经济后发达地区加快新型城镇化发展对策研究——以广西区为例

罗辉（广西建设职业技术学院，广西南宁　530007）



经济后发达地区加快新型城镇化发展对策研究
——以广西区为例

罗辉
（广西建设职业技术学院，广西南宁530007）

摘要：城镇化是衡量一个国家和地区现代化程度的标志之一。广西作为经济后发达地区，在经济基础相对薄弱的困境中，要通过发挥自身资源优势和政策优势，借助国家大力发展北部湾经济区和珠江-西江经济带的平台，加速推进新型城镇化进程。

关键词：经济后发达地区；新型城镇化；对策；研究

一、问题的提出

2002年，党的十六大提出“新型工业化”战略的同时也开启了“新型城镇化”的理念萌芽。在党的十八大中，党和政府再次强调，要坚持走中国特色的新型工业化、城镇化、农业现代化、信息化的“四化”协同发展之路。十八届三中全会则明确提出，走中国特色的新型城镇化道路，必须以推进人的城镇化为核心，推动大中小城市和中心城镇协同发展。与传统城镇化相比，新型城镇化更加突出了“以人为本、集约高效、绿色发展、城乡统筹、可持续发展等”的多元特征［1］。

广西作为经济后发达地区，如何在经济基础相对薄弱的困境中，通过发挥自身资源优势（劳动力资源、生态资源）和政策优势（少数民族政策、沿海开放政策、西部大开发政策），借助国家大力发展北部湾经济区和珠江-西江经济带的平台，加速推进广西新型城镇化进程是一个值得深思的问题。文章立足现实，从存在的问题入手，提出加快广西新型城镇化进程必须以人的城镇化和土地城镇化为抓手，促进“四化”协同发展，推动农民就地就近城镇化。

二、存在的问题

广西区经济基础相对薄弱，推进新型城镇化的制约因素较多，存在着观念瓶颈、政策缺失、措施滞后等现象。

（一）户籍政策落实方面

1.户籍改革工作进展不平衡，附加功能剥离难度大。从2005年起，广西区开始实施城乡统一的“一元化”户籍登记制度，但历经10年后，虽然已有12个市相继出台了本地深化户籍制度改革的具体实施意见，但这种实施意见和改革措施仍停留在表面层次和初级阶段。城乡二元体制的“刚性”政策仍是阻碍农业转移人口融入城市的主要瓶颈。虽然相关职能部门已开始将有关政策调整列入到了议事日程，但由于政策涉及面广且领域多，已制订的政策持续时间长，加之政策性强，协调起来难度太大，预计在较短时间内实现并不现实。

2.农业转移人口进城落户的意愿仍较低。当前，由于不少中小城镇居民身份（户口）的含金量并不高，因此对外来的务工人员而言吸引力仍不够，从而导致农民进城落户的积极性不高。进城务工农民有“四怕”，一怕老家失去土地；二怕进城生活不济；三怕孩子读不了书；四怕未来保障不力。农民普遍认为，土地与就业等问题如果不能妥当解决，冒然将户籍迁出农村后会感觉很不踏实，相较之下，他们认为留在农村种庄稼则更有保证。在笔者的调研中，仅有8%的外来务工人员十分关注落户政策，条件成熟有落户意愿的只占44%。农民主动融入城市的意识薄弱。安土重迁，故土难离的乡土情结是我国农民几千年的文化传统。进城打工赚钱，返乡建房子成为广西区农村特别普遍的现象，这与新型城镇化发展路径是相悖的。大量农村建房却闲置，既是对土地资源的浪费，也消耗了农民进入城市的资本积累。

（二）住房保障方面

1.政府保障性住房惠及面太窄。2014年，广西农业转移人口数接近1200万，占全区总人口的20%，高达全区城镇总人口的50%，成为全国农业转移人口主要输出地之一。据抽样调查显示，有接近50%以上的农业转移人口表示不愿再回到农村生活，但由于其就业所在地提供的廉租房、公租房等保障性住房覆盖面小，加之收入水平有限，导致农业转移人口在就业的城市很难有能力购买商品房，他们中的大多数只能选择在城中村或郊区、城市外部租房，住房的配套条件更加无法保障，他们基本上处于“半融入”或“不融入”的境况，“半城镇化”现象仍十分明显，在他们身上，“农民”或“农民工”的身份仍难以改变。在问卷调查中，40%的农业转移人口是个人租房，53%的农业转移人口反映“城市生活费用太高、房价太高”而不能在城市购房。

