依法治国的现实藩篱与实现路径

廖原

[摘要]党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标。全面推进依法治国的提出根源于中国法制建设的现实经验，其中，有关“法治”与“人治”的经验教训以及“权大”与“法大”的激烈争论是我国法治建设中的重大现实困境，这些困境的产生有其深厚的实践根源。面对我国法治建设中的现实藩篱，理清依法治国与社会制度改革的逻辑关系，探寻依法治国促进中国法制体系建设的现实路径，提出依法治国的制度因应，成为保障社会经济发展和建立社会主义国家法治社会的制度基础与理论支撑，具有重要的理论价值与实践意义。

[关键词]依法治国；法治国家；现实困境；实现路径

[中图分类号]C912.2

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）03-0075-07

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”这个全面推进依法治国的总目标，具体而言就是：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”，并且在这一总目标的指导之下制定了建设社会主义法治国家的五大原则与六大任务[1]。十八届四中全会是中共执政历史上首次以法治为主题的中央全会，《决定》则是中共针对有关社会主义法治建设的根本性、全局性、长远性问题做出的顶层设计和战略布局，是新时期我国全面建设社会主义法治国家的政治性宣言和纲领性文献，对于全面推进依法治国与全面深化改革具有划时代的、建设性的里程碑意义。

一、依法治国的历史进程

全面推进依法治国的总目标有着深厚的时代背景和实践基础。新中国成立以来，我国的法治建设始终与社会主义建设、改革相生相伴、相互促进。改革开放30多年来，法治建设如火如荼展开的时代背景就是对内改革与对外开放，在党的十八届三中全会提出的全面深化改革的新时期、新情境、新任务之下，党和国家也将社会主义法治建设推向了一个新的历史高度。作为贯彻党的十八届三中全会精神的十八届四中全会于是提出了全面推进依法治国的总目标。回顾历史，梳理我国依法治国和法制建设的历史进程，大体经过了两个阶段。

（一）新中国成立到1978年十一届三中全会的召开，这一阶段为法制初建、遭遇重创的阶段

1949年9月，制定了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，据此组建成立了中央人民政府，并且规定了中央人民政府及其相关部门的具体职权和运行程序。1954年9月，制定了《中华人民共和国宪法》，宪法以社会主义和人民民主作为两个原则，具体规定了新中国的国体、政体、公民基本权利和义务以及国家机构等内容，确立了新中国的基本政治制度和法制基石。但是随着之后左倾思潮的兴起、阶级斗争的泛化和反右运动的扩大化，尤其是“文化大革命”“砸烂公检法”的恶劣影响，新中国初建的法制事业遭受严重摧残和重大挫折。总体而言，这一阶段的法制建设虽然取得了若干重要成就，为新中国的法制建设奠定了基础，但是国家政治社会生活总体上仍然处于“人治”而非“法治”的阶段，掌握政治权力的少数个人时常凌驾于法律之上，法律与政治的关系未能得到正确处理，加之国家社会生活中过分强调阶级矛盾和阶级斗争，法律沦为阶级斗争的工具，政治权力时常超越于法律之外肆意滥行，我国的法制状况呈现出明显的虚无主义倾向。

（二）从1978年至今，依法治国、建设社会主义法治国家成为与改革开放并行的社会建设的重要内容，法治建设成为改革建设的内在构成部分，形成了以改革推动法治建设、以法治建设保障改革开放的良好互动格局

