我国毗连区案件管辖权立法完善研究

李玉鹏，姚慧慧，李尚

（中国人民武装警察部队学院 研究生队，河北 廊坊 065000）

我国毗连区案件管辖权立法完善研究

李玉鹏，姚慧慧，李尚

（中国人民武装警察部队学院 研究生队，河北 廊坊 065000）

合理准确地行使毗连区案件管辖权是维护我国海洋权益、建设海洋强国的重要内容和有效手段，但当前我国毗连区案件管辖权立法方面的不足却对该权利的行使造成了一定程度上的钳制。立法方面的问题不仅有法律文本在内容上的欠缺和疏漏，也有法律条文在表述上的模糊性和不严谨。解决这些问题需要从内容到形式对现行的以《领海及毗连区法》为代表的法律规范予以完善，明确毗连区案件管辖权的权利类型、行使主体、实施方式等，进而最大程度上通过行使毗连区案件管辖权来为我国海洋维权执法服务。

毗连区；案件管辖权；立法完善

一、前言

“国家海上管辖权是国家管辖权的重要部分，是国家主权在现代海洋法律制度下的新发展，”[1]是《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的缔约国针对海洋权益进行斗争和妥协的新成果。自《公约》通过以来，如何最大限度的维护海洋国土的权益就成为了各个沿海国所关注的重点。西方传统海洋强国不仅对海上管辖权在理论上做了较早、较深入的研究，同时在实践上也相继构建起了适合本国国情且能够有效维护自身海洋权益的立法体制和执法体制。我国作为《公约》的缔约国，按照其有关规定，根据我国具体国情，先后制定出台了一些涉海相关法律、法规，但不论在立法层面，还是在执法层面，这些规范性法律文件均无法满足于我国日益严峻的海洋权益维护形势的需要。“中国海洋综合管理体制改革在2013年取得了历史性的突破，”[2]其中一个重要方面就是整合海上执法力量。虽然在执法层面我国已向前迈出了坚实的一步，但在完善相关海域的立法方面尚未有更多的行动。执法依据方面的问题已逐渐成为海上执法力量有效作为的瓶颈问题。

对海上管辖权立法方面的研究涉及到领海、毗连区和专属经济区等多个国家管辖海域，受篇幅所限，本文仅以关于毗连区的立法问题作为研究重点。通过相关的理论分析与现状研究，尝试提出完善我国毗连区案件管辖权的立法建议，进而以点带面，为从国家层面完善我国海洋立法做出有益探索。

二、毗连区案件管辖权概述

（一）对毗连区的界定

1.毗连区的产生及发展

“毗连区是毗连领海并由沿海国家对若干事项行使必要管制的一定宽度的区域。”[3]一般认为，毗连区制度肇始于英国1736年颁布的《游弋法》,其规定对距离英国海岸以外5英里海域内的船舶,英国政府有关机关可行使监督检查权,同时对于在该海域范围内发现运载违禁品者,则其船和货均予以没收或罚款。继英国之后，美国通过一系列立法也建立起了自己的毗连区制度。19世纪以后，更多的沿海国家纷纷效仿英、美两国，在领海外设立了具有毗连区性质的特别管制区。这一时期的毗连区制度主要是一国单方面的立法行为或多国通过双边条约进行相互承认的行为。1958年《领海和毗连区公约》和1982年《公约》中关于毗连区制度的规定则将这一制度超越了一国或多国利益关系的范畴，而上升为具有普遍适用效力的国际法所调整的范畴。[4]

2.毗连区的范围及权利属性

根据《公约》的规定，毗连区的范围是从测算领海宽度的基线量起不超过二十四海里。当然，如果沿海国将自己的领海范围定为最大的十二海里，那么这十二海里的领海是同毗连区相重叠的，所以严格意义上讲毗连区是领海以外的不超过十二海里的海域。

对毗连区权利属性的准确界定，既要以《公约》对其本身的规定为基础，也需要同其它的国家管辖海域进行对比分析。与沿海国对领海享有近乎完全的排他的主权（唯一的限制是关于外国船舶的无害通过权）和对专属经济区享有“主要限于经济和资源方面的权利以及与开发和利用经济、资源权利有关的管辖权”[5]所不同，沿海国在毗连区内可以行使为下列事项所必要的管制:防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章；惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为。因而，沿海国在其毗连区内可以行使的这种管制的权利，其不等同于主权，而是一种有限的管辖权。①《公约》对此处管制的原文表述是“control”，而对管辖权的表述是“jurisdiction”。Jurisdiction的定义涵盖了control，例如韦氏词典对其的定义（http://www.merriam-webster.com/dictionary/jurisdiction）。此外，也有部分学者（如宋云霞的《国家海上管辖权研究》）直接将其界定为执行管辖权。

