新公共管理视野下城市社区公共服务供给困境与出路

徐春光



新公共管理视野下城市社区公共服务供给困境与出路

徐春光

随着改革开放不断深入，城市化进程的不断推进，我国的城市社区公共服务供给机制存在较为严重的行政化倾向，职能划分不明确，公共部门职责与社区职责部分重叠；社区服务团队质量不高，队伍中缺乏拥有专业知识和管理知识的人才；社区运作资金和运作形式存在问题，资金来源单一，主要依靠政府的财政拨款；居民的参与感不足，缺乏对社区的认同感和归属感。

新公共管理理论；城市社区；公共服务

城市社区公共服务作为城市基础设施建设和社会福利体系建设的重要组成部分，自出现以后便受到了中西方国家的广泛关注。西方国家在不断探索和完善的过程中形成了一套以社区公民为核心的社区公共服务自给体制，并有着各自的特色值得我们学习借鉴。而相比于西方国家相对完善的城市社区公共服务体制，我国在这方面由于政治改革和经济支持等问题，仍存在着一定的差距。因此建立完善的城市社区公共服务供给机制，提高社区公共服务的水平和质量，有利于提高居民的生活水平，是构建和谐社会的重要环节［1］。

一、城市社区公共服务供给的困境

1.资金短缺导致基础服务设施硬件条件不健全

虽然社区提供的公共服务中包括一些基础健身或者娱乐设施，但是随着经济不断发展，居民生活水平不断提高，居民也在追求着生活质量的改善，由于资金和场地等问题，社区活动的形式和内容缺乏吸引力，无法满足居民需求［2］。另一方面，由于资金短缺，社区基础服务设施缺乏，很多单元楼没有活动场地，不能满足居民就近活动、多元化活动的需求，一些老人反映晚上想要锻炼还需要走到离社区几公里的公园，很不方便，这些都影响着居民生活水平的改善和对社区公共服务能力的认同。

2.以政府为主的单一社区公共服务提供主体

我国现在的城市社区公共服务供给主体是以政府为主导的街道办事处，由街道办事处领导下辖的社区提供公共服务。理想情况下提供社区公共服务的组织应包括承担社会服务职能的政府部门。政府作为社区公共服务提供者的同时，还充当着社区公共服务生产者角色，由此导致没有竞争，社区公共服务效率差，效果不好［3］。政府是唯一的生产者、供应者，在提供社区公共服务的时候容易松懈，态度不端正。

3.居民社区公共服务建设的参与度不高

一方面，由于城市社区公共服务主体单一，政府作为公共服务提供的主体，居民委员会很难发挥其自治作用。另一方面居民认同感和参与度不够。我国的城市社区建设仍处于初级阶段，居民脑海里对社区的认识还不够清楚，再加上社区公共服务的发展也不够完善，随之而来的就是居民的社区意识不足，居民的社区认同感和归属感也就无从提起。居民的社区参与度不够，缺乏参与积极性和参与意识。本应作为居民自治重要部分的城市社区，现在却逐渐变成政府处理一些基础社会事务的组织。

4.政府职能行政化倾向严重

社区承担了大量的行政管理事务，根据中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》规定，城市社区居民委员会的主要职责，包括社会治安、社区矫正、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作，某些社区承担的也许更多［4］。这样社区居民委员会本身的自治职能逐渐被淡化，社区慢慢地不再是社区居民委员会的服务对象，而是街道办事处的下属行政机构。

二、城市社区公共服务供给机制的创新途径

1.建立完善的财政体制

建设城市社区公共服务在发展阶段需要大量的资金支持。社区公共服务的资金主要来源于政府的支持，如果想让社区公共服务健康发展，就需要建立完善的财政体制，让社区公共服务效率最大化。首先，政府应建立一个完整的财政体制，根据社区的实际情况发放资金，同时可以建立一套绩效奖励机制，如果完成了限定的绩效目标，政府可以在下一季度适当增加财政支持，激发社区公共服务的积极性，从而提高社区公共服务水平和质量［5］。其次，政府要建立完善的监督体制，让居民可以通过不同的途径了解资金的流向，并可以质询和问责社区居委会，从而提高社区公共服务质量。