从以1978年党的十一届三中全会为改革起点的国家制度建设开始，我国就提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字法制工作基本方针，并且在这一基本工作方针的指引下，将立法工作作为立法机构全国人民代表大会的主要工作，以此为“有法可依”奠定了基本的法制前提[2]。1979年，我国制定了新时期的七部重要法律，为新时期的法制建设奠定了良好开端。中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》首次提出了要实行社会主义法治，法制建设步入新的历史阶段[3]。1982年，颁布实施了新《宪法》，《宪法》在坚持社会主义国体、政体等基本政治制度的前提下，把公民权利和义务提到国家机构之前，并且完善了国家政治、社会生活的相关基本法律制度，为新时期的依法治国确立了基本精神理念和法制保障。1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，用“法治国家”的概念代替了“法制国家”，这是有关依法治国观念认识上的飞跃。江泽民同志提出了“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”的新命题，指出了依法治国的核心内容：“实行和坚持依法治国，就是在党的领导下努力实现国家各项工作的法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。”[4]1999年宪法修正案增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从此，依法治国被写入中国现行宪法。2002年，党的十六大提出了以“民主、法治、人权”为主要内容的政治文明概念，指出发展社会主义民主政治的根本要求在于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，法治建设在社会主义民主政治和政治文明中的地位和作用得到高度认可和重要定位。2007年，胡锦涛同志在党的十七大会议上对全面落实依法治国基本方略和加快建设社会主义法治国家作了全面、具体、重要部署，强调要把科学发展观落实到社会主义法治建设之中。2012年，党的十八大报告强调法治应当成为治国理政的基本方式，指出要更加注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用。2013年，党的十八届三中全会有关全面深化改革的报告中，提出了“推进法治中国建设”，一体建设“法治国家、法治政府、法治社会”的目标，把法治建设作为全面深化改革的重要环节予以战略部署。2014年，党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了“建设中国社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，制定了实现这个总目标的五大基本原则：坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发；明确了社会主义法治建设的五大体系，亦即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系；提出了秉持依法治国、依法执政、依法行政三大准则，坚持法治国家、法治政府、法治社会的一体建设任务[1]。这是我党在法治建设历程中的一个新的飞跃，为实现“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，促进国家治理体系和治理能力现代化提供了强大的理论指南。《决定》有关全面推进依法治国的总纲领、总目标和总任务具有扎实的实践基础和长期的历史传统，《决定》内容从根本上源于我国法制建设的现实经验，是我国法治建设事业的继续和延续，同时也把我国的法治建设推进到了一个新的起点和新的阶段。

二、依法治国的现实困境

全面推进依法治国的政治举措，是我国全面深化改革的重中之重，关系到中国特色社会主义法治体系的长远发展与民主制度建设的未来进程。深化改革和法治建设必然是一项长远艰巨而又具体细致的宏大工程。在实现这一历史宏伟目标的过程中，我们面临着诸多问题，其中，在全面依法治国的过程中伴随着我国长期存在的“法治”与“人治”的艰难抉择以及“权大”与“法大”的长期博弈，是我国法治建设中面临的重大实践难题和艰巨任务。

（一）“法治”与“人治”的艰难抉择

现代人运用的“由法律统治而非由人统治”的说法，直接源于亚里士多德在《政治学》一书中所提出的“较之公民的统治，法律统治更为确当”，且“当政制并不操握在法律之手时，就不可能存在什么自由状态，因为法律应当高于一切”[5]（P12）。在漫长的社会发展中，相比较而言，中国自上而下的五千年历史文明中的绝大部分时期都为缓慢而封闭发展的封建社会意识形态，在近代之前一直都秉持着有人治而无法治的社会基本价值观。自1919年辛亥革命以来，经历新民主主义革命时期、民国时期以及新中国成立，诸多政治家、法学家、历史学家都在探寻中国应当建立一套什么样的制度。新中国成立以后，关于“人治”与“法治”的概念并没有得到正确解读，以至于在“文化大革命”中使得国家建设处于停滞阶段，而法治建设更是遇到了前所未有的阻碍和破坏。我们需要从“人治”的历史教训与“法治”的成功经验中探寻一条适合中国国情和符合法治遵循的发展之路。

