美国非政府组织外交对我国非政府组织国际化发展的启示

王成君

美国非政府组织外交对我国非政府组织国际化发展的启示

王成君

美国非政府组织发展起步早、规模大，发展相对成熟，在美国的外交战略中，美国非政府组织外交对于塑造美国国家形象、输出“美式”意识形态、维护美国国家利益等方面起着非常重要的作用。鉴于目前中国的国际地位及实现崛起的国际战略，我们应该积极借鉴美国非政府组织外交实践，并大力鼓励中国非政府组织国际化发展。

非政府组织；外交；非政府组织外交；非营利组织

伴随着全球化进程，非政府组织在国际外交舞台正发挥着熠熠生辉的作用。美国作为当今世界唯一的超级大国，其外交政策在国际关系中举足轻重，而非政府组织外交已在美国外交中不可或缺，且作用日益重大。通过分析美国非政府组织外交及其作用，对我国非政府组织国际化发展与和平崛起战略的实现有重要的积极意义。

一、非政府组织与非政府组织外交

1.非政府组织的概念

非政府组织(简称NGO)，又称非营利组织、第三部门等，其涵盖面较广，不像政府、市场那么容易辨认。早在1945年6月签订的《联合国宪章》第71款中，就曾使用该概念，并指出：“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。”[1]

学术界对非政府组织的定义存在分歧，美国学者勒德·克拉克曾把非政府组织定义为：“非政府组织是私人的、非营利的职业组织，有着独特的法律特点，关注公众福利目标。”[2]虽然对非政府组织的界定众说纷纭，但不管怎样，其应具有“组织性、私立性、非利润分配性、自治性、志愿性五大特点[3]，才能称为非政府组织，从类型上讲，其包含独立研究机构、基金会、基层社会组织等类型。

2.非政府组织外交

在全球化的今天，国家间因经济利益、地缘政治、国防建设等需要，相互之间的联系日益紧密，但因意识形态差别、国家利益争取、安全防卫维护等原因，国家间的冲突也日趋复杂。

传统外交虽然在当今国际交往中仍占据重要地位，是国家维护本国利益和实施国家战略的主要手段，但由于官方性、权威性等特点，使传统外交在面临复杂多变的外交实践中，不能灵活应对各种摩擦、冲突。

非政府组织外交作为传统外交的一种补充，发挥的作用越来越重要，特别是随着互联网的兴起，其作用越发不可忽视。非政府组织外交可以归结为公共外交的一种形式，一般来讲，公共外交是指一国政府对他国公众实施影响的一种外交形式，是越过他国政府直接影响该国公众，进而影响该国政府决策的一种行为。非政府组织外交虽然实施主体具有非政府性，但是一国政府实际是可以通过政策制定、资金引导甚至是幕后支持等手段，影响非政府组织，使其帮助政府完成外交战略意志。况且，非政府组织本身具有的专业性、灵活性、非官方性等特点，使其在影响他国公众时，更易于受到公众信任。

二、美国非政府组织与其国际化发展的特点

1.美国非政府组织的发展特点

（1）起步早。非政府组织发展与美国移民文化、契约精神、经济发展等密切相关，其产生可以追溯到1620年《五月花号公约》。[4]其发展起步早，有较长的发展历史。

（2）规模大。美国非政府组织经过近500年的发展，不管是绝对数量还是相对数量，在世界上都是首屈一指，从饮食、医疗、大学到宗教、艺术等，它在人们的日常生活中无处不在。据美国国税局2012年3月公布的数据，美国公共慈善组织有近100万家、私人基金会有近10万家，此外还有40多万家其他类型的组织。[5]

（3）相对成熟。美国的非政府组织在政府管理与自我管理上相对成熟。美国政府在法人注册、税收认定、监督管理等方面法律相对完善，非政府组织在资金来源、专业化、组织化等自我管理方面也相对成熟。