2.建立多元化的社区公共服务主体供给模式

现阶段的公共服务供给中，政府占据主导地位，但是单一的社区公共服务供给模式由政府决定提供什么类型的公共服务，很难考虑到居民的实际需要，居民也没有选择的余地，只能被动地接受服务。由于没有其他的社会组织与政府竞争，很容易产生公共服务效率低下的问题。随着社会的不断发展，这样的社区公共服务供给模式已经无法满足居民的需要，亟待改革。一方面需要引入市场竞争机制，充分发挥市场的作用。另一方面政府应逐渐从公共服务提供者的角色中抽离出来。

3.积极推进居民参与，增强社区归属感和认同感

居民作为享受社区公共服务的主体应该被政府重新认识。以前居民的真正需求经常被忽略，导致社区公共服务供给不到位、效率低下等各种问题。城市社区在我国的发展时间较短，仍处于基础阶段，居民对社区的了解还不够完善。政府可以丰富居民的社区生活，开展各种各样的社区文化活动，一方面寓教于乐，增强居民的凝聚力，提高居民对社区的认可度和归属感。另一方面为居民参与社区公共服务打下良好的群众基础。

4.避免行政化趋势，划分清楚职能

政府应将职能明确细化，不管是提供公共服务的公共部门，还是街道办事处社区都应有一套完整统一的规章制度，并将职责分配到位，使居民不管在哪里享受公共服务都能“有法可依”，同时政府应完善社区自治以弱化行政化趋势［6］。在城市社区公共服务中，政府应是政策的制定者、监督者而非执行者。正如公共财政经济学家理查德·A.马斯格雷夫所说，公共需要的供应“并不要求它必须有公共生产的管理，正如公共生产的管理并不要求它必须有公共需求的供应。在决定各自的适当范围时，应根据各自不同的标准”［7］。社区公共服务发展的前期需要政府的引导，但是随着社会的发展，政府应当逐渐抽身，由社区自己承担起自治职能，从而让社区公共服务迸发活力。

中国的城市社区公共服务兴起于改革开放后，随着我国的经济发展和社会进步，城市社区公共服务在人民的生活中所占比重越来越大，但随之也出现了很多亟需我们解决的问题。通过结合中西方理论研究和其他地区的实例分析，我们得出结论，城市社区的公共服务供给机制应从以政府为主导的一元制模式逐渐转变成多元化的社区公共服务供给机制，充分利用市场的力量，激发社区公共服务的活力，提高城市社区公共服务的水平和质量。同时合理引入市场竞争机制和其他的社会组织，在政府的正确引导下，实现城市社区服务的效率最大化。

［1］吕慧敏.社区公共服务的供给现状及对策研究［J］.东方企业文化，2012，3（19）:8-10.

［2］陈浩天.资源下乡：农户需求治理与政府治道变革的服务转型［J］.学术交流，2014（9）.

［3］陈浩天.政府民生治理：公共权力的合法性运作与演进谱系［J］.湖北社会科学，2015（8）.

［4］戴维·奥斯本.谭功荣，刘霞，译.再造政府［M］.北京：中国人民大学出版社，2010.

［5］陈浩天.农户土地流转需求意愿的假设证伪与模型建构：基于全国20省236村2998个农户的实证调查［J］.干旱区资源与环境，2015（10）.

［6］陈浩天.农户个体差异与国家惠农政策嵌入的相关性研究：以20省“新农保”政策的执行效果为表达对象［J］.农村经济，2014（3）.

［7］陈浩天.公共文化服务的治理悖论与价值赓续［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2014（3）.

（作者单位：河南大学民生学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.040