中国海洋执法体制重构背景研究

董加伟，王盛

（1.中国海监山东省总队，济南 250002；2.山东省海洋与渔业厅，济南 250002）

中国海洋执法体制重构背景研究

董加伟1，王盛2

（1.中国海监山东省总队，济南 250002；2.山东省海洋与渔业厅，济南 250002）

随着海洋强国战略的逐步推进，中国海洋执法体制重构已正式提上议事日程。体制重构是一项涉及多要素、多进程的系统工程，既要着眼未来，又要立足现实，还要继承过往。制度环境是制度制定无法回避的因素，海洋执法体制重构应当注重背景因素的研究并尽量与其契合。一国海洋执法体制的建构不是孤立的，也不是任意的，应当在科学判断国际形势、周边局势的前提下，合理确定海洋执法重构的方向与原则，在准确定位国内政治、经济态势的前提下，合理选择海洋执法体制重构的模式与目标，在深刻把握海洋开发与管理行业规律的前提下，合理借鉴海洋管理领域的国际惯例和域外成熟经验。

海洋执法；体制重构；背景研究

一、引言

海洋是和陆地并列的地球两大地理单元之一，是人类生命支持系统的重要组成部分，更是中国未来可持续发展不可或缺的物质基础和长远支撑。[1]如果说“中华民族生存与发展的所有教训和成就均离不开中国的地理版图”[2]，那么作为中国版图中重要组成部分的海洋在近代史上则常常和中华民族生死存亡的惨痛教训紧密相连。对于正致力于实现民族复兴伟大目标的中国而言，实施海洋强国战略不应仅是痛定思痛之后的一种本能觉悟，也不应仅是适应21世纪海洋开发与管理国际新秩序的一种被动应对，更是或更应该是在对人类社会发展历史和国家更替兴衰规律深刻把握基础之上，在综合考虑时代发展主题、国际总体环境、周边地区形势、自身内在条件之后，对国家和民族未来一段时期发展方向和进退路径的一种自主抉择和必然选择。

海洋强国由理论设想向现实实践的推进，实现从海洋大国①对于我国是否属于“海洋大国”，有学者持否定意见，如傅成教授就明确提出“中国不是‘海洋大国’”，参见傅成:《中国不是“海洋大国”》，《南风窗》2013年11期，P48-50。向海洋强国的重大转变离不开海洋执法的坚强保障。但长期以来，中国海洋执法呈现出“多头、多级、分权、分散”的状态，执法主体庞杂分散、执法依据政出多门、执法行为“群龙闹海”、执法效率普遍不高的状况饱受诟病，并在多层面、多领域限制了国家海洋事业的全面发展，影响了国家海洋权益的维护和渔民等各类用海主体合法权益的保护。加速重构海洋执法体制，全面提升海洋管控能力，已经成为保障中国海洋经济持续发展，推进海洋强国战略稳步实施的重要环节。

任何事物的发展都是内因与外因交互作用的结果，都是在同其它事物的普遍联系中产生、演进，从既存事物中汲取成长的养料进而融入人类文明进程的某个节点最终成为新生事物的创造动因。[3]中国海洋执法体制的重构亦不外如是，既不能脱离时代背景的限制，也不能罔顾发展环境的支撑，唯有在全面分析和准确判断国际形势和国内局势的基础上，才能科学确定重构目标，合理选择重构方式。环境是制度无法回避的载体，海洋执法体制重构应当注重环境因素即重构背景的研究，科学判断国际形势和周边局势，准确定位国内

