2016年，能否告别基层执法中的“临时工”

王帝　黄丹玮　王淑静

近日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》）。《纲要》中提到，2016年年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。

与此同时，不久前下发的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称的《意见》），也明确要求协管数量禁超执法人员，协管人员“不得从事具体行政执法工作”。

这是否意味着，近年来屡登“头条”的“临时工”，或将逐步从公众视野中消失？

基层“临时工”知多少

政府里的“临时工”究竟指的是什么

国家行政学院法学部教授杨伟东说，没有编制、且由财政供给的人员我们一般称之为“临时工”。“严格来说，‘临时工’只是一个辅助、协助性的身份，不是法定意义上的执法人员，更不能以个体的名义执法。”

然而，基层行政机关大量运用“临时工”的现象在我国时有耳闻。据报道，2013年湖北省武汉市城管局官网公布的数据显示，2D09年该市城管协管员人数是正式执法队员的两倍。

而“临时工”执法所带来的一系列社会问题，更是早已有之。

2013年6月，发生在陕西省延安市的一起城管暴力执法事件，被网民拍的视频记录下来。视频显示，该地六七名身穿制服的城管人员，在人行道上与商户抢夺自行车，之后数名城管对一名男子进行围殴，该男子摔倒在地后，一名身材壮硕的城管队员，双脚跳起踩向男子头部，男子头部鲜血直流，倒地不起。事发后，延安市城管局就“暴力执法”事件作出回应：涉案城管均为临时聘用人员，将进行停职调查处理。

诸如此类的执法失当事件并不是孤例，同样的桥段，在各种基层“临时工”执法事件中时有上演。暴力执法的是“临时工”，强制拆迁的是“临时工”，上班打牌的是“临时工”，公车私用的还是“临时工”。他们已然演变成了各类事故与丑闻的主人公，广受批评和质疑。

“临时工”的前世今生

诚然，“临时工”为社会发展作出了不小的贡献。但相应的，舆论普遍认为，由于“临时工”多数缺少培训，素质相对较差，工作质量难以保证。同时，因工期短，“临时工”也容易缺乏长期意识与集体归属感，产生责任感不强与服务意识弱等问题。这些都导致了个别“临时工”执法粗暴，也给人们留下了无法无天的印象。

然而，河北某地城管“临时工”赵新广（化名）却表示，“虽然我穿着城管的工作服，但实际上也属于工作苦、收入低、没有保障、出了事还得担的弱势群体”。

据记者查阅多地招聘启事后发现，城管“临时工”与正式员工“同工不同酬”的现象较普遍，“临时工”工资待遇低下。而且，“因为我们没有执法权，每隔几个月都会有队友被打伤，没准哪天就轮到自己头上。”北京某城管队基层协管人员李某吐槽道。

杨伟东也说，“临时工”身份的特殊性也给他们的执法行为加大了难度。

在一个法治社会，国家对行政执法的要求不仅是要按程序执法，而且还要求执法主体合法。显然，“临时工”执法，“由于没有正当的执法权力与权限，自身的合法权益也得不到保障”。杨伟东表示。

外有民意汹汹、内有抱怨连连，依靠“临时工”执法的“路”，也许真的走到了尽头。

协管人员“不得从事具体行政执法工作”

北京大学法学院教授、博士生导师姜明安认为，《纲要》《意见》的发布具有重大现实意义，明确了建设法治政府的理念，尤其是《意见》中30多条措施将执法规范的各项目标都加以明确，以避免“走过场”的情况出现。

但由于种种原因，“现阶段协管人员还有其存在的必要性”。不过，“存在”并不意味着一切照旧。

姜明安解释道：“《意见》大致从以下四个方面，确定了新‘临时工’的变化：第一，要根据各部门的需求情况，适量录用协管人员，优化执法力量；第二，要细化法律法规，确定用人标准，注重协管人员的素质和行为规范，开展岗位培训，提升业务能力；第三，要明确协管人员的职责范围，即协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作；第四，也是最重要的一点，就是要明确和规范协管人员在履行职责范围内的工作时，需要遵循的规章制度和法律程式。

如果相关部门不依照的《意见》行事，只是事发后将当事“临时工”开除了事，那又该如何？

姜明安回答道，以往确实存在基层执法部门对“临时工”开除了事，而后不了了之的情况。但本次《意见》中明确规定：“协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。”同时，《意见》要求，各地“制定权责清单”和“规范执法制度”，这也意味着，日后“‘临时工’已开除”无法作为相关部门的免责牌。避免了“临时工”“越轨办事”与用人单位逃避责任的现象。

对“临时工”的诸多限制，也并非意味着政策会单纯地“打压”“临时工”。

杨伟东介绍道：“执法的落实实施更多是在基层、在一线、在市县街区。所以，本次《意见》中，编制人员在总量保持稳定的情况下，在编制内做好人员结构的配置，向基层与一线倾斜，这样就会在不增加开支的情况下，解决地方经费不够、编制不够的问题，从而实现部分‘临时工’转正。”

此外，再好的政策，也需要人来执行，而“饿着肚子”的人，显然不是一位好的执行者。所以，姜明安强调，“‘临时工’的待遇也需要根据需要适时调整”。

姜明安说：“只有文件规定是不行的，还应该出台相应的法规、规章。用制度编织起笼子，来规范权力运行。”不仅对待遇方面如此，对整个基层执法改革亦然。

“这注定不是一件容易的事，但为了实现依法治国理念，必须迈过‘临时工’执法这道坎。”姜明安如是说。