2.用工单位住房改善能力有限。不可置否，用工单位虽然在农业转移人口居住条件改善中有着一定的主体责任，但由于企业自身规模不大，且需要招聘的农业转移人口的比重又逐年呈递增趋势，企业很难直接提供用工住房，当地政府也对其住房补贴发放情况难以监管到位。在问卷调查中，由用工单位提供住房的仅占14%。据调查，广西全区各级工业园区中的企业，可提供的员工住处基本上仍是集体性宿舍，难以满足家庭式居住的需要。更多的工业园区分布在城市的外部或郊区，园区的生活配套设施并不齐全，公共服务也跟不上。

3.农业转移人口住房主体政策缺乏。农业转移人口是一个庞大的群体，利用经济适用房、廉租房、公租房的形式为他们解决住房问题，既不便操作，财政也难以负担，需要以市场化手段，加以政策引导来解决。但是广西区甚至全国目前的住房政策没有专为这个群体设计的，更没有支持他们在城市安居的优惠政策。他们在城市工作却不能在城市安居，只能退回农村建房，建了房又进城继续打工，农村房屋空置，既浪费血汗钱，消耗了他们进城资本，又占用农村土地甚至耕地。加之现今，少数农民为了谋取私利，不惜将自己的宅基地、自留地甚至责任田作价卖与无宅基地的农户建房，更有些买地者假借建房户的名义办理建房手续，达到逃避监管目的，这种现象在城镇规划区尤为常见。在调研中发现，目前不少地方农村宅基地和房屋私自转让比较活跃，特别是在经济相对发达的地区和城郊结合部，存在较多的隐性流转和自发的隐性交易市场，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给农村宅基地审批管理增加了难度。

（三）财政投入方面

1.现有财力难以满足城镇化庞大资金需求。中国社会科学院2013年《城市蓝皮书》指出，在2030年前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13.1万元［2］，按此计算，广西区1 011万人居住在城镇但没有城镇户籍的农业转移人口市民化所需公共成本约1.3万亿。从自治区到各地市都反映，现有财力远远满足不了新型城镇化的庞大资金需求。

2.多元化投融资机制尚未建立。广西区地方财政有相当一部分是依靠“土地财政”，财力不强，加之当前尚未能解决好政府与市场的关系，未能有效激活民间资本，多元化融资机制尚未建立，导致财政性城镇建设资金严重不足，制约了城镇建设项目推进。城市基础设施建设欠账较多，公共财政没有保障。贷款机制不畅通，缺乏正常的融资平台，许多资金来源于影子银行，利率之高，政府不堪承受。

3.小城镇建设资金匮乏。小城镇建设是新型城镇化发展中不可忽略的重要单元。目前，大部分小城镇基础设施建设需要政府投入，因政府财政资金投入不足，导致小城镇道路、绿化、亮化、污水和垃圾处理等城镇基础设施建设不完善，严重抑制了小城镇的发展。

（四）公共服务及社会保障方面

1.公共就业服务能力明显不足且质量偏低。2014年，广西区人力资源和社会保障厅调查显示：有占比超过65%的农业转移人口最迫切希望政府能在就业方面给予他们帮助。据笔者调研发现，全区公共就业服务的能力尤其是基层服务的能力仍明显满足不了市场与劳动者的需求。究其原因，主要在于一些基层公共就业服务机构与其信息化的建设十分滞后，尚未建立双向的、互动的、有效的就业信息渠道，农民出去找工作有着很强的盲目性、随意性和无序性，造成了当前普遍存在的“劳动者就业难、企业用工难”的双重困境。农业转移人口就业岗位不稳定，流动性很强，大部分中小企业员工的流失率均在20%以上；返乡农业转移人口创业意愿强烈，但真正创业又面临融资困难、创业场所难解决、优惠政策难享受等困难，如某市有6个县已建立农业转移人口创业园，但真正进入创业园的农民并不多。

