贫困地区村级集体经济发展问题探讨——宁夏自治区隆德县村级集体经济调研

王海英，屈宝香，李晨曦，梁 晨

（1.中国农业科学院资源区划所，北京 100081；2.中国地质大学，北京 100083；3.北京派得伟业科技发展有限公司，北京 100097）

贫困地区村级集体经济发展问题探讨
——宁夏自治区隆德县村级集体经济调研

王海英1，屈宝香1，李晨曦2，梁 晨3

（1.中国农业科学院资源区划所，北京 100081；2.中国地质大学，北京 100083；3.北京派得伟业科技发展有限公司，北京 100097）

促进村级集体经济发展，特别是促进贫困地区村级集体经济发展对加快农民脱贫增收、加速农村现代化建设及维持社会稳定有重要的意义。文章通过对宁夏西海固地区国家级贫困县—隆德县村级集体经济发展进行实地考察，发现调研的13个乡镇20个行政村绝大部分为“空壳村”，基本没有集体经济积累。该文在分析隆德县村级集体经济发展现状和问题的基础上，提出了发展村级集体经济的对策建议。

村级集体经济 现状及问题 对策建议

发展村级集体经济是保证村级组织正常运转和农村社会稳定的基础，也是促进农民持续增收，加快农业现代化步伐的重要抓手。近年来，隆德县农村经济取得了较快发展，但由于众多错综复杂的原因，当地村级集体经济的发展还较为缓慢，在新形势下亟需进一步壮大。因此，怎样改变村级集体经济薄弱对发展经济助力小的事实，使村集体有钱、有能力办事，进而增强农村基层组织的向心力、促进农村经济的大步发展，将成为需要探讨和解决的重要课题。

1 隆德县基本概况

1.1 自然地理概况

隆德县地处宁夏回族自治区固原市西南端，位于黄土高原西部，六盘山西麓，系祁连山地槽与华北地台的过渡带，处于西安、兰州、银川3个省会城市构成的三角几何中心。气候属中温带季风区半湿润向半干旱过渡性气候，年平均气温5.3℃，年均降水量502 mm，多集中在夏秋两季，海拔在1 720～2 942 m之间。地貌类型分为黄土丘陵沟壑区、阴湿土石山区及河谷川道区，占比分别为55.70%、33.26%和11.04%。全县总面积985 km2，耕地面积3.11万 hm2，人均耕地面积和水浇地面积分别为0.22 hm2、0.04 hm2，下辖13个乡镇，118个行政村，10个城市社区。

1.2 社会经济概况

2015年年末，隆德县总人口18.3万人。其中，农业人口15.6万人，回族人口1.8万人。全县贫困人口2.7万人，占全县总人口的15.0%，是国务院确定的六盘山集中连片特困区核心县之一。2015年，全县地区生产总值20.7亿元，比2014年增长8.8%，农业生产总值4.7亿元，占GDP比重22.78%。农业特色优势产业为草畜业、中药材及冷凉蔬菜、林下经济。培育发展农民合作经济组织100家、农场主60家，标准化种植、养殖基地60处，从而帮助贫困户参与产业发展，稳定持续增收。2015年，全县农民人均可支配收入与全国农民人均可支配收入1.142 2万元相比还有一定差距，且各乡镇之间差异也较明显。其中，城关镇、沙塘镇、杨河乡、神林乡、联财镇和温堡乡为高收入区，人均可支配收入6 836元；观庄乡、张程乡、好水乡、陈靳乡、凤岭乡、山河乡及奠安乡为中低收入区，人均可支配收入5 415元，如图1所示。

2 村级集体经济现状与问题

调研采取面上座谈、问卷调查与实地考察法相结合的方式，以县级各部门相关领导、村两委班子成员、致富带头人和村民代表为重点访谈对象，涉及13个乡镇20个行政村，访谈人数超过350人，收回有效问卷300份。

图1 2015年隆德县农民人均可支配收入分布

2.1 村级集体经济基础薄弱，发展能力不足

（1）收入渠道单一，集体积累较少。20个调研村，大多无经营性收入，赵楼村和清凉村虽分别成立了村级股份合作社，但尚属于启动实施阶段，无任何经营性收入。财政转移支付和各类专项补贴在村集体收入中占绝大部分，其中小部分用于维持村级组织的正常运转及基本公共服务，绝大部分为新农村建设或扶贫开发专项补助，如以项目为依托实行的整村推进、一事一议筹资等。由于国家扶贫的重点已由注重区域经济发展转向将扶贫工作到村到户，此类财政补助没有村集体进行重新整合配置的空间，且具有阶段性、临时性。村集体收入渠道单一，缺乏活力，没有稳定收入增长机制，难以保证集体经济的持续发展。

