公共行政决策价值的优先序困境研究——基于案例的分析

王　进，赵秋倩

(延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000)



公共行政决策价值的优先序困境研究
——基于案例的分析

王进，赵秋倩

(延安大学 经济与管理学院，陕西 延安 716000)

摘要：公共行政决策不仅是公共管理的决定性环节，更是其他环节展开的起点和向导。在当前社会风险不断增大的现代化过程中，如何实现行政决策价值取向一致，避免决策价值冲突，使得公共行政决策价值的优先序得到公众认可，不仅关乎基础性理论问题，更体现在实践效果中。文章以两个典型事件为实证材料，从公共选择理论与公共行政决策价值的公共性矛盾、多元主体的利益非均衡性与经济学博弈论并存，阿罗不可能定理、历史维度下的场域概念等多理论视野下分析公共行政决策价值的排序难题，从而得出结论。

关键词：公共行政；决策冲突；价值取向；优先序

一、相关概念界定

近几年，公共危机管理、应急管理已然成为行政管理学科研究的热点。在风险和不确定性加大的现代化进程中，如何做好行政决策不仅是公共管理学的难点，亦牵涉到众多学术领域，决策本是决策者或决策主体对客观价值的一种主观反映、选择或回应。根据美国政治学家伊斯顿的观点，公共行政决策是政府对全社会的价值作权威性的分配，不只是一种行为，更是一种抽象的思想理念。我们一般认为，“价值”是社会上的正常人群都渴望获得的有形或无形的东西，如资源、权力、财富、能力、知识、声望等，主要表现为对稀缺性的占有。“权威性分配”则是指整个社会的权威机构——政治系统经由决策制定，将各种价值分配于体系内的成员。而具体分配什么，怎样进行分配，分配给哪些人等问题，始终关涉到某种价值取向，且负荷某种优先性价值。[1]

公共行政决策可谓是行政管理中的核心环节、基础性问题，尤其对行政领导来说，无时无刻不在做决策或选择。就抽象意义上的决策理论而言，其关键在于如何在决策过程中做好价值的排序问题，也即何为先，何为后，从规范性立场使得决策具有公共性。在具体实践中，决策便体现为决策方案的执行与实施、评估等。由于决策理论层面的认识有限、决策执行中的偏差等不可避免。加之，不同地区，不同时段的社会发展优先序排列各有差别，因而，公共行政决策问题从理论到实践都层出不穷，很难真正实现理想化的制度安排。

二、相关案例分析

不论是从过程生发视角或是从结果趋向的角度出发，公共行政决策价值方面的内容涵盖均比较丰富，有行政决策价值的内容、公共行政决策价值机制创建、决策绩效评估等多方面的研究。笔者试图通过两个较为典型的生活事件，从现实实践出发来论述公共行政决策价值中的优先排序问题，以求对公共行政价值的冲突进行深入剖析。

案例一：农业政策的公平与效率难题

农民合作进行得如火如荼，不仅为农村经济带来新活力，也提升了农民组织化程度。笔者通过在陕西北部Y市调查了解到，农业局对于农民合作社的优惠政策很多，但合作示范社与普通合作社所得政策支持力度的差距甚大。据村民介绍，农业补贴政策中倾斜现象十分严重，示范社未必具有真正的示范作用，但示范合作社的精英成员们通过一定的社会渠道便可获得优厚的补贴资金，然而本就薄弱的新建合作社组织，既需要资金支持又亟须农业技术指导，但却得不到公共政策的重点扶持。很多地方政府的政策文件都明文规定，申请补贴的村庄须做好前期工作或农业配套设施建设等，这一规定将无资金启动的申请者排除在外。农业政策补贴不同于扶贫，具有“以奖代补”的竞争之势，一般的申请流程包括：先递交申请，经过相关部门考察；撰写可行性报告；等待上级审批；自筹资金先行建设；相关部门验收检查，最终拨付资金。Y市的农民专业合作社项目指南中规定，申报市级示范社项目的合作社要成立一年以上，获得名优产品证书、有机食品、绿色食品或相应基地认证证书、县及县级以上政府部门表彰等。农田水利建设、温室大棚补助、新农村综合配套建设，这些惠农福利均是奉行重点支持的原则。但重点标准的确定，在行政决策中界定含糊，因此便成了基层政府的行政自由权，丧失了公共性内涵。2015年中央一号文件指出，要积极探索新型农村合作金融发展的有效途径，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，落实地方政府监管责任。虽然一定程度上为合作社的资金来源开启新路径，但落到实践，仍旧是缺乏具体化细则。此种监管，又该是怎样的监管，不免让人对公共行政决策的效益产生疑问。