2.城市的教育设施短缺和师资结构不合理。目前，广西已落实将进城农业转移人口随迁子女的义务教育管理纳入到公共教育服务政策体系中，广西各市县基本都放开接收农业转移人口随迁子女，统筹安排就读，大城市义务教育出现一个峰值，导致城市教育设施和师资结构性短缺。据南宁市教育局介绍，2014年全市接收随迁子女人数达12.6万人，公办学校出现“大班额”、教师工作强度过大、学校硬件配套设施跟不上、教师编制跟不上学生流入速度等问题。与此相反，乡村学校生源大幅度减少，师资流失严重，形成“农村松、城市紧”的局面［3］。由于城乡教育资源差距过大，农村特别是贫困地区、石漠化地区学校设施跟不上，教师待遇差、发展前途不明，造成农村义务教育水平低，尤其是初中教育质量难保证，学生基础差，严重挫伤学生求学积极性和上进心，以致出现初中“两年半”的现象。

3.进城务工人员参加社保的比例仍很低。国家虽然制订出台了职工基本养老保险跨省（区、市）转移接续的规定，但由于各省（区、市）之间制订的社会保险政策并不相统一，当前的信息数据并不能实现共享，这样转移接续自然不会顺畅起来。国家人社部和财政部联合印发的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》已开始实施，然而跨统筹地区转移职工医疗保险仍有着不少问题和困难，这样明显不方便农业转移人口在城乡之间的流动性就业，严重制约着进城务工人员参加社保续缴的积极性。至2014年底，广西全区农业转移人口参加社保的人数占全区农业转移人口总量的比例中，从高至低依次为：工伤（11.3%）、医疗（5.28%）、职工基本养老（4.23%）、生育保险（2.02%）、失业（1.88%），可见他们参加社保的比例很低。

三、对策建议

城镇化是衡量一个国家和地区现代化程度的标志之一，广西作为经济后发达地区，在全国经济步入新常态下，要加快新型城镇化建设步伐，必须以人的城镇化和土地城镇化为抓手，促进“四化”协同发展，推动农民就近就地城镇化。

（一）做好人的城镇化，让农业转移人口出得去、进得来、安得下、过得好

1.加快推进农村土地确权颁证流转工作，让农业转移人口出得去。各级政府要进一步推动农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权等“四权”的确认登记和颁证事项，把它们“装”进农民的口袋里，打消农民进城的重大顾虑［4］。构建规范一致的农村地籍信息体系，将国土、农林、住建和海洋等机构的土地管理资源整合起来，设立独立的土地确权登记机构，将土地产权确认直接到户和到人，将宅基地使用权证、房屋所有权证、集体收益分配权证和土地承包经营权证直接发放给农民，这样可以使农民的房屋物权化、土地股权化、权益资产化得以顺利实现。开启农村土地经营权流转市场，农民把要流转的土地交由乡镇建立的土地流转中介机构经营，并从中获取约定的土地出租利润。政府通过制订统一的土地经营权流转合同，颁发统一的土地经营权流转证书的方式来规范土地流转的程序。采取补偿机制，鼓励进城落户的农民自愿将己有的土地承包经营权退出来，退出的土地可交由集体经济组织经营或出资收储［5］。

2.推行不同类型的城镇落户政策，让农业转移人口进得来。广西当前制订实施的农业转移人口落户城市的政策，主要是考虑各类城镇的发展潜力与综合承载能力，其落户办法和标准主要是以居住、就业和参加城镇社会保险年限为基本条件。为提升进城务工人员落户城市的热情，可将他们分类并制定不同类型的政策优惠。一方面支持农民身份的全转移，在政策上鼓励和引导愿意转换身份的农民将宅基地和农村土地等与他们在城镇所需的居住、就业和社保等权益保障相置换，并予以政策优惠和资金的扶持；另一方面可以试行农民身份的半转移，对在城镇购买商品房并落户的进城农民，在转换成市民身份后继续保留农村土地、宅基地等财产权益的，不影响其享受市民在城镇的公共服务，可通过政策鼓励、引导其置换农村土地、宅基地等财产权益；再次是善待农民身份的不转移，对尚未落户但又在城镇常住的农业转移人口，务工所在地政府需在政策上尽可能保障他们在工作生活中能享受到基本的公共服务，通过政策的吸引，鼓励他们实现身份的完全转变。

