金融服务PPP模式的思考

尚晨希

摘 要：PPP模式在中国基础设施建设中发挥越来越重要的作用，并且能够很好地解决基础设施建设资金短缺和管理效率低下等问题。本文通过梳理PPP基本情况及试点情况，归纳总结PPP融资模式与传统融资的区别，指出PPP过程中金融服务所存在的问题，并提出针对性建议。

关键词：PPT；金融服务；风险控制

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（12）-0080-04

进入2015年，我国经济进入中高速增长的“新常态”时期，但当前经济下行压力突出。宏观经济学理论提出[，]投资是促进经济增长的重要渠道，目前我国仍属经济欠发达国家，在很长一段时期内我国经济仍然需要投资拉动，尤其对中西部更是如此。在当前面临经济下行，财政收入增速放缓、政府简政放权改革、地方政府去杠杆的背景下，政府主导的基础设施建设面临资金缺口，为社会资本进入基础设施建设打开一条通道。2015年4月，国务院发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，首次以行政法规的形式对政府与社会资本合作（PPP）模式进行了规范。2014年以来，发改委、财政部等先后对外发布了20余个PPP政策，全国各地都大力发展PPP，推出PPP示范项目。PPP的发展是一个社会性工程，社会资本的进入必然要以完善的综合金融服务体系为前提，作为经济助推器的金融服务必须积极参与，并且是大有可为的。因此，本文通过梳理PPP基本情况及试点情况，归纳总结PPP融资模式与传统融资的区别，指出PPP过程中金融服务所存在的问题，并提出针对性建议。

一、PPP基本情况

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

（一）PPP的基本内涵：重新定位公共产品的供给机制

PPP的理念创新在于对公共产品的认识。公共产品是经典西方经济学的重要理论，系指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，具体又分为纯公共产品（国防、环保）和准公共产品（教育、公路、市政建设、城市公共交通等）。传统上，认为只有政府才能提供公共产品尤其是纯公共产品。PPP通过引入社会资本来提供部分公共产品，证明了私人资本提供部分公共产品的可行性，这在理论上是对公共产品理论的实践性挑战。

（二）PPP的主要形式：特许经营类居多

由于公私合营的形势多种多样，PPP的分类并没有一个完全统一的标准。综合比较相关文献研究成果，在此选择了2009年王灏《PPP的定义和分类研究》的观点，PPP分为外包类、特许经营类和私有化类三类。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件要求，我国PPP采用特许经营类方式，且主要应用或拟应用在基础设施建设领域。

（三）PPP金融服务与传统金融服务的主要区别

1、服务对象不同。典型的PPP项目是成立各种特殊目的的实体（SPV），借以作为项目的运作实体和平台。在传统融资中，融资主体是金融机构颇为熟悉的市场化环境中生存的企业，或者是隐身在融资平台后的地方政府。与之相较，在PPP金融服务中，金融机构的直接交易对手是一个新生的，且信息透明度不如企业那么理想化的SPV。因此，服务对象的不同决定了金融风险控制要点的不同。

2、风险控制方式不同。传统融资服务的基本风险控制方式是对信用风险的评估，重点在于考察政府财力和企业实力，比如地方政府融资平台之所以快速发展的根本原因就在于金融机构坚信地方政府是不会破产的，是有能力偿还债务的。而 PPP项目是让地方政府举债市场化、透明化，剥离融资过程中的行政化现象，在PPP项目中政府的显性和隐性担保将会消失。金融机构控制风险的方式转变为对PPP项目基础交易质量和现金流的关注。

3、参与程度不同。以传统的企业流动性贷款为例，商业银行等介入的环节可分为贷款申请-调查-审批-贷后管理等四个环节，流程较为清晰和简单，商业银行不会参与到企业项目的选择、建设等环节中，只是充当一个资金批发商的角色。但从中信银行在重庆的PPP项目发展来看，金融机构不仅仅是资金的批发商，将会更深入地参与到项目中，若要做好风险控制和保证盈利，金融机构还必须全面参与到项目的整个流程中。甚至在一些特殊情况下，金融机构还会成为整个项目的牵头人，撮合整个项目的发展。

二、PPP应用的可行性及必要性分析

（一）可行性分析

1、政策保证。新一届政府履新以来，中央政府及相关部门多次指出要发展PPP。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要发展混合所有制经济，国有资本投资项目允许非国有资本参与，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营。2013年《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》提出要吸引民间资本在内的社会资金参与基础设施项目建设。2015年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出鼓励社会资本投资运营农业和水利、市政基础设施项目、交通、能源设施、信息和民用空间基础、文化等社会事业项目。4月27日，发改委等6部门公布《基础设施和共用事业特许经营管理办法》，首次以部门规章形式对PPP进行了规范。另外，2014年以来，发改委、财政部等还先后发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的指导意见》及《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》等文件，均旨在促进PPP的发展。