政治、经济和社会态势，深刻把握海洋开发与管理行业的特定规律，合理借鉴海洋管理领域的国际惯例和域外成熟经验。

二、重构背景之国际形势——“和平与发展”成为“二战”后人类社会深刻反思之后普遍认同的理想愿景和阶段性总体特征

人类社会已经跨入信息时代，资本与信息交织而成的“蛛丝”将每一个国家和地区都联结在一张越来越紧密的网中，在与经济联系水乳交融的同时，任何一国的制度安排都不得不考虑不同时期国际环境的特点和影响。纵观人类历史，从出于维持自身生存需要对食物的渴望和争夺开始，到今日国家间为了各种利益所需不时产生摩擦和纠纷为止，冲突与战争始终像梦魇一样伴随着人类的进化成长历史。在英国资本主义工业革命之前，或者说，在资本全球化和随之而来的资本多极化运动席卷全球之前，这种冲突和战争的规模相对较小，涉及的国家和地域局限于一国或临近的几国范围之内，但在资本全球性运动的催化作用之下，国家间利益冲突的矛盾以第二次世界大战为标志达到了激化的巅峰，给人类造成了几乎无法承受的苦难。“二战”迄今70年来，如联合国宪章所指出的，在“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”（to save succeeding generations from the scourgeof war,which twicein our lifetime has brought untold sorrow to mankind）②See Charter ofthe United Nations,http://www.un.org/en/sections/un-charter/preamble/index.html.2015年12月31日查阅。的良好愿望和各种有利条件结合之下，国际社会保持了总体和平稳定的良好状态，为世界各国和地区的经济和社会发展提供了较为平稳的外部环境。和平与发展的总体状态是否会一直持续下去，成为未来人类社会的长期性特征？不同国家之间的利益冲突是否不会再以战争的残酷方式进行调和，转而采取协商、谈判或诉诸于国际法庭的文明方式予以解决？对于这个问题，笔者认为可以从以下三个方面做出判断。

（一）利益冲突是国家间和平共处必须面对却又无法消除的固疾。“没有永恒的朋友，只有永恒的利益。”邱吉尔的话③对于这句话的出处，学界有争议，或曰邱吉尔所言，或曰德国“铁血首相”俾斯麦所言，或曰英国前首相、保守党领袖本杰明·迪斯雷利所言。对此，笔者认为深入考证的意义不大，因为持国家间关系不可调和观点的政治家众多，包括上述三人在内的各国政要在不同时期都发表过类似的见解。虽然直白和残酷了些，但却是国家间关系的真实写照。国家利益是国际关系格局的永恒基点，国家间任何紧张、斗争抑或友好、密切的关系状态本质上都是由国家利益决定的。换言之，只要存在利益冲突，国家间关系就会紧张，利益冲突的激烈程度与国家间关系的紧张程度往往成正比变化，而国家间利益冲突又是必然存在的，只是不同时期不同国家间的利益冲突在性质和数量上有所不同。因此，国际形势或者说国家间关系的状态取决于相互之间发生冲突的利益的性质、价值和激化程度，当这种利益对冲突双方或多方而言均重要到无法轻易放弃的程度且冲突不能通过和平方式解决时，武装冲突或者说战争就会不期而至，不请自来，这是认识国际关系总体走向的基点。

（二）国家间利益冲突的解决方式已经发生变化，和平解决国际争端已经成为主流方式，但战争的阴影仍然存在。现代国际法与传统国际法的主要区别之一，就是确立了用和平方法解决国际争端的原则，如传统国际法所承认的国家享有的“诉诸战争权”，在1928年巴黎《非战公约》中即被明确废弃。[4]联合国宪章第一章“宗旨及原则”部分④联合国宪章第1条第1项规定：“……以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势”；第2条第3、4项规定：“各会员国应以和平方法解决其国际争端，避免危及国际和平、安全及正义。”“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力……侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”不仅将和平解决国际终端作为联合国的宗旨，更明确禁止以武力或武力威胁的方式解决国际终端。因此，“二战”之后，谈判、协商、调停、和解、仲裁和司法方法成为解决国际争端的主流方式。但同时，我们必须清楚地认识到，人类世界并没有从此进入和平的乐土，1979年前苏联出兵阿富汗、越南入侵柬埔寨，1982年英国出兵福克兰群岛，1986年、1989年美国空袭利比亚、出兵巴拿马，1999年北约轰炸南斯拉夫，2001年、2003年美国出兵阿富汗、伊拉克，2011年以法国为首的北约军队对利比亚发起的“奥德赛黎明”侵略战争等都在明确无误的告诫我们，人类与和平的约定并不牢固。有学者提出，上述武装冲突之所以看起来并没有“世界大战”那么可怕，主要是因为战争的形式发生了变化，随着现代信息技术的发展，第一、二次世界大战式的无限战争方式已经并将继续被“综合利用外层空间卫星侦察技术、低层空间预警技术、深层海域潜艇和声纳技术，配合陆海平面精确导弹打击技术”的新型战争形式所取代，并据此认为，不能仅凭战争形式的变化就做出“世界早已进入和平与发展时代”的结论。[5]从推进海洋强国战略实施和保障国家主权长期安全的角度着眼，笔者对此深表赞同。