案例二：邻避困境

城市化进程中，经济的迅速发展使得人们的生活水平、权利意识如影随形般跟进上来。然而，便利快捷的生活中邻避冲突却愈来愈多。城市污染、公共服务的供给、资源配置，无疑都对当前的公共行政决策者提出了史无前例的挑战。最典型的当属厦门PX项目事件，其不仅是中国环保史上的一大进步，更是公共政策中政府与民众互动的重要案例。2004年厦门该项目获批，投建期间，百亿化工项目因涉及污染问题而引发社会性的争议，最终以政府向当地民众妥协而告终。邻避设施通常是一种正负外部性交织的公共基础设施，带来社会福利亦伴随着潜在的风险。如垃圾掩埋处理站、核电设施、火力发电厂等，由于其收益为全社会公民所共享，负外部性的成本却主要由设施附近的居民所承担，会给选址附近的社群带来身体、经济和心理等一系列损失，从而引起当地公众的群体反对或冲突，导致邻避型群体性事件。此种群体性事件通常表现为：由于邻避设施的兴建而引发的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、聚众闹事等群体行为。[2]一直以来邻避效应都被不同领域的学者褒贬不一，一方认为这是经济发展的必然衍生物，甚至是社会公众“牺牲小家为大家”的进步思想表现；一方提出这是环保、维权公民意识的觉醒，是对不合理的公共行政决策的匡正，有助于促进社会主义正义的实现。事实上，邻避困境中的政府与公众之间结果是要么妥协、要么对立，其实是一种二元结构下的极其不稳定的状态。虽然某种意义上说，这只是反映当地公众包容性程度与政府部门治理能力大小的一类微观事件，但折射至宏观层面，便是公共行政的价值取向是否在哲理层面，取得实质性意义上的合理性认同。

三、公共行政决策价值的优先排序困境分析

(一)公共选择理论的理性人思维与行政决策公共性矛盾

行政决策的目标指向是处理社会公共问题或追求公共目的，重点在于“公共”二字。因此，公共性即是公共行政决策的优先目标，如何达至公共一致抑或公共利益最大，便成了行政决策的最先考量。公共性可以说是一个极具诱惑力的概念，但遗憾的是，政府是由实实在在的个人组成的，具有明显的利益取向性。政府的行为规则也是由经济理性、社会理性与行政理性复杂交织的“理性人”制定的，政府的行为更是需要人去决策，而这些都不可避免地带有经济人的自利特征。因此，作为普通的行政相对人，我们没有任何正当的理由认为政府总是集体利益的代表和反映。政府同样也会犯错误，也会不顾所在社会的公共利益，去追求由政府成员所组成的集团的自身利益。[3]

个人或政府集团的自利动机何以形成公共利益？邻避困境的出现，选址为何选在A地而不是B地，往往不只由公众单方面决定。然而，行政决策的公共性决定了公共决策实质上是对社会资源分配的公平问题。任何的公共性结果都会出现一些人的受益，而是建立在取利于他人之上。故而，社会中的个体都会从自身最大的利益出发来对待公共政策，以求趋利避害。思想观念的差别、知识水平的高低以及社会经济地位的差别导致不同人有不同的、永无止境的利益需求。然而，社会实际存在的资源是有限的，多元化需求的无限与资源稀缺的有限性之间的不可调和，必然导致在分配各种具体利益和社会资源时产生价值冲突。[1]在社会生活中，行政决策往往体现为政府在特定时间的价值取向，许多重大决策承担巨大压力的原因在于面临社会风险，风险又来源于决策。在农业案例的政策倾斜中，起点的公平性抑或是以效率为先导，这不仅涉及农业产业的公共性矛盾，更夹杂着农村基层社会中人情网络的构建是否到位。从学理层面来说，决策的公共性与决策参与主体的自利性矛盾不仅是一个基于价值选择的道德问题，也是人性本质的劣根性体现。这种冲突到底如何化解，从来都是学术界争议之焦点。然而，化解这一悖论，是难以做到的。经济学中的帕累托改进体现至政治层次上，无非是福利空间的提升、社会公平的获得，通俗地说是效率原则的背后，还有什么指标未能满足公众需求，还有什么补偿性因子存在。因此，我们可以做的是尽量减少公共性受损的程度，而非彻底消除这一矛盾。