3.新型城镇化的关键点是住房的解决，让农业转移人口安得下。广西区预计到2020年将新增600万农业转移人口，如此庞大的群体要全部通过政府建设保障房来解决是不可能的，应依据不同的群体制定不同的政策加以解决。一方面要贯彻落实住房公积金管理条例，政府及有关部门要督查用工企业依法自觉为务工人员建缴住房公积金，支持其申请住房公积金贷款购买商品房，解决住房问题，实现安家落户、安居乐业；另一方面要制定农业转移人口住房优惠贷款政策，通过一次性给予那些在城镇有较稳定工作和收入且又有较强的购房意向的农业转移人口家庭贷款利息补贴或降低购房贷款利率，支持、帮助广西实现农民市民化的创新做法。

4.完善公共服务及社会保障政策，让农业转移人口过得好。新型城镇化的终极目标是通过城乡公共服务均等化和基础设施一体化，把农民逐渐转化成市民，最终实现人的无差别发展。农业转移人口希望自己和子女能在城镇生活美好，也希望能享受到良好的社会保障和就业就学等方面的政策。所以，政府有义务为他们提供基本公共服务的供给。

首先，要建立健全城镇公共就业服务体系。要使农民真正融入城镇生活，相对稳定的就业是必不可少的。政府要结合实际，加大经费的投入，推进公共就业服务信息化，全面提升基层公共就业服务水平，让劳动用工供需双方“无缝对接”。政府还应有针对性地开展各类培训，结合用工单位的需求，对其在岗的农业转移人口进行岗位和技能培训；面向有着培训意愿和就业需求的农民工、新增劳动力开展技能训练，提升他们的竞争能力；有针对性地鼓励未再升学的农村初中、高中毕业生到就近的公共职业训练基地和培训机构开展技能培训。

其次，要有序推进城乡教育资源布局调整。实现人的城镇化，要适应不断增加的城镇适龄学童和进城随迁子女就读需求，适应城镇化对人的要求，需要不断提高农村教育水平，把农村孩子培养成未来城镇化需要的人才、适应城市生活的市民；一方面要调整城市的学校布局，增建、扩建学校，增加教师编制；另一方面，县及县以下学校实现标准化建设，师资由县教育局统筹调配，实行轮岗制度，促进城乡教育均等化。贫困地区、石漠化地区根据实际情况，可将初中集中到县城，以保证教育质量，适应这些地区教育扶贫、生态移民的需要，满足城镇化对未来人才、市民的要求。对产业发展水平不高，不具备办好中等职业教育的县，鼓励其将中等职业教育集中到市里，提高职业教育水平和质量，培养适应产业发展需要的技术工人。

再次，构建城乡一体化的社会保障制度。督促用人单位严格按照《住房公积金管理条例》、《社会保险法》的相关规定，为进城务工人员按时足额缴纳养老、医疗等社会保险和住房公积金。进一步健全和完善《广西社会保险制度转移衔接办法》，允许进城灵活就业的农业转移人口，可参照城镇灵活就业人员身份自主参保。加快整合城镇职工医保、城市居民医保和新农合制度，学习借鉴（如湖北省、安徽省）外省成功经验的做法，把业务办理和管理职能统一到人社部门，建立城乡一体化的居民基本医疗保险制度，方便农业转移人口在城乡之间流动参保并享受相应的待遇。

（二）做好土地城镇化，用活政策，创新机制，破解用地瓶颈

土地是推进新型城镇化的关键要素，是新型城镇化的载体和基础。土地紧缺是我国国情、广西区情所决定的，无法改变。保护好耕地、争取多用地、用好可用地是根本出路。

1.节约农村土地减轻耕地保护压力。农村土地浪费有两方面：一方面是农村人口大量进城，耕地被抛荒；另一方面是农村人口减少，农村建设用地不降反增，并且大量占用耕地。要根治农村土地浪费现象，首先要帮助农业转移人口在城镇安家落户，减少在农村建房；其次要减少农村建房占用耕地，这就要求政府大力投入村庄基础设施建设，引导农民有序建房，提高土地利用率，引导农民在低丘缓坡建设新农村，少占耕地，并且允许农村土地进入市场流转，实现价值，耕地不再抛荒。