（三）在经济全球化、政治多极化的宏观背景下，争取未来一段时期内国际形势的总体和平稳定是完全可以实现的。如前所述，世界和平的前提是国家间特别是大国间的利益冲突限定在一定程度内或者能够通过协商、仲裁、司法等和平方式得到妥善解决。“二战后”，随着资本全球性流动的加速和信息技术跨越式发展的进步，世界各国之间的经济联系日趋密切，贸易往来日益频繁，经济全球化、一体化的趋势一往无前，规模不断拓展，在经济贸易领域逐步形成了各国彼此交融、互助共长的格局，特别是美国、中国、欧盟等主要国家和地区间经济、贸易、金融关系交织繁杂，呈现出“你中有我、我中有你”的状态。国家间融合交错的利益关系为未来一段时期内国际关系的总体稳定奠定了坚实的经济基础。同时，自1991年12月25日前苏联解体后，世界政治格局结束了两极尖锐对决（即两个超级大国长期冷战对峙，如19世纪英俄对决、20世纪美苏争霸）的状态，进入了美国一家独大，欧洲抱团取暖，俄国和中国结盟制衡的新的动态平衡进程。在新的多极格局中，各大国的力量趋于相对平衡并相互制约，基本形成一个由美、欧、日、俄、中五大力量支撑的新雏形。[6]主要国家和地区间力量渐趋接近、动态平衡的实力格局为未来一段时期内国际关系的总体稳定奠定了坚实的政治基础。综合上述情况判断，国际形势总体和平稳定的状态在新的超级大国完全崛起之前的一段较长时期内是可以期许的。

三、重构背景之周边局势——“竞争持续、合作扩大”将成为未来一段时期内中国与周边国家间关系的主流基调

与国际形势相比，周边局势对一国内政外交的影响更为直接。冷战结束使亚洲地区的安全态势得到一定程度的缓解，但各国在冷战期间的各种冲突和引发危机的因素却不可能随着冷战一去不复返，只是暂时进入冷却状态，这为亚洲各国间不时发生的小规模冲突和不和谐关系塑造了先天基因。进入新世纪后，亚太地区成为国际社会各种力量相互作用的焦点地区，出于加快发展壮大自身的考虑，各国都反对在全球范围和该地区周边发生战争，紧握本国发展的自主权，[7]为避免受到世界大国的过多影响，增强在国际社会中的话语权，各国也在寻求加强协商和合作的渠道，这成为亚洲地区局势保持总体和相对稳定的重要动因。

（一）中国的自然地理特点。从地理位置上看，中国位于欧亚大陆的东部，太平洋西岸，绝大部分位于北温带，陆域上与蒙古、朝鲜等14个国家接壤，海域上与韩国、日本等8个国家相邻或相望；从地形特点看，中国三面向陆，一面环海，属于陆海兼备的国家，大陆地势西高东低，西部的高原、中部的盆地和高原、东部的平原和丘陵呈现三级阶梯式分布；从地缘政治角度看，中国疆域广阔，南北长约5500千米，东西宽约5200千米，在亚洲板块中占据着相对主体地位，即使在全球地缘政治比较中，中国的地理版图也拥有较大优势；[8]从地缘经济角度看，20世纪80年代后亚洲“四小龙”腾飞和中国经济持续快速增长，使中国所处的亚太地区成为当今世界最具经济活力和发展潜力的地区，各国经济上相互依存度逐步提高，相互竞争也日趋激烈，地区战略态势中的地缘经济因素明显上升。[9]