2、成功经验。根据发改委国际合作中心研究报告显示，PPP已成为发达国家公共管理的重要工具。1985年-2011年，全球基础设施PPP名义价值达7751亿美元。英国、澳大利亚等国家纷纷通过设立国家级专业机构来推广PPP模式。根据招商证券最新报告显示，全国各地实际签约PPP项目约70个，总投资金额超过3500亿元。

3、符合经济发展规律。党的十八大提出要让市场在资源配置中起决定性作用，同时，自2014年以来，中央政府不断强化“负面清单”管理，推行混合所有制改革。从经济学基本理论和经济、社会发展趋势看，政府逐步退出市场是必然趋势。政府将从公共产品的直接“供给者”转变为社会资本的“合作者”，PPP项目的本质在于引入社会资本、打破基础设施投资垄断格局，与当前我国政府减政放权的内涵是一致的，是符合经济发展规律的。

（二）必要性分析

1、弥补基础设施建设资金缺口。以新疆为例，当前新疆正处在丝绸之路经济带核心区的历史性发展机遇阶段，过去[以往的]基础设施建设严重滞后，因此基础设施建设投资需求巨大。从城镇化进程看，截至2013年末，新疆城镇化率为44.5%，排名在全国末位。新疆城镇化潜力巨大，而基础设施建设资金缺口突出，通过引入PPP有利于弥补这一缺口。

2、化解地方政府债务风险和金融风险。长期以来，我国市政和农村基础设施建设均按照政府投资和主导的原则进行，在财政收入有限的情况下，只能通过政府融资平台进行信贷融资，造成地方政府债务规模庞大，金融风险突出，PPP的引入在一定程度上能够化解地方政府债务风险和金融风险。

3、解决政府主导项目投资效率低和对民间资本挤出效应问题。在财政绩效考核机制不健全的背景下，我国地方政府投资效率低，且对民间资本有明显的挤出效应。而PPP模式下，合同相关方尤其是企业以盈利为目的，通过PPP能够提升投资效率，减少资源浪费。

三、国内实践情况

（一）商业银行

1、银行牵头设立产业基金。2015年5月，国内首只千亿规模的中国城市轨道交通PPP产业基金签约诞生。这只由中国建设银行、绿地集团、上海建工、建信信托共同发起成立的基金，将以绿地集团签约的城市轨道交通项目为主要投资对象。该基金将分期发行，首期规模240亿。

2、理财资金参与投资。2015年6月，中国邮政储蓄银行中标全国首个地方高铁PPP项目——济青高铁（潍坊段）征地和拆迁项目。该项目是全国首个按照财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规范运作的地方高铁PPP项目，计划投资规模达40亿元、期限15年，邮储银行将以自营和理财资金联合投资。

3、贷款融资。银行等机构直接为项目公司提供中长期贷款。根据公开资料显示，建行于2015年2月推出了“O&M、MC贷款”、“BOT、BOO贷款”、“TOT、ROT贷款”3个系列产品，用于满足PPP模式项目建设、运营以及存量基础设施和公共服务再融资需求。

（二）保险机构

由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，因此非常符合风险投资长期性的特征，目前已知保险机构主要通过设立专项债权计划或股权计划为PPP融资。2014年12月，新华保险与广州市政府共同设立200亿规模的“广州（新华）城市发展产业投资基金”，用于基础设施建设项目。

（三）证券公司

具有未来稳定现金流的资产从理论上讲都能够证券化，很多基础设施类的PPP项目如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等都具有稳定的现金流，是良好的资产证券化基础资产。如民族证券设立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，设立资产支持专项计划（SPV），投资者收益来自供水收费，同时濮阳市自来水公司担任差额补足责任，在现金流不足以支付投资者本息时承担差额补足义务。

（四）信托公司

信托公司可以通过直接和间接两种模式参与PPP项目。直接参与，即信托公司以直接投资的方式参与PPP项目，通过分红收回投资。间接参与，即信托公司为PPP模式中的参与方融资。

四、金融服务PPP项目存在的难点与障碍分析

（一）项目运作缺乏法律约束，各种风险叠加现象突出

目前，我国采取发改委、财政部等部门发“通知”制定“政策”的方式来推动PPP发展，这些政策均属部门规章，法律效力低。而PPP模式的特殊性要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别规定，由此导致社会资本进入时较为犹豫，金融机构风险控制难度过大。从我国实际情况看，目前对地方政府参与市场经济行为的相关法律风险、政策风险乃至政治风险的承担都没有明确，而这正是影响PPP项目后续发展的核心所在。