（二）对毗连区案件管辖权的界定

1.毗连区案件管辖权的概念

所谓管辖权，“是一个国家通过立法、司法或行政等手段对于本国领土范围之内和/或之外的一定的人、事、物进行支配和处理的权利。”[6]管辖权与案件管辖权是同一事物不同侧面的表述，管辖权是从对外的角度出发来阐释主权国家所应当享有的权利，而案件管辖权则是从对内的角度出发强调在处理具体案件时主权国家所实际行使的权利。因而，本文将毗连区案件管辖权做如下表述：国家通过立法、司法或行政等手段对发生在其毗连区的因违反有关法律、法规而产生的具体案件进行支配和处理的权利。

2.毗连区案件管辖权的内容

案件管辖权是一个国家所固有的基本权利之一，国家可以在其领域内通过法律、法规等自行决定其内容。由于毗连区已超过了一国领土的范围，因而，通常情况下，国家不具有对毗连区的案件管辖权。但国家可以通过某些国际条约、国际习惯等国际法的特别规定而获得一定的案件管辖权。《公约》第三十三条赋予了我国对毗连区特定情形下的案件管辖权，即对为防止和惩处在其领土或领海内违反海关、财政、移民或卫生的法律、规章的行为进行管制的权利。②根据《公约》的规定，在一国宣布专属经济区的情况下，其毗连区同专属经济区在毗连区范围内是存在重叠的。为了更清楚地阐述关于毗连区案件区管辖权这一问题，本文将重叠部分内专属经济区的权利排除在毗连区外，在此予以说明。当然，上述案件管辖权的实际行使还需要一国通过国内立法的形式将其确认和固定。我国已通过《中华人民共和国领海及毗连区法》（以下简称《领海及毗连区法》）将上述权利正式转化为所能够实际行使的案件管辖权。

根据管辖权行使对象的不同，可以把管辖权分为属地管辖权、属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权。基于此，笔者认为上述毗连区案件管辖权实质上是一种有限的属地管辖权。除此之外，我国在毗连区内是否还享有其它的案件管辖权？笔者对此持肯定态度。基于主权的自主性、排他性，除属地管辖权外，国家还天然地具有属人管辖权。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第七条即是关于该种管辖权的规定，尽管为了减少国家间管辖权的交叉、冲突而设定了行使的限制条件。根据《刑法》该条款的规定，对于我国公民在毗连区内实施的犯罪行为，我国是可以通过行使属人管辖权而予以处置③《刑法》第四条第一款：中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外犯本法规定之罪的，适用本法，但是按本法规定的最高刑为三年以下有期徒刑的，可以不予追究。。同时，在国际法中得到广泛承认的保护管辖权和普遍管辖权，也使得我国在某些情况下（如保护国家和公民利益、打击海盗等严重危害人类的犯罪）能够享有毗连区案件管辖权。

三、我国毗连区案件管辖权的立法现状

详实而准确的法律文本既是表明我国享有并行使毗连区案件管辖权的有力证明，也是最大限度维护我国在该海域各项权益的坚实屏障。当前，我国在毗连区案件管辖权立法方面存在的突出问题经由相关法律文本主要体现在以下四个方面：（一）法律条文过于原则、缺乏操作性

《公约》通过其第三十三条的规定，赋予了沿海国在毗连区内行使特定的“防止”和“惩治”的管制权，但对于如何具体行使该项权利以及可具体采取的手段、措施和程序等均未做出明确的规定。作为规定我国毗连区制度的最高位阶的法律，现行的《领海及毗连区法》条文较为简练，涉及毗连区的内容也只有三个条文，其立法时更为紧迫的任务是将《公约》赋予我国的权利通过国内立法所固化和确认，因而其大部分条款都是力求同《公约》的精神和条文保持一致。它所体现出来的与其说是一部国内的法律实践，更不如说是一种对外的权利宣告。具体到毗连区案件管辖权，《领海及毗连区法》同样也是概括规定了我国在毗连区所享有的五种情形下的案件管辖权，但对于为充分行使该权利所能采取的手段、程序及措施等具体问题均未做出规定。同时，虽然该法第十六条规定，由我国政府根据该法制定有关规定，但至今仍未见相关规定的出台。