2.利用土地指标倒逼产业转型升级。广西区要因地制宜、因时制宜提高土地产出效益。在大城市特别是具备吸引人才入驻、发展“人才产业”的城市，减少甚至不再布局用地多的传统项目，选择占地少、不依赖传统生产要素的新兴产业作为重点发展的产业，提高土地产出效益，加速产业转型升级。腾出土地指标用于发展县城和乡镇，吸引在外打工的技术工人回流，吸引产业转移。在农村通过土地流转，实现规模经营，促进农业现代化。形成大中城市和县乡有梯度的产业、行业的分工与设置，推进特色新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化相互协调和同步发展。

3.创新征地补偿机制破解征地拆迁难题。农村土地应分为城镇建设规划区外和规划区内两大类。对规划区内土地，由于其特殊性，不能简单按照年产值30倍的政策给予补偿，也不能简单地大幅度提高征地补偿标准，应创新征地补偿方式，体现特殊价值。城镇规划区一旦划定，政府就应该及时投入基础设施建设，引导农民按照未来城市小区要求建设住房，或者政府建设安置房，满足农民当前的住房需求，理直气壮地禁止“违法建设”。当城市建设征用农村土地时，农民身份、农村房产随着农村土地一起转换成城市市民，不再拆迁，避免浪费，没有“城中村”。规划区内土地的特殊价值，通过政府基础设施投入得到补偿，通过农村房产转为城镇全产权房得到体现，农民利益与城镇化利益一致，征地拆迁矛盾得以化解。对城市规划区外土地，各级政府应在严格区分公益性与经营性两种建设用地的前提下，逐步缩小征地范围，规范征地程序，按照同地、同权、同价原则，完善被征地农民补偿安置机制，提高公益性用地征收的补偿标准，提高农民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地农民生活水平不下降和长远生计。

（三）“产城”互动，“四化”同步，推动农民就近就地城镇化

1.以新兴产业发展为支撑，因地制宜建设“山水城镇”。新型城镇化是“产城”互动、生态宜居的城镇化。广西作为后发展地区，需要巨大的产业支撑，需要构建“分工明确、梯度有序、特色突出、集群发展”的现代产业体系［6］。发展新兴产业，既要着力推动产业转型升级，更要与当地市情相结合，可大力发展一批如新信息技术、新材料、新能源、新装备等前沿性、战略性的新兴产业。壮大优势产业则必须与该区域的资源、文化传统、优势产业相适宜，广西区各县域要结合当地的优势和特色，重点支持生态旅游业、特色生物农业、海洋产业、生物医药产业、文化创意类产业，并促进相关产业集群、集聚发展，重视利用信息化技术、利用互联网思维改造和提升传统优势产业。培育特色产业要以促进当地居民就业安居为重点，充分挖掘历史文化资源、生态资源、人文资源等，探索适合当地情况的产业发展模式，打造“一村一品”，培育一批或具有工贸特色、或具有生态农业特色、或具有旅游特色、或具有文化特色的特色村镇经济。

2.以新农村建设为契机，“四化”同步助推城镇化建设。要以乡镇为据点，通过规划设计、基础设施引导、政策激励，以推进农业现代化建设为抓手适当进行土地集中，鼓励农村整体搬迁或集中建房建设新农村，“四化”同步助推城镇化建设。以农业产业化为方向，积极培育新型农业经营主体。各地应以农业产业化为方向，因地制宜加快引进现代农业项目、资金、人才，大力发展特色农业、生态农业，大力发展农产品加工，做响品牌、做大规模、做强效益；要积极培育专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种经营主体，培育扶持农业龙头企业，切实增加农民收入。以农业规模化为重点，构建复合型现代农业经营体系。加快土地“小块并大块”的整治工作，加快农村土地的流转，适度开展规模化经营，努力构造以农民家庭性经营为根本、合作和联合为桥梁、社会化的服务为支柱的立体式综合型现代农业经营结构，解放更多农村劳动力，推动更多农民向城市转移。以农业科技推广为手段，加快现代农业创新发展。加快推进现代化的种植、栽培、节水、虫病防御等生态农业的科技创新，推进农业科技成果的成功转化，努力促进国家农业科技示范县与示范园区的建设，提升示范作用；加强农田水利基础设施建设，进一步提高农业生产机械化水平，改善农业生产条件，大力发展装备农业、设施农业、信息农业。