（二）项目融资风险控制难度大，金融机构准入顾虑多

传统上，借款人如企业等，其法律地位清晰，资产负债边际明确，辅之以抵、质押后，风险水平和预期损失都较为明确，金融机构经营的把握性大。但是，PPP项目在抵押上没有优势，一般都是基于项目载体SPV融资。SPV属于临时成立的项目公司，项目都是在建项目，无法抵押。另外，大股东和政府也不会提供全额担保。一旦项目运营失败，金融机构只能追索到SPV项目公司这一层面，其风险较大。因此，金融机构对其风险控制能力就会受到严重制约。

（三）项目盈利能力在短期内没有特别优势，资金成本高

通过对现有的已成功的PPP项目的梳理发现，PPP项目融资均具有期限长、价格低、规模大等特征，动辄20年-30年的期限，配之以基准利率，这对商业银行来说，是一件非常难的选择。一方面，支持PPP发展符合宏观政策走向，未来PPP很可能会成为基础设施等公共服务的主流模式，错失这种机会可能会带来很大的损失；另一方面，商业银行以盈利为目的，并且随着互联网金融、利率市场化等的发展，对流动性的要求会越来越高，短期流动性/长期流动性的比例将逐步提高，在此情况下，以低价格占用大量流动资金，将会产生一定的市场风险。因此，当前阶段商业银行给PPP准入设置了非常高的准入门槛，提高了资金成本高。

五、为PPP提供综合化金融服务的建议

通过对PPP项目的分析，不难发现，为PPP提供金融服务是一个系统性工程，银行、证券、保险其中一个行业或其中一家机构“独当一面”的难度很大，成本也会很高。因此，一是要发挥金融行业协同性，为PPP提供综合化金融服务乃是更佳[最佳]选择。二是要根据资金需求、行业特性、区域金融实力等确定差异化发展思路。

（一）建立金融协调机制，整合服务PPP金融资源

在PPP项目上，建立金融协调机制的作用非常突出，建议“一行三会”充分重视PPP融资和金融服务，充分估量PPP发展对整个金融生态环境和金融市场的影响，将PPP发展作为执行货币政策、强化金融监管的重要手段。可考虑在现有金融监管部际联席会议制度下，成立PPP联席小组，专门就银行、证券、保险、信托等支持PPP项目问题进行研究，加强同财政和发展改革部门等的沟通联系，形成规范性文件，指导相关金融行业有序进入PPP领域，整合跨行业资源，形成合力，支持PPP发展。

（二）加强政策扶持，降低金融服务PPP的成本

从目前情况看，PPP项目的盈利性还不够突出，影响金融机构介入的积极性。为此，一是建议监管部门可考虑适当降低PPP项目下的中长期贷款风险权重，减轻金融机构资本压力，促进PPP项目发展。二是建立PPP贷款风险补偿和奖补办法，或者由政府出资设立PPP项目担保基金，引导商业银行对于优质项目主动跟进，设计开发与PPP项目相配套的综合性、创新性金融产品，对不良贷款或损失给予一定的风险补偿。三是可建立类似政策性农业保险的机制，针对PPP建立专门的保费分担机制，降低保险机构经营风险，充分释放保险资金对信贷资金的杠杆撬动作用。

（三）分类推进，发挥政策性金融和商业性金融各自优势

政策性及开发性金融具有资金规模大、期限长、价格低的独特优势，这是商业性金融所无法比拟的。商业性金融则具有业务灵活、风险控制能力强的特点，这又是政策性及开发性金融所不具备的。在构建PPP综合金融服务体系中，要采取区别性政策，分地域看，在地方金融实力薄弱、资金量小的西部等欠发达地区，要重点发挥政策性和开发性金融的作用，推动国开行等为PPP项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP项目的融资渠道，提高PPP融资的可获得性。在资金充裕、金融服务体系相对健全的东部发达地区，则应以商业性金融为主，发挥商业性金融在产品创新、利率定价、市场退出等方面的优势，按照“让市场在资源配置中起决定性作用”的思路为PPP提供金融服务。

参考文献

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The Reflection on the PPP Mode of the Financial Services

SHANG Chenxi

（Central University of Finance and Economics， Beijing 102206）

Abstract： The PPP is playing a more and more important role in Chinas infrastructure construction， and can effectively solve the problems of the governments shortage of the funds in infrastructure construction and low efficiency in management. By analyzing the basic situation and pilot situation of PPP， the paper summarizes the difference between the PPP financing mode and the traditional financing mode， points out the problems existing in the financial services in the process of PPP， and puts forward recommendations.

Keywords： PPP； financial service； risk control

责任编辑、校对：杨钰琳