2.美国非政府组织国际化发展的特点

美国非政府组织的国际化，与美国国家战略发展亦步亦趋，在全球化浪潮和互联网发展的推动下，日渐昌盛，是国际社会学习的榜样。

（1）美国非政府组织国际化发展的特点。第一，法制化。美国法律体系相对完善，在非政府组织国际化发展方面亦是如此。良好的法制环境，为美国的非政府组织发展提供了保障。非政府组织自身运营、财务管理、资金支持等，无一不在法律监管下。第二，专业化。美国是发达国家，有先发优势，其经济和社会发展引领世界他国发展，是他国效仿和学习榜样。在专业领域，当然包括非政府组织专业领域，如人员引进、员工培训、政府监管等方面，特别强调专业性，而行业协会一般也有相当严格的评估标准，以保证其专业化、规范化。第三，项目化。美国非政府组织与政府间的互动，往往通过项目委托的形式，政府提供资助，提出要求，非政府组织根据政府提出的要求，提供相应的公共服务，美国非政府组织国际化与政府意志是无法割裂的。第四，信息化。信息的发展，特别是互联网的发展，使世界逐渐成为“地球村”，国家间的联系越来越方便。信息化的发展，也为美国非政府组织国际化提供方便，美国非政府组织利用自身的信息化优势，在信息传播、话语权等方面，牢牢占据主动地位。

（2）美国国际非政府组织分类。基于与美国外交政策的关系，美国国际非政府组织可以分为：第一，丧失独立型。此类非政府组织受美国政府控制，其战略目标与美国政府一致，两者亦步亦趋，如索罗斯基金会。第二，半独立型。此类非政府组织不受美国政府控制，但与政府意志不悖，在自愿的情况下愿意与政府合作，如福特基金会。第三，独立型。此类非政府组织完全不受美国政府控制，往往与政府唱反调，亦不愿与政府合作，虽然此类组织相对少，但亦有之。

三、美国非政府组织外交与非政府组织在美国外交中的作用

1.美国非政府组织外交

（1）美国传统外交的弊端。美国作为当今第一强国，其经济和军事实力冠绝全球，在传统外交领域，美国要实现其战略意志，能与其“硬碰硬”的国家凤毛麟角。但随着全球化的发展，信息化的到来，国与国之间的联系越来越紧密，人员流动也越来越频繁。全球化本身就是一把“双刃剑”，它在促进交流的同时，也让贫穷的国家看到了贫富差距；它在人们呼唤“西方民主”的同时，也让人们看到了战争带来的伤害和灾难；它在人们盲目崇拜的同时，也给人们带来仇视和憎恨。当美国政府为自己的国家战略实现“庆功”时，也为自己树立了一个个“敌人”，当发现“个人”对美国仇视和报复时，想通过传统外交应对是难以实现的。当面对“个人”时，美国政府就好比“拿起拳头打蚂蚁”，无处着手、无法聚焦。“恐怖主义”等非传统安全问题给美国传统外交带来越来越多的难题，而非政府组织外交在这些“命题”上，恰恰能发挥其作用。

（2）美国的非政府组织外交。美国非政府组织外交一般依托从事国际活动的非政府组织开展，但由于非政府组织的自治性、志愿性等特点，故其控制性、约束性、执行力等方面不像传统外交有力，但在传统外交无法发力的“个人”领域，却能发挥其特长。但基于非政府组织自身成长的需要、部分国家利益属性，一些非政府组织如福特基金会、索罗斯基金会等，对美国价值观输出、“美式”民主塑造起到了重要作用。可以说，在东欧、中东等一系列颜色革命中，美国非政府组织在分化目标国意识形态、塑造“美式”民主价值观、反对派资金支持及人员培训等方面相当活跃。美国非政府组织外交成为美国外交非常重要的组成部分，并潜移默化地发挥着日益重要的作用。

2.非政府组织在美国外交中的作用

（1）塑造良好的国际形象。美国官方的行为由于意识形态、政治需要及附件条款等，往往容易引起其他国家的不满。而非政府组织淡化了官方概念，打着基于人类共同面临的问题，通过捐助、培训等方式，解决当地的实际困难。其形式更易于被接受，也能促进当地的经济与文化发展，容易得到认可，这对塑造美国良好的国际形象有重要作用。

(2)输出“美式”意识形态。意识形态与一定的社会经济、政治息息相关，不同的意识形态对同样的事务看法不同，美国一直致力于在全球推进“美式”价值观及民主。非政府组织援助的过程，其实也是当地民众接受生活理念和价值观的过程,“美式”生活理念、思想观念一旦形成，固化成为人们日常意识形态，对于“美式”民主价值传播，目标国外交政策影响，美国外交目标实现，影响无疑不可估量。