(二)多元主体的利益非均衡性与经济学博弈论并存

政治决策关涉到国家和社会的未来发展走向如何，关系到社会公共资源的权威性分配的结果，牵涉到社会各种政治主体、利益群体的意志表达和利益平衡，所以，在现实的政治生活中，各种政治主体和利益群体都试图作出合乎理性的判断，借用不同的手段来将自身利益融入政治决策过程，形成一定影响效力。在这个意义上讲，政治决策过程实际上是一种通过利益博弈、妥协来寻求利益平衡的政治过程。[4]显而易见，无论参与公共行政决策与否，涉及决策的目标群体均非抽象的客观事物，而是存在着不可调和的冲突或勉强妥协性质的单位人。在现实利益场域的较量中，谁将被安排有发言权，发言的次序如何，都是利益在隐秘地起着作用。在公共利益冲突中，不是两个孤立个人的博弈和让步，而是集体内部，甚至包括集体外部性的多方协调。利益总是非均衡的，有强有弱，单位个人在作出选择时，往往只考虑与自己相关的变量因子，得出与己相关的效用函数，而不依赖于其他人的选择，甚至以自身利益决定他者的利益，把别人当作实现自己利益的一种工具。基于上述的利益分析，作为一个社会整体，个体间的相互作用就难以在经济学的理性上得以统一。

博弈论(Game Theory)研究的是，各个理性决策的个体单位在其行为发生直接相互作用时的决策及决策如何达至均衡的问题，通常是借用对策变换来达到取胜目的。[5]经济博弈论亦是建立在理性人假定之上的，且是以个人理性为基础，揭示理性人的心理作用过程、投机心理、经验特征，反映此种人性假设在现实应用中的实际意义。在个人理性达至、汇集成为集体理性的过程中，它试图设计一套激励兼容的机制，在个人实现自我满足之时，同时实现集体利益最大化，但这是很难获得的结果。换言之，落实到具体实践中便成了一种超乎实践的理想化设计。农业政策中决策者本着先发展经济的原则，重点支持经济效益好的大户，而普通农户却又希望决策者可以兼顾公平，照顾弱势群体的微弱诉求。在不同的微观情景视角下，博弈论的正确使用能否带来正面效应的公共性价值最大，是值得思考的。在社会转型的这一特殊时期，农村经济发展该如何推进，农村集体利益的均衡该如何确定，成了公共行政决策不可避免的难题。

(三)阿罗不可能性定理的集体统一困难

公共行政场域的决策逻辑究竟是什么呢？公共行政决策无非是以最优化的方式和结果，给以普通社会公众或目标群体良性反馈。比如，案例中社会福利发放、邻避选址、政策补贴下放等重大问题，无一不是经过层层审批。然而，在实际中仍是会导致普通群众或者目标群体怨声载道，甚至引发恶劣的群体性事件。一个人的困扰只有融入社会规则、社会结构体系才会成为真正的有意义、有价值的公共性议题。现实中的重大问题通常要进行集体决策才会实现公平，但个人的理性并非代表着集体的理性。集体除了人数优势，貌似并不存在一定会带来公共行政决策价值公共性的因果逻辑。一般认为，多数投票规则(majority voting)集体决策最常使用的基本方法。然而，社会选择研究却指出：从多数投票规则出发，并不能将逻辑上一致的集体偏好由个体偏好统一得出，这一点集中体现于投票悖论，甚或会出现一些人在优势和劣势中都会获胜。原则上来说，集体决策是社会治理的必要环节，而且参与决策的必定是理性的人，但在现实中“理性人”究竟奉行怎样的理性难以精确测量。不过，阿罗不可能定理告诉我们，满足基本的理性条件的社会选择会不可避免地导致逻辑悖论，难以得到集体意义层面的价值定位。[6]

