荷兰的社会住房体系及其对我国的启示

陈昱



荷兰的社会住房体系及其对我国的启示

陈昱

作为世界上住房保障制度最为完善的国家之一，荷兰自20世纪初期以来长期重视社会住房，并根据社会经济背景的变化对其发展政策进行合理的调整。荷兰在住房保障体系方面地投入、管制及其实施效果上都堪称“西欧模式”的典范。本文将结合政策与实例分析对荷兰社会住房发展进行具体探讨，旨在对我国保障性住房制度的完善提供参考。

荷兰；社会住房；保障性住房

一、荷兰社会住房的发展历程

1.1850年-1860年，荷兰第一批住房机构建立

1901年住房法的通过赋予了住房机构、地方政府能够获得政府贷款及补贴来建造和管理住房的权利，这一权利刺激了社会住房。

第二次世界大战之后，地方委员会在住房建设中扮演了重要的角色，为了缓解住房短缺的问题，他们自己也被委托建造新房子。同时，住房机构也推动了战后时期的建设工作，机构在此期间也在不断地壮大。但是，问题随之而来，国家不断增长的资金投入意味着这些机构变得更加依赖于这些资金。在那之后的10年，住房机构不断地努力获取更多的独立性。

1989年，具有历史性意义的一年，一部由当时的国家房屋、环境自然规划部部长Enneus Heerma编纂的关于公共住房的政策文件发表了。这一文件为社会租赁市场打开了一个新纪元。Heerma强调了在社会租房市场中私人倡议的作用，他指出私人倡议赋予人们机会——自主决定他们承担社会租房的形式和内容。在过去他们为所有阶层的人提供住房，然而现在他们不得不给予那些收入低于一定限度的房主以优先权。Heerma同时开创了一个关于所谓低租金扭曲（low-rent skewness）的讨论：事实是这样的，那些不属于目标群体的人却享受着住房机构提供的低租金的甜头。

荷兰社会住房的进一步重要发展是在1995年“增长和平衡操作”的提出，政府贷款和供应方面的补贴被废除，住房机构获得了完全的财务独立。

2.荷兰保障性住房的六项里程碑

1901年出台住房法是中央政府在住房市场的第一次介入。1974年出台住房补贴，这一政策想要确保更多的市场导向型租金水平，同时保障低收入者的承受能力。1989年住房白皮书（Nota Heerma）引进了一种对社会住房和政府作用的新认知。此书建议撤退中央政府，而授权于地方政府、住房机构和其他机构。它被证明是住房机构独立性的重要一步。1995年增长和平衡操作（brutering），这一重要事件使得住房机构最终独立于中央政府。1997年城市革新的白皮书在城市革新中给予住房机构一个重要的角色。2011年社会住房的新规定经过一项关于创造社会和商业地主之间公平竞争环境的讨论，决定了社会住房应该针对于收入较低的群体。

二、荷兰社会住房体系的重要内容

1.荷兰社会住房体系中的住房机构

荷兰的社会住房大多被住房机构所拥有，政府仅拥有其中一小部分。1990年荷兰的住房机构有1000家，到2012年有398家，为了效益和规模经济机构逐步合并。随着机构的数量下降，住房所有者的平均数量上升。目前，平均每所机构拥有近6000套住房，最大的机构拥有80000套。在1970年到1980年社会住房规模达到了顶峰，一年增长超过了60000套，但是在近十年内增长有所减缓，每年仅在10000套。

2.荷兰社会住房的财政资金支持

自从1995年的“增长和平衡操作”政府贷款和供应方面的补贴被废除，住房机构就已经济独立于政府。唯一拥有中央政府支持的是保证社会住房贷款。这一贷款由20世纪80年代建立的保证社会住房基金提供，这一基金起初是为了改善住房条件，之后为所有的社会住房提供贷款。住房机构被视作一个循环基金，他们出售住房作为他们的主要业务，然后将获得的收入用作新的投资，如此循环。

CFV担保了住房机构的财务困境，这一担保是来自所有住房机构的共同支持。2011年，拥有70000套住房的荷兰最大的住房机构Vestia陷入了困境，由于金融减资（投机衍生品）他们总共损失了21亿欧元。这些损失必须由其他住房机构一起承担，然而事实上，是由所有租户来支付的。由于税收的负担和对Vestia的贡献削弱了所有荷兰住房机构的投资能力。

