国企改革的国际启示——基于经济效率的角度

刘仕琦　段元萍

国企改革的国际启示——基于经济效率的角度

刘仕琦段元萍

本文基于国际比较的角度研究了英国、新加坡、阿根廷、智利、土耳其等国国有企业改革的历程，发现这五个国家在国有企业改革实质性推进的阶段全要素生产率都有所提升，根据他们的改革经验教训，得到一些启示，对我国正在进行的国企改革有一定的借鉴意义。

国企改革；全要素生产率；民营化

一、海外的国有企业改革经验

1.英国

20世纪70年代初，英国国有企业效率低下，不但企业盈利增长率大幅落后于同期全球制造业的平均水平，且有些企业需要政府大量补贴才能得以运转。而这一时期，英国国有企业的固定资产额约占全国总资产额的30%，占经济总量近三成的国企绩效低下给英国经济带来沉重负担。整个70年代英国的年均通货膨胀率高达12.5%，而经济的平均增长率仅为2.2%，财政赤字更是规模巨大。这一局面导致在1979年的大选中，保守党候选人撒切尔夫人通过民营化的主张赢得了大选胜利。

撒切尔夫人实行的国企改革主要分为三个阶段：

第一阶段是1979-1983年。这一阶段改革的主要做法是出售那些处于竞争性行业，且运作模式已经符合市场经济要求的国有企业，如英国国家石油公司、英国宇航公司、全国货运公司和联合港口公司等。这些公司的财产所有权被一次性或分多次出售给私人部门。

第二阶段是1984-1994年。在这一阶段中，撒切尔政府将国企民营化的范围扩大到有较多亏损的自然垄断性行业和公共事业部门，如电信、电力、煤气、交通等行业。这一阶段除了采取出售股权的方式外，还采取了证券化和员工持股等方式。

第三阶段是1995年之后。民营化进一步深化，那些完全依赖政府补贴维持经营的非竞争性企业也纳入改革范围，包括邮政系统、环卫系统、公共运输系统等公共事业部门。这类企业的民营化的方式主要是采取发放特许经营权的形式。

英国民营化取得了显著效果。首先是财政负担的减轻。在民营化改革之前，政府每年对亏损企业的补贴达40亿美元以上，财政不堪重负，而改革后财政负担明显减轻，并于1988年实现了财政盈余。其次是证券化率的提升，1988年英国证券化率只有88%，1999年达到了188%。最重要的一点是劳动生产率的提升，我们可以用全要素生产率（TFP）的变化来观察这一过程，并以同期法德两国的状态作为对比。80年代之前，由于高度的国有化，英国劳动生产率明显低于德法两国。80年代初至90年代末，德国的全要素生产率基本上处于趋势下降状态，法国是基本持平，而英国却出现了显著的提升。民营化改革对于劳动生产率的提升具有显著的解释力。

2.新加坡

新加坡1965年建国。70年代初，新加坡政府着眼于自身独特的地理位置和石油危机的契机，出资成立了新加坡石化集团、新加坡石油公司等一批“政联企业”（国有企业）。但是到了70年代中期，随着国有企业的增多，效率问题逐渐凸显，政府管理成本亦越来越高。新加坡国有企业改革大体分两个阶段。

第一个阶段是通过“淡马锡化”来提升企业运营效率。1974年，由新加坡财政部出资组建了淡马锡公司，专门负责经营国家投入到各类国有企业的资本。淡马锡模式的关键在于政府变成“撒手掌柜”，与企业保持“一臂之距”，即本身不参与其控股公司的经营管理工作，只对结果进行负责，以此来保障国有资本运营环节的市场化。

第二个阶段是淡马锡把其占有的一些市场化的领域退让给民营企业的阶段，类似于国有企业退出竞争性领域及广泛的混合所有制。新加坡于1985年宣布进行民营化，开始出售国有企业的部分股权。1987年更是批准了《公共部门民营化报告》来指导民营化进程。淡马锡公司从国内公司战略性地让渡了大量股权，并将抽身出来的资本投往海外。1988年，淡马锡公司开始对亚太、美国等地区的新兴产业进行大规模投资。

从全要素生产率（TFP）来看，第一阶段的国企改革大体是效率增进的，它带来了新加坡劳动生产率的缓幅提升；而大幅提升TFP的是第二阶段的改革，它在1986年前后形成了一个迅速抬升的二阶拐点。

3.阿根廷

阿根廷的国有企业是20世纪60年代拉美国有化运动的产物。到了70年代，阿根廷开始面临严重滞胀，债务负担沉重，国有企业效率偏低的问题亦开始暴露，于是全面国有企业改革的设想被陆续提出。整体来看，阿根廷的国有企业改革也可以分为两个阶段：

第一阶段是1976-1982年的小幅度民营化的尝试。这一阶段进行民营化的企业主要是小型国有企业，其中大部分是政府当初为防止失业率攀升而购买的小型私企。在这一阶段，阿根廷经济政治经济形势不稳，改革约束较大，只有100家左右的国有企业尝试性地实行了民营化。

