力推在中国成立世界海洋组织

郑志华

推

动在中国成立“世界海洋组织”（World Oceans Organization），是实现分享国际海洋规则制定权的组织保障。我国对海洋拥有广泛的战略利益，并已形成了高度依赖海洋的开放型经济。海洋的战略价值不仅体现在经济上，对于政治、军事、外交等各个方面都有着重要意义，对海洋利用直接关系到国家和民族未来的生存和可持续发展。十八届四中全会指出，“加强涉外法律工作。积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。”同时指出，“面对新形势新任务，我们党要更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，实现我国和平发展的战略目标，必须更好发挥法治的引领和规范作用。”

倡导“包容性的国际海洋秩序”

中国倡导的国际海洋秩序能为国际社会提供何种公共产品、何种服务？是否能比现行国际海洋秩序优良？中国作为一个正在崛起的世界性大国，在国际海洋秩序的建构与调整中应当采取何种立场？中国之崛起需要何种海洋秩序？如何平衡包容性与排他性制度安排？倡导建立一个“包容性的国际海洋秩序”是最佳切入点，借此以凝聚国际社会共识。

海洋自由这一概念从其产生之初，就被赋予两大内涵，一是关于航行与海商贸易自由；二是海洋资源的开发与利用自由。美国著名海洋法学者摩尔（John Moore）将航行自由称为一项人类的共同核心利益（a core common interest of the global community），同时他又认为航行自由还是美国国家核心安全利益（a core national security interest）之所系。不难发现摩尔这两个论点存在一定的紧张关系，甚至相互矛盾之处：只有在美国国家安全利益等同于全人类的安全利益时这个矛盾才可以消解。但是，现实中美国奉行的单边主义与国际社会利益存在着矛盾。大多数发展中国家认为，美国不过是以航行自由为幌子，其实质目的是维护其海上霸权。其次，所谓的海洋资源的开发与利用自由，不过是海洋国家以及部分渔业大国的专利，多数发展中国家受技术与能力的限制，基本上无从置喙；但是海洋国家过度开发海洋所引发的生态与环境危机，却需要全人类为之承受。海洋自由原则一开始就有一定的虚伪性与欺骗性。海洋自由与开放的外衣下，掩盖的却是垄断与排他的事实。随着人类海上活动的日益频繁、密度日益增加，航行自由与航行安全不断受到各种侵扰，海洋资源屡遭掠夺性开采，海洋环境与气候灾害问题等日益严重。如何保护海洋、监管海上活动、维护海洋自由与安全，如何进一步建立公正、合理的海洋秩序，使之符合国际社会的整体利益与福祉，让海洋这一关系人类未来与发展的“全球公域”（globe common）不再是少数海洋大国或者海洋地理优越国的专利，同时又能避免“公有地悲剧”（the tragedy of the commons），是整个人类社会必须面临的重大挑战。我们主张“包容性海洋秩序”，主要理论基础在于国际海洋秩序建构是一个复数正义的问题。需要平衡包容性与排他性制度安排，平衡国际主义和民族主义、人类正义与国家间的正义，保障最低海洋秩序，努力实现海洋利用的最佳秩序。

推动成立“世界海洋组织”

当今全球海洋治理的碎片化现象十分严重，存在着包括国际海底管理局、大陆架界限委员会、国际海洋法法庭、国际海事组织、国际海事委员会、国际水文组织、国际海道测量组织、区域性的渔业组织在内的诸多涉海国际组织，有的功能重叠、职能交叉、界限模糊，有的领域又存在空白或空缺，造成有效的海洋治理与公共产品供给不足。虽然存在着一个统一的《联合国海洋法公约》，却缺乏一个整合的世界海洋组织，对此进行有效的协调。另一方面，我国作为全球第一造船大国、第一港口大国、第一贸易大国、经济总量已稳居世界第二位，但我国作为现行国际规则适应者、接受者的角色还没有根本改变，缺乏国际话语权，参与国际竞争规则制定的能力弱，在国际治理中缺位严重，这与我国的综合国力和国际地位不相称。另一方面，国际社会要求中国积极参与全球海洋治理，做国际规则的维护者、建设者，已经日益成为国际社会的普遍期待。由于海洋经济发展、海洋治理与海洋维权因其独有的交互性、开放性、国际性特点，而对于法治化、规范化的需求十分强劲。我国应当顺势而为，发起成立“世界海洋组织”，更新国际海洋治理的理论话语和制度变革路径，有效回应时代需求，全面地为海洋经济发展、国际海洋治理与海洋维权，设计具有影响力、感召力的新议题，制定具有针对性的法律规制措施，从而为完善海洋治理提供组织和法治保障。

推动在中国成立“世界海洋组织”，一方面努力使之成为中国撬起海洋强国战略的重要支点，另一方面也将有利于提升中国作为一个负责任的大国的国际形象，担当国际责任，提供更多更好的公共服务和公共产品。

“世界海洋组织”（WOO）是全球海洋治理的平台，同时也是发达国家、发展中国家、新兴经济体海洋利益博弈的平台。中国首先可以牵头联合友好的邦交国发起建立世界海洋理事会（World Ocean Council）、世界海洋大学（World Ocean University），作为筹建世界海洋组织的先导性机构。

中国牵头联合友好的邦交国发起建立“世界海洋组织”，应主动倡导与自身相关或多数国家兴趣重合的议题。然而，这其中必然大部分为发展中国家，故基于一些发展中国家（包括中国）没有能力或条件立即实施“世界海洋组织”制定的义务或规则，其应当给予所有成员国自愿加入审核体系的权利，在成员国自愿的基础上，由“世界海洋组织”（WOO）组成审核组对成员国履行强制性规则进行审核，通过审核找出成员国在履约过程中的不足并提出合理化意见，交流各国履约的成功经验，帮助成员国主管机关海洋管理能力的提高。这意味着给这些国家一个战略过渡期，在过渡期内提高其海洋治理能力，而这正能避免发达国家与发展中国家的尖锐矛盾。

最后，“世界海洋组织”应当整合协调国际海事组织、国际海底管理局、大陆架界限委员会、有关国际渔业组织等政府间组织，以及协调沟通波罗的海国际航运公会（BIMCO）、国际船级社协会（IACS）和国际海事委员会（CMI）等非政府间国际组织，建立有效的咨询协调机制。（作者系国家社科基金重大项目“完善我国海洋法律体系研究”课题组成员、华东政法大学国际航运法律学院院长助理、博士）