（二）中国周边陆地安全形势分析。广义上的“安全形势”包含传统安全和非传统安全⑤理查德·乌尔曼在其1983年的论文《重新定义安全》中首次提出了“非传统安全”的概念，认为安全的内涵十分广泛，包括疾病、贫困、自然灾害、环境退化等均可纳入安全范畴之中。See Richard H.Ullman,“RedefiningSecurity”,International Security,Vol.8,No.1(summer 1983)，P129-153.两类。中国三面向陆，在东北与朝鲜，北面分别与俄罗斯和蒙古，西面分别与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗和巴基斯坦，西南分别与印度、尼泊尔、不丹，南面分别与缅甸、老挝和越南接壤。从传统安全角度分析，目前中国西邻的哈萨克斯坦等中亚五国、西南和南邻的尼泊尔等诸国数量虽多，但无论是国家体量还是国家实力均与中国有较大的差距，虽然在特定条件下会成为其它强权国家制约中国发展的棋子，但总体而言，对中国国土安全造成威胁的份量不足，西南的印度、北面的俄罗斯分别在南亚和北亚居于主体地位，其国家整体实力和军事力量均能对中国本土造成足够威胁，但一者三国发展重心不同，二者中俄、中印之间分别有着巨大的空旷地带，战略减震作用较为充分，⑥张文木教授提出，中国的发展重心在西太平洋，俄罗斯的发展重心在欧洲，印度的发展重心在印度洋，因此三国不形成绝对的矢量对冲。张文木：《中国地缘政治论》，海洋出版社，2015年版，P6-10。因此短时期内相互间直接发生冲突的概率并不高；从非传统安全角度分析，与西亚、南亚相比，东北亚地区对中国的非传统安全威胁更大，能源安全、环境安全、文化安全、大规模杀伤性武器扩散等问题广泛存在，而且因东北亚地区多数国家均采用了“外向型”的经济发展模式，自身经济结构存在明显缺陷，严重依赖本国优势资源，忽视国内市场建设且受国内政府政策影响较大，金融体制不健全且监管体制建设滞后，地区经济安全、金融安全存在明显的易受外来影响的脆弱性，[10]金融风险的阴影始终存在，这将成为东北亚地区各国间加强合作的内因之一。

（三）中国周边海上安全形势分析。中国东、南环海，除作为内海的渤海外，自北向南分布着黄海、东海和南海三片海域。在以蒸汽动力为基础的远程航海技术出现之前，海洋一直是中国东、南部国土安全最牢固的天然屏障，但同时也在一定程度上导致了中国制海权战略的弱化和海军力量建设的滞后，直到近代以来被西方列强坚船利炮的频繁侵犯和日本的残酷侵略所警醒。冷战结束后，美国逐步形成和坚持实施了以中国为假想敌的亚太战略，而日本、菲律宾等东南亚国家及印度都因与中国的领土矛盾或者特定的战略发展意图而在战略上追随美国，[11]致使中国周边海域安全形势持续动荡。黄海、东海和南海周边形势比较，呈现出黄海总体稳定、东海持续僵持、南海局部冲突的特征：

1.处于暂时稳定状态。黄海与日本海相邻，周边分布有中国、韩国、朝鲜、俄罗斯和日本五国，韩国和日本两国在美国的强行撮合下虽暂时属于同一阵营的“盟友”，但因历史原因事实上貌合神离；中俄两国虽有竞争，但无论是从全球还是从东北亚地区着眼，“合则两利，分则两害”，阶段性结盟的基础比较牢固；朝鲜虽可能因其核问题成为地区和平的不稳定因素，但在一定程度上也发挥着制约日本南下的“副作用”。多种因素交织下黄海周边地区总体稳定的局势不会轻易改变。