第二阶段是1989-1995年的正式民营化。从梅内姆总统执政开始，阿根廷开始了大规模的民营化改革。根据作为民营化指导方案的《国家改革法》和《经济紧急状态法》，政府制定了大规模的国有企业改革计划。新的改革计划先是将电信、电力、邮政、铁路等公共服务部门列入改革对象，然后过渡到一般工业部门。1992年阿根廷天然气和电力服务业民营化；1993年阿根廷进一步出售了占国有企业总产值将近25%的石油矿藏管理局和钢铁企业。

从全要素生产率（TFP）的变化来看，第一阶段的小幅民营化几乎没有作用；而第二阶段的民营化大幅提升了生产率。当然，阿根廷的民营化在整体实施效果上备受争议，后来亦出现反复。

4.智利

1973年皮诺切政府上台后，智利开始推行国有企业的民营化改革。智利的国企改革分为两个阶段：

第一阶段是1974-1984年，这段时期的改革基本上是休克疗法。1974年智利政府宣布将当初国有化的300多家企业退还给原来的所有者；1975-1979年，智利又限期将200多家国有企业进行拍卖。1978年，绝大部分国有银行被私有化。与民营化同时，智利政府大刀阔斧进行了价格放开、利率管制的完全放开及资本账户放松管制的改革。同时，推动的过于激进的改革节奏带来了一些负面后果，最主要是在民营化过程中生产资本和金融资本过于集中，加剧了经济波动；外资无序流入催生本币升值，抑制出口并最终带来经常项目恶化。在墨西哥危机的影响下，外资对智利的偿债信心亦产生怀疑，债务危机进一步蔓延到智利。在严峻的经济形势下，智利的民营化被迫重走退路，部分企业、银行再度收回国有。

第二阶段是1985-1996年，智利政府吸取上次改革的教训，采取逐步分散股权的方法，减少单一私有资本对国有企业股权的集中度。同时，智利政府将国有改革的范围从小企业扩大到公益性服务等基础性行业，除了重要资源以及核基础设施外，大部分领域进行了民营化改革。

智利是一个可以为渐进式改革提供一定支撑的案例。整体来看，智利在第一阶段的改革比较激进，政府迅速地将国企民营化，且切断了对其的补贴，企业经营所面临的外部价格、利率、汇率环境几乎一夜之间变化。虽然改革使全要素生产率（TFP）迅速提升到一个较高水平，但同时也加剧了经济体系的不稳定。在外部危机爆发之后，生产率再度“过山车”一样大幅下降。危机过后，政府再次推进民营化时手段相对缓和，并且严格限制了资本过度集中，第二阶段改革后，全要素生产率稳步提升。

5.土耳其

土耳其在经历了1925-1950年的大萧条后大力开展国有化。政府在公益性行业进行大量投资，建立了大量的国有企业，主要集中在交通运输、矿山资源、金融、军工、煤炭、食品加工等行业。传统的国有企业在大萧条后对土耳其经济发展产生了巨大的推动作用，但自身局限性亦日益显现。

1984年前后土耳其政府开始进行经济改革，发展民营经济，进行对外开放，减少政策干预，废除计划定价政策。1982年政府成立了资本市场监管机构，之后在多个领域废除了国有企业的垄断。但整体来看，1984-2000年期间，土耳其的民营化改革十分缓慢。

2002年，雷杰普·埃尔多安领导的正义与发展党赢得了议会选举后，土耳其的民营化改革明显加快。土耳其政府对国有股权进行大规模的减持，能源、电信、港口、机场、交通、烟草等领域均推动了国有资产的改革。

土耳其的民营化改革从全球范围内来说都基本上是最新的一个案例，一直到现在都在继续进行。土耳其改革引发了一些副作用，比如失业率上升等，这一点对其改革的效果亦形成一定冲击。

从实际经济绩效来看，土耳其从2003年开始的一轮国有企业改革整体还是提升了全要素生产率（TFP）的，直到被2008年金融危机所打断。

二、海外五个国家国有企业改革的经验和教训

第一，国企改革是一个长期的过程，对每一阶段的改革是否彻底不要苛求。从海外经验案例看，国企改革持续20年以上的时间是常见情况，基本上每个国家的改革都会分为两个或三个阶段。中国国有企业改革先后经历了1983-1991（拨改贷、独立核算、利润考核）、1992-1998（股份制和现代企业制度）两个高峰阶段；2014年后，中国新一轮国企改革启动，这是国企改革走向深化的一个关键机会。

第二，国企改革是存在经济增长红利的，相对深入的国企改革可以持续提高全要素生产率（TFP）。几乎所有的案例中，实质性的国有企业改革之后都出现了TFP的提升。

第三，国企改革和其他经济改革是可以相互影响的，改革配套机制的缺失将会带来改革失败。最常见的一种失败模式是类似于智利改革，改革配套的失败导致经济脆弱性上升，而外部危机的冲击导致改革出现反复。

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（作者单位：上海理工大学管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.018