遏制安全生产责任事故的司法保障——最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》解读

李燕霞(交通运输部科学研究院,北京100029)



遏制安全生产责任事故的司法保障——最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》解读

李燕霞
(交通运输部科学研究院,北京100029)

摘要：《解释》内容涵盖相关犯罪主体范围、定罪量刑标准、从重从轻处罚情节的具体运用以及相关公职人员贪污贿赂、渎职犯罪的认定处理等方面的多个重要问题。在当前生产安全事故易发、高发，造成群死群伤的重特大生产安全事故仍然时有发生的态势下，《解释》的实施，将对遏制安全生产责任事故的发生、严惩安全生产事故犯罪具有十分重要的作用和意义，为党和国家“十三五”规划的顺利落实提供了司法保障，也必将对交通运输行业产生深远的影响。

关键词：生产安全刑事案件司法解释

1《解释》出台的背景和意义

最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），《解释》规定，原则上以死亡一人、重伤三人，或者造成直接经济损失一百万元作为入罪标准，并首次明确了“隐名持股人”将被追究刑责。《解释》共17条，针对此类案件起诉、审判过程中存在的突出问题，作出了有针对性的规定，内容涵盖相关犯罪主体范围、定罪量刑标准、从重从轻处罚情节的具体运用以及相关公职人员贪污贿赂、渎职犯罪的认定处理等方面的多个重要问题。《解释》自2015年12月16日起正式实施。

安全生产工作关系人民群众生命财产安全，关系改革、发展和稳定大局。当前，全国安全生产形势呈现总体稳定、持续好转的态势，但形势依然严峻，造成群死群伤的重特大生产安全事故仍然时有发生。如，陕西咸阳“5·15”道路交通事故、河南平顶山“5·25”火灾等。其中，2015年8月12日发生的天津港瑞海公司危险化学品仓库爆炸事故造成大量人员伤亡、大批房屋损毁和巨额经济损失，社会影响十分恶劣。习近平总书记、李克强总理多次作出重要批示，强调发展不能以牺牲人的生命为代价。党的十八届五中全会强调指出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的“五位一体”发展理念。贯彻落实“五位一体”发展理念，必须坚决遏制经济社会建设活动中生产安全事故易发、高发的态势。最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》在这样的背景下适时出台，其将对遏制安全生产责任事故的发生、严惩安全生产事故犯罪具有十分重要的作用和意义，为党和国家“十三五”规划的顺利落实提供了司法保障。

2《解释》的主要亮点

1.1明确公职人员“隐名持股”可构成安全生产事故犯罪的犯罪主体，实现对安全生产犯罪惩治的全覆盖

《解释》强调要严密刑事法网，确保刑罚效果，明确了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪和不报、谎报安全事故罪的主体范围。《解释》明确规定，负有组织、指挥或者管理职权的实际控制人、投资人，或者对安全生产设施、安全生产条件不符合国家规定负有直接责任的实际控制人、投资人，可以认定为这些犯罪的犯罪主体。

在实践中，某些国家工作人员或者具有特定职务身份的公司、企业管理人员，为了规避法律、法规关于国家工作人员不得违规投资入股生产经营企业，或者公司、企业管理人员不得违规从事与所任职公司、企业同类业务等方面的禁止性规定，以他人名义投资入股公司、企业，从而达到隐藏自己股东身份、充当“隐名持股人”的情况普遍存在。该条的规定，明确了公职人员幕后持股，充当“隐名持股人”的，可构成重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪和不报、谎报安全事故罪的犯罪主体。刑法条款中，对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪等，没有明确规定犯罪主体。因此在司法实践中，对于一些并非法定代表人但是对公司有实际控制权的人，有的地方法院进行了处理，而有的地方法院没有进行追责。另一方面由于一些国家工作人员或者相关领域的企业人员虽然不是“明面上的”企业负责人，但暗中占股或实际控制企业，在事故发生后，调查和追究责任时，这些国家工作人员往往会有阻碍调查、追责的情况，因此在此次司法解释中，首先明确了追究这些责任人员的责任。