3.以大县城战略发展为基点，推动农民就近就地城镇化。从可持续发展和经济成本考虑，就近就地城镇化是最为有效、直接和更符合我国国情、广西区情的战略模式，也是缓解大中城市人口承载压力、规避城市弊病的根本途径。在广西区实行大县城战略是促进就近城镇化的重要手段。

首先，要提升县域城镇化水平。增强县域经济实力，扩大县镇发展规模，构建由县级中等城市、小城市、经济强镇、特色小镇为骨干的县域城镇体系，与大型重点城市群互为补充，既有利于优化广西区的城镇化格局，也有利于城镇化红利的释放与普及。因此，各级地方政府应把县城、重点乡镇作为就近城镇化，消化农业转移人口的一个突破口。针对目前制约广西区城镇化水平快速提高的难点和重点，加大资金和人才队伍培养的投入，加快县城和中心镇的公共服务与基础设施的构建，推动人口、资源与产业逐渐向小城镇汇聚，争取达到农村公共服务城镇化、农村生活服务社区化、农民生活方式市民化，提升广西区县域城镇化水平。

其次，要以优惠政策引导农民就近城镇化。新型城镇化过程中，广西可以在土地指标、产业布局、住宅配套、社会保障、公共服务的保障和资金的配套上向县城及中小城镇倾斜，引导农民向中小城市转移，就近就地城镇化，率先在西部走出一条“小城镇包围大城市，大城市带活小城镇”的新型城镇化发展之路。

再次，要以新农村建设为抓手推进农民就地城镇化。要将广西区农村纳入城市总体规划等各项规划中，用市场化经营理念挖掘和提升土地资源，破解耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、新型农村社区建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”等难题，深化农村土地管理制度改革，以新农村建设为抓手，推进农民就地城镇化。

［参考文献］

［1］广西日报.广西壮族自治区新型城镇化规划（2014-2020年）［EB/OL］.2014-08-10［2016-04-02］.http：//news.xinhuanet.com/house/nn/2014- 08- 18/c_1112127343_2. htm.

［2］中国新闻网.城市蓝皮书：2030年前3.9亿农民将市民化［EB/OL］.2013-07-30［2016-04-02］.http：//www.chinanews. com/cj/2013/07-30/5102416.shtml.

［3］新华网.打工潮下乡村小学遭遇“生源尴尬”［EB/ OL］.2013-05-23［2016-04-02］.http：//education. news. cn/2013-05/23/c_115877306.htm.

［4］郭春丽，安淑新.土地制度改革思路和对策［J］.宏观经济管理，2012（6）：42-44.

［5］刘菊香.人的城镇化理论逻辑与实践路径［J］.商业经济研究，2016（2）：124-126.

［6］刘昕，刘霜，屈文燕.中原经济区生物育种产业集群发展研究［J］.商丘师范学院学报，2011（2）：77-79.

（责任编辑：雷文彪）

On the Countermeasure Research of Speeding up the New-type Urbanization Development in Economic Less-developed Areas: A Case Study of GuangXi

LUO Hui
（Guangxi Polytechnic of Construction，Nanning，Guangxi，530003 China）

Abstract:Urbanization is one of the marks of measuring the modernized level of a country and an area. Guangxi，as an economic less-developed area in the relatively weak economic dilemma，needs to play its resources and policy advantage with the help of the platform where our country rapidly develops Guangxi Beibu Gulf Economic Zone and Zhujiang-Xijiang River Economic Zone in order to accelerate the process of new-type urbanization.

Key words:economic less-developed areas；new-type urbanization；countermeasure；research

中图分类号：C939

文献标识码：A

文章编号：2096-2126（2016）01-0078-05

［收稿日期］2016-01-22

［基金项目］广西壮族自治区哲学社会科学资助研究项目“城乡统筹背景下广西新生代农民工就业问题研究”15DGL004的阶段性成果。

［作者简介］罗辉（1980-），女，湖南岳阳人，硕士，副教授，研究方向：城市公共管理。