(3)丰富与目标国交流管道。由于意识形态差异、国家竞争等原因，一些国家与美国敌对，政府官方交往甚少，而通过非政府组织的活动，可以丰富与目标国交流管道、消除隔阂、增进交流，树立美国正面形象，进而维护美国国家利益。交流管道的丰富，对目标国了解美国、理解美国文化与政治立场，增进互信，促进两国发展大有裨益。

(4)维护美国国家利益。国家利益是一国的核心利益，维护美国国家利益是美国外交的使命。政府传统外交由于官方性、全局性等特点，在实施过程中，往往有局限性，而非政府组织外交关注的问题比较宽泛，对实现国家利益大有帮助。如索罗斯基金会等非政府组织在美国的宗教及传统下形成，与美国政府合作，以美国的外交目标为自己的战略目标，通过非直接方式干预，维护美国国家利益。

四、美国非政府组织外交对我国非政府组织国际化发展的启示

尽管中美之间在意识形态、文化传统、宗教信仰等方面有差异，但不妨碍我们从美国非政府组织外交中吸取经验。鉴于目前我们要实现崛起的国际战略及目前我们所处的国际地位，我们也应该积极借鉴美国非政府组织外交的实践。

1.加强非政府组织外交战略研究，完善法律法规

根据我国国情，分析中国崛起的战略机遇与挑战，利用资金、政策等支持，加大非政府组织外交战略研究，为外交战略的实施提供理论指导。对优秀学者和重点智库，可以重点扶持，委托其制定非政府组织外交长远实施规划、具体实施措施，有计划、有步骤地培养有中国特色的“索罗斯基金会”，推动中国非政府组织的国际化发展。

尽快制定非政府组织参与外交战略的相关法律法规，增加扶持力度，引导非政府组织积极参与国际合作，为非政府组织发挥外交战略作用提供法律依据。

2.加快中国非政府组织自身实力建设

首先，加强组织能力建设。增强人力资源综合素质，重视绩效、奖惩、培训等，建立完善的人力资源管理体系。[6]其次，建立完善的财务公开、透明机制。坚持信息公开和财务评估，防止腐败滋生。再次，规范法人治理结构。加强自身制度建设和自律机制建设，形成一套自我管理、自我约束的内在约束机制，形成规范的法人治理结构。

还要加强专业化建设。非政府组织服务具有专业性特点，因此，要加强非政府组织专业化人才和服务建设。在国际专业领域，还要特别注重专业权威的树立和培养。

3.搭建战略平台，建立协调机制

非政府组织由于本身的非政府性，其资源整合整理、合作协调能力、资源共享能力较弱，而要想发挥非政府组织外交的作用，就要鼓励非政府组织“走出去”，参与国际事务，增进国际交流。

所以，政府要搭建非政府组织“走出去”的信息平台、资源平台、共享平台，建立有利于非政府组织“走出去”的协调机制，拓宽非政府组织参与国际事务的交流与合作渠道。

4.利用非政府组织争取国际话语权，维护国家利益

当今世界，一些西方国家牢牢把持国家话语权，使中国在一些国际事务中难以发出自己的声音，承受很大的国际压力。唐家璇曾指出：“中国应充分发挥非政府组织在国际事务中的作用，积极利用非政府组织增强中国在国际社会中的声音。”[7]

所以，中国要利用非政府组织参与国际事务，发出自己的声音，影响国际舆论，宣传我们的外交政策，提升我国的国际形象和国际话语权，营造有利于我国经济和社会发展的国际环境。

[1]联合国宪章：第十章第71条[EB/OL].http:// www.un.org/zh/sections/un-charter/chapter-x/ index.html.

[2]P·B·弗斯顿伯格.非营利组织生财之道[M].朱进宁,等,译.北京：科学出版社,1991：12-14.

[3][美]萨拉蒙,等.全球公民社会[M].陈一梅,等,译.北京：北京大学出版社,2006:12-14.

[4][5]丁晶晶,李勇,王名.美国非营利组织及其法律规则的发展[J].国外理论动态,2013(7): 95.

[6]陈晓春,刘娅云.我国非政府组织“走出去”战略研究[J].中国行政管理,2016（2）：81.

[7]吕晓莉.中国非政府组织的国际化路径[J].当代世界与社会主义,2012(6):120.

（作者单位：深圳职业技术学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.018

广东省哲学社会科学“十二五”规划2014年度学科共建项目“中国和平崛起进程中的非政府组织培育研究”（编号：GD14XZZ05）阶段性成果]