在决策进行的过程中由众多个体商讨、拍板，但公共行政决策一旦形成，便成了非实体性的存在，看不见而且摸不着，甚至其边界、效用不清不楚。因而，在实际社会生活的公共选择过程中，人们是找不到一种确切的集体规则或者标准，使得个人的利益偏好得到“正当合理”的集体性选择的。公共行政决策，作为一个将微观个体与抽象的系统整体联结起来的中介，将个人意愿统一为集体意志才能落到实践中执行。哲学上对统一的辩证解释是，统一中涵盖着差异，差别构成统一。差异性不可避免，但是究竟此种差异指标的范围如何，决定了人们对公共行政决策的满意度大小。不同的人在参与资源分配、地位获至的过程中面临着不平等的抉择机会和选择权。农业政策补贴中的重点扶持的公平性，造成小资本的后发合作社的质疑，挫伤了资金不足者志在发展规模经营的积极性，对农业产业化多元发展带来很大负面效应。

(四)历史维度下个人性与社会性场域的较量

对于任何一个值得探寻的问题都离不开历史维度的考察。公共行政决策价值也不例外。公共行政决策的特殊性就在于其不仅关乎个人性，更与社会性紧密相连接。无论是公共政策还是公共设施，都是个人实践活动在社会整体中的一种整体性结果。然而这种全局性结果深深根植于历史发展的框架之中，是个人与社会的利益趋向不同所致，反映着此种历史维度下个人与公共之间的关系是怎样一种发展态势。社会学家布迪厄曾提出场域的概念，是从关系的角度思考现实问题。在高度分化的客观世界中，社会是由大量具有相对自主性的社会小世界所构成的，每个小世界又都有自己自身的逻辑和必然性，与其他世界相互作用。[7]134那么，这个大世界中存在的公共性价值的差异究竟为何出现呢？追溯到场域中个人与社会的力量对比、所处位置的相较，我们可以发现，此种差异根源于相互面对的各种力量的距离和不对称的关系，也可以说这种关系反映到价值上也即是个人价值与社会整体价值的不对等。但是，任何场域都无法超越历史因素，每一个具体情况都应分别考察。当前时期的公共与个人的不对等，换言之，对邻避效应的受害者、公共政策中的弱势者的倡导，或许会出现难以克服的二律背反困境，但此种情况也是社会转型结构调整中不可回避的内部张力问题，折射到公众的权利与利益、公共领域与个人私域上的一种公与私难以调和的表现。[8]历史前进的规律告诉我们，不管使用哪种决策规则、兼顾到多少方面，公共行政决策的结果都未必会一定是有效率的，更谈不上绝对的公共性价值。

历史发展总有不可逾越的鸿沟，也即是我们每个人总会身处于我们当前阶段的局限性之内，虽然人们会认知到历史局限的规律，合乎理性地去做前沿性地思考和建议，但毕竟很难将理想化的设计付诸实践，来寻求全社会的认同与满意。尤为值得我们注意的是，公共行政性价值探寻追求的是普遍性意义，但不同的时间段、不同场域的逻辑下的行为效果总会具有其独特性，伴随着不同价值冲突。微观场域下资本力量的悬殊、位置差距的不同均会带来差异性的结果，面对公共行政决策中的排序困难，甚至可以说今天的公共与个人的排序冲突所导致的独特性差异正好会成为未来改进的经验。因此，我们应该正视这种难以克服的公共性排序困难，循序渐进地去改善，而非一蹴而就地去凭借当前时段的惯习，甚至是过去式的思维来做短视效应的判断。

四、结语

虽然关于公共行政决策价值的研究在我国政治发展中仅有几十年时间，但学术界对其的相关探讨从未停止过。从理论的政治构建上看，我们有关公共行政决策价值、决策经济学等方面的理论还很不成熟。尽管公共选择理论、博弈理论以及阿罗不可能定理等西方经典理论，都为如何在操作上更好实现行政价值公共性提供了分析视角。但在我国特殊文化背景下，积极探索适宜当前发展的公共行政决策优先序理论不仅具有指导性意义，更利于实践问题的解决和现实冲突的规避。因此，未来公共行政决策价值的研究关键更体现为对公共价值冲突的管理、排序机制建立、决策价值路径的探索等实际性议题。