（二）部分规范性法律文件的条文表述含糊不清

《公安机关海上执法工作规定》（以下简称《规定》）改变了我国以往海上执法部门林立，却对治安及刑事案件处置不力的局面，是一部规范海上案件管辖权、维护国家安全和海上秩序的重要的部门规章。但因立法技术欠缺、扩张部门权力等原因造成了该部门规章条文表述的不够严谨、周密，容易引起误解乃至扩权。以该《规定》第四条为例，④该《规定》第四条：对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章，行使管辖权。根据《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（以下简称《专属经济区和大陆架法》）和《领海及毗连区法》等法律的规定，我国对内水、领海、毗连区和专属经济区等是享有不同程度的国家权利，由此也产生了不同的管辖权。对内水、领海发生的案件，我国享有充分的属地管辖权，但对于毗连区、专属经济区则只享有有限的属地管辖权。但是该《规定》第四条却是笼统而不加区别地赋予了公安边防海警在我国所有管辖海域对涉嫌治安案件和刑事案件的管辖权，加之该条款只是一种“准用性规则”[7]，没有明确规定管辖权的具体内容，所以容易造成执法部门对自身职权范围的模糊或者扩张的解释。例如在“海上盗捞第一案”的庭审过程中，针对辩护人提出的毗连区案件管辖权异议，公诉方仅以《规定》第四条作为依据来反驳而没有援引具体的能够作为行使管辖权依据的法律、法规。[8]由此我们不得不这样认为：公诉方其实是想通过《规定》第四条含糊不清的表述来扩大公安边防海警在毗连区所能够行使的案件管辖权。

（三）未规定具体行使毗连区案件管辖权的主体

我国现行的《领海及毗连区法》只规定了享有毗连区案件管辖权的主体，即国家，而没有对有权代表国家行使该管辖权的主体做出明确规定，而采用了“有关主管机关”、“有关主管部门”等比较模糊的词语，由此可能带来某一行政主体是否能够有权行使管辖权的争议。一方面，各个涉海主管部门可能均主张有权行使管辖权而乱作为，由此容易造成重复执法、多头执法的情况；另一方面，各个涉海主管部门可能为了避免麻烦、逃避责任而互相推诿和不作为，由此容易造成无人执法、有法不依的情况。该法本身并未对行使毗连区案件管辖权的主管部门做出明确的授权规定，由此将对法律的权威性和有效性带来不利后果，使政府机关的执行力和公信力遭受负面影响。

（四）对毗连区案件管辖权没有进行界定和分类

《领海及毗连区法》只是在其第十三条指出了我国可在毗连区对五种情形行使管制权，但并没有明确指出这种管制权属于国家的哪一种基本权利。通过文章前述分析，笔者认为此处的管制权实为一种有限的属地管辖权。同时，从国际法的角度看，属地管辖权虽然具有优先性，但却并不具有唯一性。对于发生在毗连区的案件，我国除了享有这种有限的属地管辖权外，还可能根据案件的不同性质而行使不同的案件管辖权。例如，对毗连区内发生的一起犯罪嫌疑人是我国公民的杀人案件，尽管其不属于五种可行使有限的属地管辖权的情形，但我国仍可根据《刑法》第七条的规定而享有属人管辖权。然而，《领海及毗连区法》却并没有对其它可能享有的管辖权予以认可和补充，这就可能无形之中人为地造成对我国享有的其它案件管辖权的疏忽和排除。

四、进一步完善我国毗连区案件管辖权的立法建议

（一）制定出台《领海及毗连区法》的配套行政法规、部门规章

现行《领海及毗连区法》因其条文的过度原则化，不仅容易造成可操作性不足，同时也容易引起一些法律适用上的纠纷，最终影响到该法的实施效果。例如，该法虽然赋予我国行使毗连区案件管辖权时能够采取紧追的措施，但也只是简单规定了紧追的行使依据、起始地点等内容，并没有更为具体且易于操作的条款内容。“国际法对紧追权有着严格的规定，其行使必须依据严格的法律规定，并按照规定的程序由相应的授权机构承担。”[9]只有简单的法律而没有具体的配套条例和实施办法，将使法律难以真正落到实处。对此，国务院及有关涉海的职能部门应当根据自身的权限和职责，及时制定出台相应的规范性法律文件，确保国家对毗连区案件管辖权的有效行使和准确执行。

（二）梳理现有涉及毗连区案件管辖权的规范性法律文件

虽然我国现在缺乏专门针对《领海及毗连区法》进行细化的配套行政法规和实施细则，但因为当前享有立法权的主体众多，所以涉及对我国所管辖海域进行管理的行政法规、部门规章等却又颁布了很多。由于此类规范性法律文件多是在对各管辖海域性质不加区分的基础上进行立法的，因而难免造成其有关条款同《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》相冲突。为此，必须在全国范围内对此类规范性法律文件进行梳理，对同上述两部法律相冲突的内容及时进行修改。具体到毗连区案件管辖权来说，《规定》第四条原有的那种含糊不清的表述必须进行修改，使之更加明确、准确，不给有关执法部门扩张自身的权力打开方便之门，同时其也有利于减少不必要的管辖权争议。