20个村多为空壳村，如图2所示，有20%的调研村还存在着负债，其中负债总额在5万以下的村占到15%，负债总额在5万～10万的村占到5%。经过访谈发现，存在负债的行政村负债类型为公益性事业负债，主要源于村内环境整治的劳务欠款，负债村都为整村推进村，经费皆依托具体项目，无农村环境整治方面的专项款，需自行填补。其次为维护村组织照常运转负债，主要是购置办公用品或临时用工等形成的欠款。由于调研村大多无集体经济实质，为公益性负债，属于村集体非生产经营性负债，无现金收益流、债务偿还困难，反映出集体经济薄弱的事实。

图2 2015年调研村各村负债总额占比情况

（2）村级经济组织发展滞后。20个行政村中绝大部分仅有农民专业合作社和家庭农场，村级股份合作社数量极少，仅赵楼村和清凉村各成立 1 家，但尚属起步阶段，未实现盈利。各村中合作社及家庭农场总数最多的有12个，总数最少的仅 1 个，入社会员人数多的仅102人，最少的只有5～6人。有县级以上示范合作社（农场）的行政村仅9个，占各村合作社及家庭农场比例超过30%的不足5个。20个调研村农民专业合作社总体呈现规模小、数量少的特点，且大部分专业合作社只是在生产或销售环节进行简单合作，产业技术水平较低；部分专业合作社与农民利益联结不紧密，影响自身的进一步发展。合作社是村级集体经济的重要依托形式，其发展的“低、散、小”将会制约村级集体经济的进一步壮大。

（3）共有资源性资产严重不足，管理利用率低。如图3，20个调研村土地类型绝大部分以耕地为主，其次以林地面积居多，其中清凉村的林地面积占总面积比例达59.57%，草原面积也占有一定比例。四荒地很少，仅6个村有四荒地，其中占比最高的是红星村为32.33%、冯碑村占比19.89%，其余4村四荒地占比的平均值仅为4.37%。各村实质共同共有资源严重不足，包产到户后“重分轻统”现象严重，大部分村未保留集体经营的土地和山林，还将集体积累资产全部拆分，并平分到户一些适宜集体经营的项目。这种做法虽然调动了农户生产积极性，但村组集体的实力却被削弱。为数不多的属于集体所有的土地资源，如村组集体预留“机动地”在人口不断增长的调剂过程中所剩无几；四荒地大多为贫瘠土地，加之管理不善和无序开发，给集体经济发展带来较大的限制。

2.2 产权制度改革推进缓慢

集体经济的核心内容是产权制度改革，对传统集体经济进行产权制度的改革，让集体经济组织的资产变为股权，使农民成为股东，从而实现集体经济共同所有到按照份额所共有的根本性的变革。这从制度上保证了农户的权益，有利于提高农户收入，完善村集体资产财务管理，因此深化产权制度改革意义重大。20个调研村村级集体经济产权改革完成情况较差，推进程度缓慢，大部分村只对“三资”进行了清查，仅有赵楼村设置了集体资产股权，产权制度改革后，成立农村股份合作社，对经营性资产（物业、机械设备、股权等）进行了折股量化；清凉村成立清凉山林下专业合作社，对经营性资产、资源性资产和公益性资产等几乎所有资产进行折股量化，朝要素股份化、经营产业化和运作市场化方向发展。

2.3 村干部对如何发展村级集体经济认识不足

村干部老龄化严重，大部分受教育程度低，了解信息渠道单一，获取信息能力不足。调查显示，村干部的平均年龄是46岁，初高中学历人数居多，占比达50%以上。通过电视、网络等媒体了解农业政策与信息的人数最多，占83.08%；通过培训获取信息的只占46.15%，其中农业种养技术培训仅占21.67%。

村干部缺乏集体发展意识和足够的经营信心。受诸多因素制约，过度依赖政府扶持，村内很少有集体经营项目。联合村村两委有创业激情，提出“药上山菜进川”的产业理念，组织引领能力强，但此类数量较少。另外，村干部对村级集体经济理解较为片面，多数人认为经营集体企业就等同于集体经营，23.08%的人认为村委会就是村级集体经济组织，实质上村级集体经济的经营方式已向资源开发、资本运营和物业租赁等新方式转变。

2.4 农户文化素质较低，集体观念淡薄

农村集体经济的发展不仅需要依靠“能人”来管理和领导，也需要广大农民积极参与。访谈问及对土地的流转意愿时，少数农户表示愿流入土地，搞规模经营。大部分农户认为目前土地规模较为合理，可自给自足。在新技术或技术培训方面农户诉求不强烈，资金方面各村发展状况不同诉求也有所差别，如红旗村草畜产业实力强，农户思维灵活，希望加大银行贷款力度，获得融资支持；发展较慢的村庄相对保守，更期望加大财政补贴力度，依靠政府扶持发展。