目前我国改革已经全面步入深水区，改革中的公共行政决策更多倾向于以解决民生建设问题为先，也即是在发展基础上如何使得公平与效率更好衔接。“在制定农村发展的公共政策时仅有为农民利益服务的愿望是远远不够的，还必须思量地方政府扭曲公共行政决策的可能性及扭曲到何种程度的现实。”[9]行政决策中要考虑的因素越来越复杂，看似为着人民利益决策，但在实际中，又不得不考虑政策执行者、基层利益相关者的“小伎俩”。我国的许多民生工程在转型期这一历史条件限制下，现实中的理性与理论上的理性相互交织，探讨公共行政决策优先问题就显得更为重要。因此，在实践操作层面上来看，首先，应树立公共行政决策中公共性的价值理念，将公共性当作一种“秩序”来强化于社会各界内部，形成一种从“经济人”到“社会人”，再到“公共人”的转变，只有从公共性出发，公共行政决策才具有公信力。其次，应该以社会公众为本，将公民协商参与归入正规的程序内，建立一套利益群体恳谈机制，充分回应公众需求，给予公众发言的机会，让其感受到自己身在一个公共性的社会之中，从而在技术手段上化解这一公共行政价值排序难题。最后，在目前追求公平发展的现代化过程中，公共行政决策者在面对公共行政价值排序中更应遵循当前时期的差异性，了解社会目标群体的差异性需求，从创建机会平等入手，以合乎公平正义的行为来防止社会流动性的呆滞，营造一个要素充分活跃的良好氛围。

参考文献：

[1] 刘霞.论公共决策的优先性价值[J].文史博览(理论),2008，(10):47-49.

[2] 杨秋波.邻避设施决策中公众参与的作用机理与行为分析研究[D].天津：天津大学博士学位论文,2012.

[3] 刘静暖.“经济人”假定的范围界定——关于“经济人”用于公共管理领域的评析[J].税务与经济,2007,(2):15-18.

[4] 周光辉.当代中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学,2011,(3):101-120.

[5] 胡希宁，贾小立.博弈论的理论精华及其现实意义[J].中共中央党校学报,2002,(2):48-53.

[6] 袁继红.社会选择悖论与集体理性——从阿罗不可能定理谈起[J].学术研究,2015，(8):20-26.

[7] [法]布迪厄.实践与反思——反思社会学导引[M]. 李猛,译.北京：中央编译出版社,1998.

[8] 王进,赵秋倩.经济能人治村背景下普通村民政治参与边缘化问题研究[J].理论导刊,2015,(10):82-85.

[9] 谭秋成.惩罚承诺失信及农村政策扭曲[J].中国农村观察,2012，(3):37-47.

【责任编辑刘蓉】

The Research of Trouble about Administrative Decision-making Value Priority Sequence Based on Typical Cases

WANG Jin，ZHAO Qiu-qian

(Economics and Management College, Yan’an University, Yan’an 716000, China)

Abstract:The administrative decision is becoming increasingly important in the management activities. It is not only a crucial link in public management, but also the basis and the guide of other links. The current risk and uncertainty increasing in the process of modernization, how to implement the administrative decision-making value orientation consistently, to avoid conflict of decision’s value and to make the administrative decision value of priority to meet public demands not only concern about the academic level, but also are reflected in the practice. Based on the empirical materials of two typical cases, from the contradictions of the public choice theory and public administrative decision-making value, unbalance of plural benefit and the game theory in economics, field theory under the historical dimension as well as the arrow impossibility theorem, the trouble about administrative decision-making value priority sequence is analyzed, so as to come to the conclusion.

Key words:public administration; conflict of decision-making; value orientation; priority sequence

中图分类号：D035

文献标志码:A

文章编号：1009-5128(2016)07-0053-05

基金项目：陕西省社科规划办社科基金项目：粮食价格波动与陕西农民增收对策研究(13D294)；延安大学社科研究项目：多元主体共治下农民合作社与村委互构研究(YD2015-03)

作者简介：王进(1977—)，男，陕西清涧人，延安大学经济与管理学院副教授，经济管理学博士，主要从事农村区域经济学、产业经济学、公共治理方面研究；赵秋倩(1993—)，女，河南周口人，延安大学经济与管理学院硕士研究生，主要从事行政战略管理与决策研究。

【社会与法律文化研究】