2.延续长期性僵持状态。一是僵持的台湾问题，这是几代中国人的一块心病。无论是从祖国统一大业出发，还是从台湾的战略位置考虑，台湾及其东北的钓鱼列岛必须回归中国，这是任何时候都不能动摇的根本性、核心性原则，但在美国、日本及其军事同盟国的干涉下，台湾这艘“永不沉没的航空母舰”何时、以何种方式回归祖国怀抱目前尚难做出判断，只能留待实践中解决；二是僵持的中日关系问题，这是中国人心中永远的痛。历史渊源与现实冲突混杂，中日两国之间始终心有罅隙,难以握手言欢。日本是“二战”的战败国，但随着战后美苏竞争的激化和“冷战”的开始，占领日本的美国背弃《开罗宣言》和《波茨坦公告》的约定，不仅变相减免了对日本的战争赔偿，加快复苏了日本经济，而且助长了日本军国主义的复活。[12]作为美国“亚洲再平衡”战略和制衡中国崛起最重要的一枚棋子，日本处心积虑数十年以求打破雅尔塔法权体系的束缚，并最终于2015年9月通过了新的《安保法案》，解禁了集体自卫权，这不仅充分暴露了其欲重夺亚洲霸主地位的野心，而且更重要的是为东亚及至整个国际社会的安全稳定带来了更多难以预料和不可控制的因素，为中日关系的持续僵化和未来东海、南海海域可能发生的地区性冲突添加了催化剂；

3.小范围冲突或将成为常态。1951年，美国单方面邀请了52个国家在旧金山举行对日和会，组织签订了《对日和平条约》，公然篡改了《开罗宣言》和《波茨坦公告》的精神，提出“日本放弃对台湾、澎湖列岛、南沙及西沙群岛的一切权利和要求”⑦《对日和平条约（TreatyofPeace with Japan）》第二条乙款。，但却只字未提这些领土的归属问题，为20世纪70年代后南海问题的出现埋下了伏笔。[13]进入21世纪后，随着南海油气资源开发的加快和航运通道作用的凸显及中国国力的持续增长，区域外大国出于遏制中国发展、维护本国利益的考虑逐步界入南海问题，并煽动越南、菲律宾等国狭隘的民族主义精神，致使南海围绕岛礁归属的小规模主权冲突不断出现。综合国际形势、各国利益冲突和综合国力等多方面的情况判断，在未来一段时间内这类冲突将持续出现，并存在冲突升级的可能，但一般不会突破各方可控范围。

四、重构背景之行业特征——海洋成为人类社会发展的热点领域，国际法框架下局部海域冲突频繁

海洋在物理属性上具有明显不同于陆地的诸多特征，其空间立体性、水体流动性和生物洄游性等自然属性、海洋环境对地球环境的重要性、海洋经济行业的复杂性等特点使得海洋管理与海洋执法同样具有鲜明的行业特色和专业特性。[14]海洋执法体制的优化重构必须充分考虑和积极适应海洋这一特定领域的具体特点和发展动态，深刻把握和遵循利用海洋这一特定行业的独特规律。