总体来看，农户的文化素质还较为低下，集体观念薄弱。一般通过土地经营能保证温饱需求，导致出现“安于现状”的现象，未认识到集体经济对个体经济的推动作用。还有村民认为集体经济只对干部和承包人有利，自身利益无法保证。西北地区土地相对贫瘠，产量较低，加之农业生产的低比较收益，使劳务输出经济占比很大，村民集体意识弱化，制约了村级社区非农产业及新型集体经济的发展。

3 促进隆德县村级集体经济发展的对策建议

3.1 依托资源优势，探索集体经济的发展路径

结合扶贫项目建设，全面把握特色产业，创新性的结合当地优势发展集体经济。隆德县已形成草畜养殖、中药材及冷凉蔬菜种植、林下种养（经济）三大产业。应充分发挥政府的调控引导作用，加快产业集聚，实施规模经营，健全特色产业生产、加工、销售产业链体系，提升农业产业化水平。做强草畜产业、做优中药材及冷凉蔬菜产业、做精林下种养（经济）产业，通过产业带动村级集体经的发展；对拥有文化优势和旅游资源的村镇（如前庄村-伏羲崖和六盘天池景区，清凉村-清凉寺）可以牢牢把握自身丰富的文化、旅游资源，创新发展文化产业，鼓励发展农家乐、生态观光农业等集体经济形式，做大做强乡村旅游产业，以形成特色主导产业。

3.2 加大财政、金融以及土地方面的政策扶持

在重点扶持的村优先推进农村信贷、互助资金、小额信用贷款覆盖面，进一步扩大免抵押、免担保和基准利率贴息的扶贫小额信贷规模；建设贷款担保资金池，建立健全风险防范机制，落实好金融扶贫信贷扶持措施，切实解决好群众贷款难和贷款无抵押、无担保等问题；探索土地承包经营权、房屋所有权、宅基地使用权、林权和养殖圈舍、农业生产设施设备抵（质）押及活体动物、果园、苗木等生物资产抵（质）押等农村产权抵（质）押贷款模式，加大信贷扶持力度，促进创业。

3.3 深化农村产权制度改革，加强村级资产管理的有效性

图3 2015年调研村村集体资源性资产占比情况

只有建立起产权明晰、所有者到位的集体经济，才具有长足稳定的发展能力。根据当地实际，适合在村级层面进行股份合作制改革的村组可建立村级股份合作社，适合以村民小组为单元开展股份合作制改革的村组可组建村民小组一级的股份合作社。同时，行政村一级也应该建立股份合作联合社，加快对村组集体资源、资产及资金的清理，以培训这种方式来提升村组集体经济组织负责人管理配置“三资”的能力，紧抓集体的“三资”以促进村级集体经济的发展；学习借鉴发展较好地区经验，让农村集体资产流通更为合理，使用更为高效。这是当下农村工业化和城镇化发展落后地区村级集体经济发展的重要基石。

3.4 强化村级人才队伍建设，提高干部群众素质与能力

村干部应不断提高自身素养与创业能力，注重培育和召回致富带头人。县、乡（镇）、村三级联动，按发展产业、创建基地、组建合作组织等类型，培养一批农村实用人才；鼓励村“两委”班子吸纳条件具备的致富带头人，围绕全县农业产业布局，紧抓政策机遇，发展中药材、冷凉蔬菜、草畜产业、花卉苗木、文化旅游等特色优势产业，依托农民工返乡发展劳动密集型项目；积极推动农民发展进步，将成功典型的村级集体经济发展案例作为样板进行宣传，使农民了解村级集体经济的好处，增强农民加入集体经济组织的信心。倡导互助合作理念，鼓励富裕户与贫困户互相帮扶；加强农村文化教育建设。对农民进行知识技术培训，做好新农村建设的政策普及和先进种养技术的传授，以指导农业生产为发展村级集体经济奠定基础。

[1] 隆德县“十三五”脱贫攻坚总体规划．隆德县扶贫开发办公室

[2] 王景新，余勇亮．民族自治地区村级集体经济发展—广西农村调查报告．农业经济问题，2013，（2）：93～98

[3] 王德祥，李建军．农村集体经济实现形式问题探讨．农村经济，2010，（1）：10～13

[4] 孔有利，王荣．农村集体经济组织产权结构分析．财经问题研究，2004，（4）：51～56

[5] 韩俊．关于农村集体经济与合作经济的若干理论与政策问题．中国农村经济，1998，（12）：11～19