（三）明确有权行使毗连区案件管辖权的主体

在我国上个世纪九十年代制定《领海及毗连区法》的过程中，时任国家海洋局局长严宏谟在向全国人大常委会做《关于〈中华人民共和国领海及毗连区法（草案）〉的说明》报告时指出，由于当时国家对所管辖海域采取的是由海关、海监、渔政、海事等部门分工负责的行政管理模式，加之从力量和手段考虑由各部门单独承担执法任务比较困难，因而在制定立法草案的过程中对全国统一的执法部门没有做出明确的规定。[10]当前，我国已初步实现了海上执法力量的整合，一支崭新的中国海警队伍正在加快建设，其海上综合维权执法能力也在不断提升。立法时的管理体制和执法能力问题现已基本得到解决。因此，能够且应当在《领海及毗连区法》中对代表国家行使案件管辖权的主体进行明确。

（四）对毗连区案件管辖权做出界定和分类

针对现行《领海及毗连区法》缺乏对毗连区案件管辖权进行明确的界定和分类的现状，有必要通过修法予以纠正。具体而言，可以参照《刑法》第六至九条的条文表述方式，将该法第十三条所规定的管制权直接修改为属地管辖权。但笔者认为其实为一种有限的属地管辖权，与一般意义上的属地管辖权在案件处理的依据、措施等方面存在不同之处。例如，国家对某一案件行使属地管辖权的依据通常包括民事、刑事和行政等方面的法律、法规，但从沿海国对毗连区制度历来的主张（如关税区、移民区等）以及《领海及毗连区法》所列举的可进行管制的五种情形的性质可以得知，此处的依据应仅指行政和刑事两类法律、法规。因而在修法时也应当对此尽量予以明确。同时，建议另行补充一条：对发生在中华人民共和国毗连区的各类行为，尽管没有违反本法第十三条之规定，但根据此类行为的性质，中华人民共和国仍可根据《刑法》等法律享有并行使属人管辖权、保护管辖权和普遍管辖权。通过对这两个方面内容的修改和补充，对外可以有效宣示我国的权利，对内可以提升整个社会对该法的认知能力和理解能力。

五、结语

立法具有前提性和基础性的作用,针对国家建设海洋强国、发展海洋事业的目标同我国海洋权益维护所处的严峻形势之间的矛盾冲突，除了在对海洋执法体制进行适应国情与时代发展要求的不断探索与改革外，通过加强立法形成健全的海洋综合管理法律体系也是非常重要的一个环节。其中，对我国毗连区案件管辖权从立法上进行完善具有特殊的地位和作用，值得理论界与实务界进行更多、更深入的探索与研究。

[1]宋云霞.国家海上管辖权研究[D].大连：大连海事大学，2007.

[2]龚虹波.海洋政策与海洋管理概论[M].北京:海洋出版社，2015:83.

[3]薛桂芳，胡增祥.海洋法理论与实践[M].北京:海洋出版社，2009:55.

[4][5]屈广清，曲波.海洋法[M].北京:中国人民大学出版社，2014:72，95.

[6]周忠海.国际法[M].北京:中国政法大学出版社，2013: 116.

[7]徐显明.法理学[M].北京:中国政法大学出版社，2007: 29.

[8]沈雁冰.“海上盗捞第一案”引发法律争议[J].法律与生活，2009（15）:15

[9]薛桂芳.《联合国海洋法公约》与国家实践[M].北京:海洋出版社，2011:291.

[10]严宏谟.关于《中华人民共和国领海及毗连区法（草案）》的说明[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/ 2000-12/14/content_5002675.htm，2016-06-06.

On Legislative Perfection about China's Case Jurisdiction in Contiguous Zone

LI Yupeng,YAO Huihui,LI Shang
（The Armed Police Academy,Langfang 065000,China）

Exercising rights of case jurisdiction in the contiguous zone reasonably and accurately is the important content and effective means to safeguard maritime interests and build China into a maritime power.But now there are some legislative deficiencies about China's case jurisdiction in the contiguous zone which has been considered as a limit to exercise this jurisdiction.Those deficiencies include not only shortage and flaw of content but also indistinct and inaccuracy of representation about the text of the law.To solve those problems we need to perfect laws like the Law of the People's Republic of China on Its Territorial Seas and Adjacent Zones from content and form,and make type, subjectand way ofthiscase jurisdiction clear.Then itcan furthestservice ourcountry'slaw enforcement of rights protection by using this jurisdiction.

contiguous zone;case jurisdiction;legislative perfection

D993.5

：A

：2095-2384（2016）03-0014-05

（责任编辑 穆 静）

2016-06-18

李玉鹏（1988-），男，山东文登人，中国人民武装警察部队学院研究生队2015级在读研究生，主要从事边防法律方面的研究。