（一）海洋在沿海国国家战略中的地位显著提升。有用性是物之价值存在的基础，稀缺性则是物之价值增长的催化剂。随着世界人口的持续增加、陆地资源的持续衰退和环境问题的持续恶化，人类将发展的视野转向陆地之外的领域是一个必然的选择，而海洋作为一个巨大资源宝库的特性在保障其价值提升的同时更为这种战略转向提供了难以抵御的牵引。作为人类的第二生存空间，海洋蕴藏着以渔业资源为主的丰富的生物资源、以石油和天然气为主的丰富的能源资源，同时海洋及其上空维系着90%以上的世界贸易，[15]其“生命线”作用在国家能源安全、国土安全范畴中的意义日益突出。鉴于海洋开发的巨大战略、经济和生态意义,20世纪80年代以来,世界主要海洋国家纷纷调整海洋开发策略，美国于1999年提出了“21世纪海洋开发战略”、2004年批准了“美国海洋行动计划”；欧盟于2005年通过了《综合性海洋政策》及第一阶段行动计划；日本于2004年发布了第一部海洋白皮书、2007年通过了被称为“海洋宪法”的《海洋基本法》；[16]加拿大于2002年制定了《加拿大海洋战略》、2005年颁布了《加拿大海洋行动计划》；韩国2004年出台了海洋战略《海洋韩国21》……海洋正以新兴主战场的姿态昂首进入人类社会发展的历史历程。

（二）局部小规模海域争端、岛礁争执、渔场纠纷的产生甚至激化在特定海域将长期存在。海洋是大自然赋予全人类的共同财富，无论是基于国际法上的海洋法，还是基于国内法上的公产法，海洋都是一种公共用物。[17]但随着海洋多元价值的日益彰显和战略地位的迅速提升，几乎每一个国家特别是沿海国家都在想方设法从海洋这样一座巨大的资源和权利宝库中攫取更多的利益，包括内陆国在内的世界各国对海洋的权利诉求从无到有、从弱到强，从领海宽度的变化到毗连区、专属捕鱼区的产生再到专属经济区和大陆架制度的确立，公海的范围随着沿海国主权权利的扩张和管辖触角的延展一缩再缩。利益冲突是矛盾产生和纠纷升级的最佳“引线”，与人类无止境的欲望相比，海洋这块天然大蛋糕显然仍小得太多。因此，自20世纪80年代末以来，相关国家和地区间海域之争、岛礁之争、渔场之争频繁发生。这些涉及海洋的冲突大抵上可以分为两类：一类是主权之争，部分国家间因在历史上存在错综复杂的主权或国土交集关系，主权界限特别是海洋管辖权界限存在争议，在海洋价值暴增的背景下原本被双方或多方暂时搁置的争议再次迅速发酵；第二类是用海权利之争，因各国开发和利用海洋的历史长短不一、方式各异、力度不同，导致部分国家在海洋这片原本的“无主之地”上因其早先持续的开发活动拥有了在先之历史性权利或曰传统性权利，相关各方围绕这种权利的成立与否产生了冲突。

（三）以《联合国海洋法公约》（下称《公约》）为基本框架的国际海洋管理新秩序已经建立。从博弈的角度分析，包括公约在内的国际法的制定（形成）和实施最终都是国家间综合实力角逐和相互妥协的结果。围绕海洋资源和权益这两个核心问题,联合国于1958年至1982年召开了三次国际海洋法会议,经过150多个国家24年的协商、妥协、斗争,终于在1982年4月通过了一部国际立法史上最广泛、最全面的海洋法典——《联合国海洋法公约》。[18]1994年开始生效⑧根据《公约》第308条第1款规定，第60份批准书或加入书交存之日后12个月生效。1993年11月16日圭亚那（第60个国家）批准了《公约》，1994年11月16日《公约》生效。的这部《公约》在法律层面上对海洋这一人类最大的公产进行了大刀阔斧的“分家析产”，确立或再次确认了领海、毗连区、专属经济区、大陆架、群岛水域等法律制度，界定了不同海域的范围、性质、法律地位和沿海国的管辖权限，规定了争端解决的方式和程序。虽然《公约》在历史性权利、岛屿和岩礁制度、群岛制度等诸多方面存在一些缺陷，作为超级大国的美国到目前为止也尚未正式加入公约，但随着国际海洋法实践的发展和越来越多国家的加入，《公约》的影响力不断扩大，特别是进入21世纪以来，世界各国在解决海域和岛礁争端方面更注重于在《公约》确定的法律框架下举证、论证和求解，《公约》作为当代国际社会关系海洋权益和海洋秩序基本文件的法律地位已经确立，以至有学者将其誉为“海洋宪章”(Constitution for Oceans)[19]。