邓小平是依法治国思想的提出者，并且为中国特色社会主义的法治构想提供了理论蓝图。关于“人治”与“法治”，邓小平主张后者，强调“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化” [6]（P168），他认为国家的经济发展与政治团结应当归结于社会制度的良好建设和法治的规范运行，绝不能以人治来代替法治。“文革”十年浩劫，带来了深刻的历史教训。邓小平指出：“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”[7]（P272）“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6]（P333）习近平同志在党的十八届四中全会第二次全体会议讲话指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。纵观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”由此可见，法治社会只有依法治国而不再推崇个人崇拜，也就是彻底摒弃人治、坚决推行法治方是正道。这些都是新中国成立以来历史经验教训的积累和深刻总结，也是关于“法治”与“人治”从理论到实践的历史选择。

我国在实施依法治国总目标的道路上遇到的巨大障碍，一方面是历史与制度陋习留下的问题，另一方面也是法制建设的程度还不够高导致的法制缺位现象。但是，这并不能否定我们在改革开放以来对法制工作与社会改革所做的诸多努力。西方社会总是批判中国无法治而搞人治，若事实如此，那么很难解释改革开放以来我国所取得的经济、文化和外交成就，因为只有在一个健康的法制环境下才能催生出制度利益带来的果实，而这些成就绝不是靠一两个领导人努力能够得来的。如果抛开了中国在其他方面取得的成就，而单看政治改革与法制建设，这样的研究和批评是不公平和极其狭隘的。因此，在现阶段我们依据中国经验，走中国特色社会主义道路，按照全面依法治国的总体目标，最终将引领我们跨越现实的藩篱走向文明的法治社会。

（二）“权大”与“法大”的长期博弈

关于“权大”与“法大”的争辩，早在18世纪下半叶的西方社会就产生了激烈的讨论，除政治哲学家、法学家外，历史学家也参与了进来，如英国历史学家大卫·休谟在他的著作《英国史》中反复强调，“英国历史的真实意义在于从意志的统治到法律的统治”，他描述到，“当时在世界上所存在的各种政府，都是与某种专断权力相伴随存在的”[5]（P33）。因此人们开始讨论，社会的最佳状态除了法律条文来规范、约束人们的日常行为，是否还需要其他诸如政府权力和其他权力去协调和平衡。但历史表明，法律虽然具有一定的滞后性和漏洞，某种程度上会带来社会秩序发展的不便，但是坚持依靠明晰的法律来规范社会生活内容所带来的益处可以弥补法律本身的微小缺陷。这种法律至上的观念也在英国历史经验的检讨下逐渐形成，成为社会历史规律的正确选择。

关于“权大还是法大”的问题，习近平同志在十八届三中全会指出：“‘权大还是法大的问题，这是一个真命题，恰恰是我们在全面推进依法治国中要着力解决的问题。”权力与法律之间并不是一个二元论的关系，法律是赋予权力的依据，权力来自于法律的授权，因此，得到法律授权的权力才是制度框架下合理且合法的权力；而无法律之授权却行权力之事的权力，[HJ2.5mm]便不是合法的权力。当代中国法治建设中的权力滥用，部分是由于法制建设的不完全和疏漏而产生的，但更多的是由于权力本身过于便捷和有效而致使政府直接逾越法律的边界而去透支权力。这种现象如同一架在高度公路上超速行驶的汽车，速度更快，效率更高，但是它侵犯了交通安全管理秩序的法益，违背了社会的规范和秩序。政府在权大思想的行为中犯了同样的错误，一方面有助于现实的经济绩效和政府绩效，另一方面则打破了法律制定的社会基本规律。如果存在某一种现象或行为不能够被现存的任何法律所解释和调整的时候，那么它将不是这个文明社会本身的合理存在。这是一个法治社会的基本内涵和最低限度。因此，法治社会必须逾越现实的藩篱，摒弃权大的思想观念和滥权现象，始终如一地贯彻法治规范权力的基本理念。