2.2危险物品肇事罪和消防责任事故罪等危害生产安全犯罪的“起刑点”明确为死一或伤三可入罪，依法严惩安全生产犯罪

在解释出台前，对于危害生产安全犯罪的多个罪名，包括铁路运营安全事故罪、重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、危险物品肇事罪、重大劳动安全事故罪和不报、谎报安全事故罪等，近年来危险物品肇事罪和消防责任事故罪尤其多发、频发，均无明确的定罪量刑标准，实践中难以把握。

《解释》对上述定罪量刑标准作出了明确规定，原则上以死亡一人、重伤三人，或者造成直接经济损失一百万元作为入罪标准。《解释》对于相关罪名处第二档法定刑的条件采用了“事故后果+责任大小”的规定方式，即原则上事故后果达到一定程度，行为人又对事故承担主要责任的，方可处以第二档法定刑。同时，对于少数案件中的部分次要责任人不处以第二档法定刑难以作到罪责刑相适应的情况，可以考虑适用《解释》规定的兜底条款，处以第二档法定刑，也就是判处三年以上七年以下有期徒刑。

2.3进一步明确了强令违章冒险作业罪的适用条件，提高重罪适用率

《刑法修正案（六）》增设了强令违章冒险作业罪，法定最高刑为有期徒刑十五年，是危害生产安全犯罪中的重罪，但实践中适用率偏低，主要问题在于对“强令”一词理解不当，将某些强令违章冒险作业行为错误认定为普通责任事故犯罪，导致处刑过低，不利于严惩犯罪。《解释》进一步明确，明知存在事故隐患、继续作业存在危险，仍然违反有关安全管理的规定，利用组织、指挥、管理职权强制他人违章作业，或者采取威逼、胁迫、恐吓等手段强制他人违章作业，或者故意掩盖事故隐患组织他人违章作业的，均应认定为“强令他人违章冒险作业”。

2.4严厉打击重大安全事故的“保护伞”，重判贪污受贿渎职，从源头上遏制和减少安全生产事故，筑牢了安全生产重特大事故多发的法律防范大堤

《解释》强调要严惩相关贪污贿赂和渎职犯罪，规定国家工作人员违反规定投资入股生产经营，构成本解释规定的有关犯罪的，或者国家工作人员的贪污、受贿犯罪行为与安全事故发生存在关联性的，从重处罚，同时构成贪污、受贿犯罪和危害生产安全犯罪的，依照数罪并罚的规定处罚。

实践表明，许多重特大生产安全事故的背后，均隐藏着公职人员的贪污贿赂或者失职、渎职行为。从近年来检察机关办理的案件情况来看，各类安全责任事故所涉的贪污渎职职务犯罪案件，主要涉及建筑、煤矿、交通、非煤矿山、消防安全、化工生产、食品医药等7个行业，占立案总数74.88%。此外，涉案职能部门主要集中在安全生产监管、煤炭行政主管、建筑、交通、公安、国土、党政等国家行政机关和行政执法部门，占立案侦查的犯罪嫌疑人总数44.13%。司法机关惩治事故单位责任人员的同时,更要严惩隐藏在事故背后的公职人员犯罪。2013年至今，最高检派员直接参加国务院调查组介入11起特别重大事故的调查，立案侦查事故背后所涉职务犯罪案件136件136人。例如，在江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司“8·2”特别重大爆炸事故案、河南平顶山“5·25”特别重大火灾事故案等生产安全事故中，一批涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的公职人员被依法立案侦查。近期，最高人民检察院已派员介入深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故调查，并与广东省检察机关已组成检察调查专案组，依法严查事故所涉渎职等职务犯罪。

2. 5事故后阻挠抢救或以故意杀人罪论，用刑法捍卫生命的尊严

根据2007年国务院颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十五条规定，发生事故后，事故发生单位主要负责人不立即组织事故抢救的、迟报或者漏报事故的、在事故调查处理期间擅离职守的，有上述任何一种行为，要处上一年年收入40%至80%的罚款；第三十七条规定，事故发生单位对事故发生负有责任的，根据死伤情况、事故大小，分别处以10万元至500万元不等的罚款。该两款在处理上基本以罚款等行政手段为主。虽有在末尾提及“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但说明并不具体。

