据。当然这一进程是缓慢的，在现有条件下，仍然需要拥有执法权的多家单位进行协商：第一，单项执法主体在执法中严格遵照法律授权，以自己单项法律作为依据，不混乱使用不属于自己的法律依据，以避免政府违法。第二，对于同一违法案件，产生多个单项执法的，并且执法依据间有差异的，需要执法主体间相互协商，从而制定出统一规范的处罚依据。从基层执法依据源头，解决处置不公的问题，为社会公平做出示范。

3.3 形成基层综合治理

基层情况复杂，由民生类、安全类、建设类、环境保护类、市场管理类等多个治理方面共同组成，因此要形成强有力的基层综合治理体系。第一，从体系建设上说，建成网格化的基层综合治理体系，强有力单项综合执法体系和平行政府部门的治理形成管理网格。第二，政府内部管理属性要进行进一步划分，在乡镇政府一级划分出民生类和执法类，进行分治。第三，政府部门要采用多元化的综合执法手段，也包括采用法律的手段。河南省辉县市孟庄镇政府曾对一起违法建设案例提起法律诉讼，最终得到有效解决。第四，依规执法与社会安抚手段相结合，基层违法多不属于恶意违法，多属于不知法、不知限度而造成的违法，这些违法也经常与乡里乡情混合在一起。社会安抚可以通过乡里乡情、村规民约等从法律层面之外，有力推进依规执法，达到事半功倍的效果。第五，强化法治教育，一方面提升公民自身素质，减少违法违规案件；另一方面提升执法者素质，减少简单粗暴、以罚代管、不愿作为等执法陋习[5]。从两方面双管齐下，营造法治氛围。

综上所述，基层综合执法体系建设是一项系统性的工程，这个体系建设必须涵盖各单项执法和社会治理的各种要素，形成综合执法的良好格局。同时，基层综合执法体系建设担负着理顺基层执法状况，形成社会稳定有序局面的重责大任，关于它的改革必须态度谨慎，举措有力，行之有效。因此，选择从基层综合执法困境入手，做出有针对性的制度设计和调整，具有更长远的现实意义。

[1]李立.有责无权乡镇政府行政执法何去何从[N].法制日报，2008-06-11.

[2]张占斌.顺德大部制改革的突破与面临的难题[N].学习时报，2010-10-04.

[3]赵淑霞，秦晶.推行乡镇综合执法新模式：依法治国的商河基层实践（2015-08-10）[DB/OL].http∶//leaders.people.com. cn/n/2015/0810/c395832-27438054.html.

[4]张贵新.农业综合执法体系建设初探[J].安徽农学通报，2009，15（20）：19．

[5]陈志勤.城市违法建设治理的研究[D].南宁：广西大学，2014．

（责任编辑：王彦永）

D922.1

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1673-2928（2016）06-0063-03

2016-05-30

2015年新乡市政府决策研究招标课题(编号B075)前期成果。

孔祥香(1984-)，女，中共新乡市委党校讲师，主要研究方向：公共管理。