（三）全面依法治国现实困境的根源

全面依法治国现实困境的存在，有其深层次的实践根源，要理顺这个问题，需要我们弄清楚中国特色社会主义制度建设与社会改革的逻辑关系之所在。

我国在改革开放近30多年的时间里，改革的核心在于制度建设。改革的原因在于只有社会法律制度的成熟和发展，才能通过整个社会体系的日臻完善来减少当下现存的问题带来的改革阻力与不良影响。相比较西方社会近百年的制度建设早已形成的一套成熟的经济、政治、文化、教育、医疗、社会保障等制度，虽然这些历史经验放在当下的中国社会无法被复制和还原，但我们依然可以看到社会变革的基本脉络：就是通过制度的完善以及全面依法治国的深入，使“人治”与“权大”日渐式微，使“法治”与“法大”日益彰显。当下的中国社会还在着力于制度建设之中。我国能否快速和平稳地进入下一个改革阶段，取决于现阶段制度建设包括法制建设的情况。因此，现阶段的制度建设是为了中国未来的改革打牢基础和提供理论资源支撑，而依法治国的法律制度建设，又是各项制度建设中的关键和重点。

具体到依法治国的法制建设，我国在世界经济政治环境中所处的特殊位置，使我国的改革面临着诸多压力，伴随着全面依法治国中“法治”与“人治”、“权大”与“法大”等问题的长期存在，法制建设在深化改革阶段就显得愈发任重而道远，因为它需要打破中国经验下长期存在的政府主导经济发展的固定模式，这种现象一方面是制度改革建设还处于试错阶段，另一方面其实是社会观念和经验主义在阻挡社会法治变革。

虽然自新中国成立以来我国的法治进程并非一帆风顺，经历了从初创到停滞不前再到重创的重重阻碍，“文革”期间一度出现经济崩溃和无视法律和社会规范的混乱情况，但到党的十一届三中全会，作为中国法治建设的分水岭，同时也是许多制度建设的分水岭，改革开放总设计师邓小平明确指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[6]（P146）可以说，依法治国的理念是邓小平理论的重要组成部分。邓小平作为改革开放的总设计师，看到了社会制度建设与改革的内在逻辑关系。他的政策指引一方面打破了国家经济建设的困局，另一方面加快了社会主义法制建设的步伐。将法律保障社会经济发展的哲学思考融合到了社会制度建设的大环境中，既符合改革逻辑又符合社会发展规律。习近平同志指出：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，要做遵法守法学法用法的模范，带动全党全国一起努力，在建设中国特色社会主义法制体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效。”这是迈向法治社会的一大进步，它表明我国对法治发展的重视和法治取代人治的深刻内涵，具有极其重大的时代意义。

三、全面依法治国的现实路径

（一）科学立法，坚持从中国实际出发，完善以宪法为中心的法律规范体系建设

宪法是具有国家最高法律效力的根本法，法治建设实施的第一步就是要树立宪法的权威，《决定》提出建立宪法宣誓制度，有利于人们深化宪法权威意识。科学立法要求我们根据我国国情与实践经验得出科学的法律结论并确立正确的法律规范，在立法的过程中要广泛收集群众意见，考察立法环境，借鉴国内外先进法律经验，建立试行区域与法律实行制度安排，以实践经验回馈立法工作；确立正确的立法目的，使每一条法律条文能够有针对性地映射到社会纠纷解决机制中去；要尽职做好法律素材调研工作，客观地反映现实存在的社会问题与利益矛盾；要利用各方面的智力支持，征求法律专家、行业工作者、社会公众、法律组织者的智慧；拥有广泛的群众基础与实践经验才能够使立法科学化，并为我国全面依法治国的总目标开启正确模式。如果脱离了实际经验谈理论，那就有可能使我们在改革的道路上重复前人的错误而不自知，并且这种法律生产与再生产的过程本身就是一种思想上的改造和理念上的改革，缺少不了科学的价值指引与科学立法机制的支持。只有立足于中国经验，构建科学的立法机制与科学的法律价值观，得到广大人民群众的支持与正面回应，才能开创属于中国自身特色的社会主义法制体系，才能在全球竞争中始终处于不败之地；只有尊重社会规律和常识，才能将优秀的法律经验在我国国情下放大并发挥出最佳正面性效应，而这些工作的努力离不开各项科学立法的大前提，在坚持科学立法的工作中需要我们在制度建设和改革的过渡时期将这个制度体系细化到各项具体政策制度中去，以科学立法促进全面依法治国各项工作的开展。