3.荷兰社会住房的分配制度

社会住房是提供给那些凭自己无法获得住房的人们，这是个广义的标准。需要对申请一个空置住房人的收入和家庭成分进行检查。在2012年符合标准的最高年收入是34085欧，这包括了大约40%的荷兰家庭。20世纪90年代以前，住房需求者需要到地方住房办公室登记，之后需要到私人住房机构办公室登记。这导致了数年的等待时间。候选人名单变得越来越长也失去了准确性，很多人登记注册并不是因为他们需要住房，而是为了建立“等待年”以防未来需求。

在1991年荷兰引进了基于选择的租赁（CBL）系统，随后这一系统传遍了整个国家。通过CBL系统，人们可以在所有提供的闲置住房中选择。目前，是一种由租户选择和旧形式的等候名单两种并存的混合形式。

经济危机的影响之一是大幅度下降的流动率。流动率年平均值从9.5%下降到7%，在大城市下降的幅度更大。首次购房者购房的可能性越来越小，城市更新活动被冻结，当住房可获得时，住房机构又将每月的租金增长了大约100～200欧。这样的共同作用意味着，在实践中，几乎没有人再会搬家。

4.社会住房的治理与监管

社会住房的法律基础是1901年出台的住房法，规定了住房机构的责任和义务。社会住房租赁部门管理制度最新的版本在2001年执行，阐述了住房机构有以下六项义务：（1）给那些不能找到合适住房的人提供住房；（2）维持一个较好质量的住房；（3）咨询他们的租户意见；（4）对他们自己的资金财务负责；（5）对宜居社区作出贡献；（6）优先给老人和残疾人提供住房。

CFV是监管住房机构资金流动性的政府机构，如果需要，CFV可以为住房机依据欧盟规定，住房是一种一般经济利益服务，成员国允许提供资金支持。但是，社会住房的支持不应该营造一种商业提供者的不公平竞争。社会住房的目标群体是年收入低于34085欧（在2012年）的家庭。自从2011年，住房机构已经不得不分配他们社会住房中的90%给目标群体中的家庭。

构提供额外的财政支持。社会土地所有者的财政执行权力与政府补贴关系的缺失，表明了荷兰政府拥有有限的权力去影响住房机构的行为。法律上，荷兰政府仍是官方的监管者，但是事实上，政府并不具有实质上的权利。

三、荷兰社会住房发展经验对我国保障性住房发展的启示

2011年，我国对保障性住房的目标提出了规划，在“十二五”期间达到总体建设3600万套的目标。2015年，随着保障性住房的不断建成，我国保障性住房的重心转移到保障性住房的分配管理和治理监管上，荷兰社会住房管理的经验，为我国提供了借鉴。

1.成立负责保障性住房建设和经营管理的专门机构

荷兰住房机构的模式分离了政府，在荷兰的社会住房体系中，住房机构起到了根本性的作用。作为非营利组织，住房机构既承担社会责任又具有独立性和灵活性，能够在市场环境下有效地完成开发和经营社会住房的任务。目前我国的保障性住房建设、管理和分配完全由政府承担。政府主导的建设使得地方政府缺乏了主观能动性。由此将带来大量的社会问题，如低收入人群聚居、引起社会排斥与空间隔离等。因此，借鉴荷兰住房机构的经验模式，可以考虑在中国由非政府组织作为保障性住房建设管理的重要力量，同时政府在土地、贷款等方面予以支持，这样既可以节省政府大量的建设管理投入，又可避免地方政府因土地财政压力而导致保障性住房建设区域过于集中的社会问题。

2.目标人群多样化

荷兰的住房机构提供的社会住房不仅针对本国公民，那些具有合法停留身份的外来移民也可申请。目前中国城市中出现了已建设的大量保障性住房需求不足的情况，对社会住房资源造成了极大的浪费。在2015年12月21日结束的中央经济工作会议中，习近平总书记提出，“要化解房地产库存，要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求”。会议明确了深化住房制度的改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口。

3.合理规划保障性住房的布局

荷兰的社会住房采用分散建设、统一管理的布局。在建设上合理规划，让不同收入居民混合居住在同一小区，防止出现“贫民窟”现象。同时，为了降低租住者的出行和生活成本，为其工作和教育提供便利，大多数社会住房还选址在交通便利的市中心。然而由于土地成本等原因，目前我国城市中新建的保障性住房大多选址在远离城市中心，地价低廉的郊区，容易导致低收入群体聚居，引起社会问题。因此，城市规划中应避免因经济利益驱使而将保障性住房建在地价较低的城市边缘，而应通过合理规划在城市中心及其他较好地理位置适度引入保障性住房。

［1］廖治宇.荷兰社会住房租赁体系及其对我国的启示［J］.价格理论与实践，2015（06）:58-60.

（作者单位：华东政法大学商学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.013