实践中，某些黑煤窑、矿山业主在安全事故发生后，为掩盖事故事实、逃避法律追究，不仅不组织抢救和向相关部门报告，反而故意隐匿、遗弃事故受伤人员，甚至作出堵塞出事矿井、掩盖事故真相的恶劣行为，导致被困人员和被隐匿、遗弃人员死亡、重伤或者重度残疾，社会危害严重，影响十分恶劣。

《解释》明确规定：安全事故发生后，故意阻挠开展事故抢救、遗弃事故受害人等导致被困人员和被隐匿、遗弃人员死亡、重伤或者重度残疾的，应依法以故意杀人罪或者故意伤害罪定罪处罚。实践中，一些生产责任人等为了隐藏事故真相，或者为了隐瞒死伤人数，并以此逃避责任，这种行为动机完全背离了人性。从本质上来讲，生产安全事故之后阻挠事故抢救、救援的行为相当于故意杀人，理应给予严惩。同时，为作到宽严相济，树立正确行为导向，《解释》同时规定，在安全事故发生后积极组织、参与事故抢救，或者积极配合调查、主动赔偿损失的，可以酌情从轻处罚。

2. 6未依法取得安全许可证件或者安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销后从事生产经营活动等六种情形将予以从重处罚

《解释》对实践中常见、多发的多种从重处罚情节做了专门规定。其中包括：未依法取得安全许可证件或者安全许可证件过期、被暂扣、吊销、注销后从事生产经营活动的；关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的；已经发现事故隐患、经有关部门或者个人提出后，仍不采取措施的；一年内曾因危害生产安全违法犯罪活动受过行政处罚或者刑事处罚的；采取弄虚作假、行贿等手段，故意逃避、阻挠负有安全监督管理职责的部门实施监督检查的；安全事故发生后转移财产意图逃避承担责任的。

3启示与建议

预防和遏制重特大事故、促进安全生产形势持续稳定好转是一项系统工程，需要政府部门、生产经营单位、职工个人以及社会公众的共同努力。生产安全事故的发生，不仅造成重大经济损失，而且往往带来重大人员伤亡，是影响经济健康发展和社会稳定的突出问题。相关职能部门的玩忽职守、一些企业的违法违规操作，是安全事故长期得不到有效遏制的根本原因。上文提到，从近年来检察机关办理的案件情况来看，交通运输行业也是各类安全责任事故的多发行业。根据资料，在近年来的交通事故中，交通运输部门干部职工被倒查责任的逐渐增多。温州动车事故54人被追责。湖南凤凰桥垮塌事故50多人被追责。

2011年，监察部直接参与调查处理13起特别重大生产安全责任事故案件，其中结案9起给予党纪政纪处分269人，给予党纪政纪处分的269人中，省部级干部4人、厅局级干部33人、县处级干部62人，107名涉嫌犯罪的责任人员被移送司法机关依法追究刑事责任。

实践的教训是深刻的，而《解释》出台和实施，对交通运输行业的影响也将是深远的。

第一，国家公职人员一定要坚守底线，廉洁自律，坚决贯彻关于国家工作人员不得违规投资入股生产经营企业，或者公司、企业管理人员不得违规从事与所任职公司、企业同类业务等方面的禁止性规定。否则，一旦发生安全生产责任事故，将面临被追究刑事责任的极大风险。

第二，行业监管部门，一定要坚持“谁许可，谁监管，谁主管，谁负责”，切实做到“管行业必须管安全、管业务必须管安全”，把好行政许可关，强化事中事后监管，对不符合许可条件的坚决不予许可；对已经获得许可的交通运输企业要强化许可后监管，强化执法检查，落实“双随机”抽查要求，对违法行为坚决依法给予暂扣、吊销、注销经营许可证等处罚。

第三，交通运输企业，要切实做到“管生产必须管安全“，在安全生产事故发生后要积极组织、参与事故抢救，或者积极配合调查、主动赔偿损失，故意阻挠开展事故抢救、遗弃事故受害人等导致被困人员和被隐匿、遗弃人员死亡、重伤或者重度残疾，不得虚报、瞒报、漏报事故情况，否则将要承担刑事责任。

DOI编码：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.01.011

中图分类号：U698.1

文献标识码：A

文章编号：1006－7973（2016）01－0041－03