（二）严格执法，建立公正高效的执法体系，加快建设法治政府

政府是国家法律机制运行的主要力量。政府行为的规范意味着国家治理体系的整体上升，同时也影响着法治社会下树立法律至上概念的潜移默化。法制权威的树立需要政府在各项工作中落实严格执法。在严格执法的过程中，要重视宪法精神的指引。习近平同志在宪法实施30周年纪念大会上的讲话中指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[8]宪法的精神在于保障人民群众最根本的生命自由权，是政府管理社会的前提与原则。遵从宪法精神就是对法律最大程度的敬畏与遵循。可见，在实践中我们应当做到以严格执法为法律实施的手段，以落实宪法精神作为严格执法的前提和基础。将宪法精神作为一枚针剂通过严格的执法操作扎入社会生活中，在全面建设法治政府的层面不断提高领导、谋划、推动、落实改革的能力和水平，使全面依法治国融入以宪法为根本大法的政策精神，在严格执法的具体执行下得以落实到社会生活的方方面面中去。

（三）公正司法，建立严密的法治监督体系，提高司法公信力

公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。公正的司法是维持社会基本公平正义的保障，在司法工作中没有公平正义的精神原则，就很难保证法治的昌明与权威。习近平同志在中央政治局第21次集体学习时强调，以提高司法公信力为根本尺度，坚定不移深化司法体制改革。突出强调了要将符合国情与遵循司法规律相结合的路线方针按照攻坚克难、坚定信心、凝聚共识、锐意进取、破解难题的精神来坚定不移地深化司法体制改革。如此，在提高司法公信力与审判具体案件时应当做到刚柔并济、兼顾效率与公平的双重原则。如“许霆案”引发了最高人民法院重新定义盗窃金融机构这一法律概念的司法解释，“彭宇案”导致人民群众对乐于助人的冷漠无视。这些都是对司法公信力的切实社会反响，一次不公正的案件处理导致的是极其恶劣的社会影响、人民群众的口诛笔伐以及对法律权威的疑惑。并且社会舆论对司法公信力的要求在时代的发展也愈发严格和高标准。

（四）全民守法，增强全民法制观念，推进法治社会建设

法律至上的观念是否深入人心，是评价全民法制观念的重要指标。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。

法律知识分子作为社会文明与法律科学知识的先行者，通过多种方式，宣传全民守法精神，是建立在现代社会网络信息时代传达法律知识与强化公民守法意识的重要途径，使法律知识的掌握者可以将守法意识逐渐渗透在社会文化生活中并促进知法守法的法治精神深入人心。

社会的公平正义需要国家的全面依法治国、政府的严格执法、司法机构的公正司法，但最根本的是要社会民众对法律维持社会基本秩序的基本认同感。加强全民守法是依法治国的群众基础和推行依法治国总目标的最终目的，意在建立一个人人知法、守法、敬畏法律权威的文明社会。

总结中国法治进程和探究中国存在的现实困境与藩篱的过程，我们深刻地认识到，坚持依法治国、依法执政、依法行政的重要性以及建设法治国家、法治政府、法治社会的长远性。当下中国的法治改革依然面临多重压力，但我们坚信，法治是治国理政的基本方式，全面深化改革需要法治提供可靠保障。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

参考文献：[HJ2.3mm]

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[2]李步云.依法治国历史进程的回顾与展望[J].法学论坛，2008，（4）.

[3]张文显.全面推进依法治国的伟大纲领——对十八届四中全会精神的认知与解读[J].法制与社会发展，2015，（1）.

[4]江泽民.各级领导干部要努力学习法律知识[J].人大工作通讯，1996，（20）.

[5]邓正来.西方法律哲学文选[M].北京：法律出版社，2008.

[6]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[7]邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[8]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-04（1）.

责任编辑刘云华