五、重构背景之国内环境——高度稳定的政治生态、稳中有升的经济常态和偏于守成的海洋战略构成了中国海洋执法体制重构的内在生态

海洋执法体制是一国行政执法体制或行政体制的组成部分，属于一国内政事务的范畴。因此，虽然海洋具有统一性和开放性，海洋开发与管理具有明显的共性规律和成熟的域外经验可以借鉴，但国内政治、经济和社会环境仍是决定一国海洋执法体制建构特征的主要因素，后者的优化重构既要符合前者的整体格局，又要顺应前者的局部变革。

（一）集中统一、高度稳定的政治大环境为海洋执法体制重构提供了可靠保障。中国是一个具有悠久集权历史的国度，命令执行式的自上而下变革模式具有深厚的社会基础。新中国成立后，特别是改革开放以来，中国的民主政治建设取得了长足进步，但中央与地方之间集中统一模式治理的大框架并未改变，而且中国经济社会快速持续发展的实践证明，这种治国理政模式适合于中国的基本国情和发展阶段，并在激烈的国际竞争中充分显示出了巨大的发展优势和独有的竞争优势。[20]集中统一政治模式的最大特点是追求政治环境的高度稳定，从执法体制重构的角度分析，这种高度稳定的政治生态带来了两种倾向性：一是自主性，即重构模式受包括他国模式在内的外在因素的影响相对较小，而是主要取决于国家的总体发展战略和领导决策层的宏观考虑；二是渐进性，即重构进度偏于求稳，而避于激进，往往采取试点先行、分步实施的方式开展，进度偏慢。

（二）整体趋缓、稳中有升的经济新常态为海洋执法体制重构构筑了经济支撑。经济基础决定上层建设，一国经济发展的整体环境和阶段态势直接影响其政治体制特别是行政体制重构的方向、模式和进度。经过改革开放以来近40年的持续高速发展，中国的经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，综合国力显著提升，2013年国内生产总值已从1978年的5689.8亿元增加到568865亿元，成为世界上第二大经济体，财政收入103740亿元，占国内生产总值的近22%，政府具备了较为充分的财力来承受改革伴随的诸多成本。[21]就海洋执法体制改革而言，我国海洋经济的全面发展和海洋产业部门的建立健全同样为海洋执法体制改良提供了经济保障和实践经验两个方面的有力支撑，为改良模式和改革路径的选择提供了更多可能。从另一个角度分析，经济发展有其特定规律，任何一个国家的经济增长都不可能一直保持“超音速”，事实上我国经济也已进入增速下降、稳中有升的新阶段，这是一个必然的结果。中国海洋执法体制重构必须适应经济发展的新常态，照应海洋经济发展态势的变化和海洋产业结构优化的格局⑨2015年全国海洋生产总值达64669亿元，占国内生产总值的9.6%,并已形成海洋渔业、海洋油汽业、海洋矿业、海洋盐业、海洋化工业、海洋生物医药业、海洋电力业、海水利用业、海洋船舶工业、海洋工程建筑业、海洋交通运输业、滨海旅游业等较为健全的海洋产业布局。参见《2015年中国海洋经济统计公报》，http://www.cme.gov.cn/hyjj/gb/2015/index.html.，大力加强顶层设计，既要紧贴实际，适度前瞻，选择最为适合本国国情的改良模式和建构路径，又要合理确定重构目标和实施进度，稳步推进，有序实施。

（三）守攻结合、偏重防御的海洋战略为海洋执法体制重构奠定了总体基调。一国海洋执法体制的建构方向与其海洋战略的选择息息相关，而海洋战略的选择则取决于国家的综合实力和国家战略抉择。从综合国力角度考量，虽然中国经过改革开放以来近40年的励精图治已经取得了举世瞩目的发展成就，综合国力极大提升，但其仍将长期处于发展中国家行列的定位未变，争取并保持友好、稳定、宽松的外部发展环境仍然是国家发展之必需，韬光养晦、守成睦邻自然是最佳选择。从国家战略层面分析，保持国内政治稳定和国民经济持续快速发展，为实现中华民族伟大复兴的目标积蓄力量是中国政府的长期和首要战略目标，因此，虽然近年来中国对海洋的重视程度不断提高，海洋强国战略已经出现在了党和国家的最高决策文件中，⑩中共十八大报告（2012年）提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”；国务院2014年《政府工作报告》提出：“坚持陆海统筹，全面实施海洋战略，发展海洋经济，保护海洋环境，坚决维护国家海洋权益，大力建设海洋强国”，2015年《政府工作报告》提出：“……强化海洋综合管理，加强海上力量建设，坚决维护国家海洋权益，妥善处理海上纠纷，积极拓展双边和多边海洋合作，向海洋强国的目标迈进。”但中国海洋战略特别是海军战略总体上仍然带有鲜明的“沿岸防御”的特征，短时期内尚不足以改变其长期以来对陆权的依赖惯性。同时，因国家利益和力量投送能力仍主要局限于东亚周边区域，在可预见的未来一段时期内，中国的海洋战略必须坚持以地区性守成为指向，而不能以全球性扩张为目标。[22]

六、结语

历史局限性产生于历史与现实的碰撞交汇中，并至少在时间和空间两个维度上对未来发生着作用。无论是人、物，还是社会关系，都不是无源之水，无根之木，都在继承历史、延续现在、走向未来的动态过程中广泛联系，彼此影响，相互促进。世界特别是中国的历史和现实是中国海洋执法体制重构无法回避的环境因子，包括海洋在内的世界局势的风云变幻和中国对国家未来发展的战略筹划特别是对海洋开发与管理的战略布局更是中国海洋执法体制重构必须接受的方向牵引。从这个意义上讲，重构中国海洋执法体制必须重视和加强对背景因素的研究，科学判断国际形势、周边局势和国内形势，合理确定国家战略特别是海洋战略的方向、原则和阶段性目标，掌握、遵循和利用海洋开发与管理的共性与特定行业规律。当然，在这个基础和前提之下，也应当注意跳出经验主义的樊篱，特别要注意避免邯郸学步，生硬照搬别国现有模式，因为海洋虽然具有统一性和共同性，但不同海域的具体生态环境却差别极大，热带海域的鱼固然美丽，但若强行放养到寒带水域，其结果恐怕好不到哪里去吧！？

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Background Study of Reconstruction of China's Maritime Law Enforcement System

DONG Jiawei1,WANG Sheng2
（1.CMS of Shandong Province,Jinan 250002,China；2.Oceanic and Fisheries Department of Shandong Province,Jinan 250002,China）

The reconstruction of China's marine law enforcement system has been put on the agenda formally with the practice of the sea power strategy.System reconfiguration is a system engineering and involving multi-factor and multi-process which should not only focus on the future and based on reality,and should also inherit traditions of the past.Marine law enforcement system reconstruction should be emphasized to study and try to fit into the background factors as system environment is the unavoidable carrier of system arrangement.The marine law enforcement system construction of a country is not isolated and arbitrary.It should reasonably determine the direction and principles of marine law enforcement refactoring based on the scientific judgment of international situation and choose the mode and goal of marine law enforcement system reconstruction based on accurate evaluating domestic political and economic situation and study international practice in the field of ocean management and outside mature experience for reference with profound understanding of the particular laws of ocean development and management.

marine law enforcement;system reconstruction;study on background

D922.1

：A

：2095-2384（2016）03-0001-08

（责任编辑 穆 静）

2016-07-23

中国海洋发展研究会基金项目（CAMAJJ201509）。

董加伟（1978-），男，山东胶南人，法学博士，中国海监山东省总队工程师，主要从事行政法学、海洋法、渔业法等方面的研究。