对盘活财政存量资金的研究

田秀琴

[摘 要] 目前，在盘活财政存量资金工作中，存在的主要问题是：财政管理体制不够理顺；专项资金使用管理的特殊限制；财政财务管理仍不够精细；盘活存量资金的配套制度未及时跟进；国库集中支付总预算会计核算制度仍有不足；地方或部门利益原因加大了存量资金盘活难度。财政存量资金的管理应是一项常态化工作，应从完善体制、健全机制、修订制度、推进改革、强化管理等方面入手，促进各级政府积极清理财政存量资金，强化财政资金管理，客观上实现项目管理到位、预算编制合理，执行进度加快，达到存量资金大幅压缩，财政资金绩效有效提升的目标。

[关键词] 盘活财政存量资金；财政管理体制；研究

[中图分类号] F810 [文献标识码] B

为进一步提高财政资金绩效，确保国家的各项政策落实到位，国务院、财政部和黑龙江省政府分别出台了《国务院办公厅关于进一步做好盘活存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）、《财政部关于推进地方盘活存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）和《黑龙江省人民政府办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（黑政办发〔2015〕8号）等文件，各级财政部门和预算单位在各级政府的领导下，深入开展了盘活财政存量资金的工作。但从现实情况看，存量资金高居不下的原因复杂，盘活难度较大。

一、盘活存量资金工作中的主要问题

（一）财政管理体制不够理顺

财政存量资金过大的问题由来已久，这与目前财政管理体制不够理顺、各级政府间事权和支出责任划分仍不够清晰等关系密切。一是黑龙江地处我国边境，大部分市县经济基础薄弱，地方可用财力只够保工资、保基本运转，但在改革发展中地方却要承担较多的事务，超财力办事业的情况比较普遍，形成账面存量资金较多实际国库资金较少的现状，同时还存在大量债务需要偿还，地方财政盘活存量资金压力巨大。二是近年来中央和省级财政部门在上级转移支付安排中，专项资金占有份额越来越高，使地方可集中管理统筹使用的上级转移支付资金越来越少。上级专项资金审批决策集中于中央和省级部门，部分项目设置与地方实际结合不够，甚至一些项目之间还存在交叉重复现象，专项资金分配制度不够合理，投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出类别，使一些项目难以实施，致使一些专项资金闲置。

（二）专项资金使用管理的特殊限制

近年来，随着国家专项资金越来越多，相对应也产生了大量的结转结余。一是专项资金从立项、审批、变更、上级拨付资金、按进度付款、工程验收等是一个复杂的过程，需要上级部门之间、下级部门之间、上下级部门之间密切沟通配合，才能顺利实现专项资金的使用。从黑龙江省情况看，相当部分专项资金尤其是基建类资金，主要在当年三季度以后下达，下达时间晚，影响了当年的项目实施。二是由于北方的气候特点，工程施工期主要集中在4月份至10月份，施工时间短，当年完工的项目，验收基本上都在第四季度，导致年底支出较大，如果当年不能完工，只能结转下年。为此，财政部门为保证项目今后的继续开展实施，达到上级要求的财政支出进度，在年终决算时将专项资金分配后进行入国库集中支付系统或是直接将资金从国库拨到财政专户、暂存科目或相关预算单位账户，待以后年度继续使用，从而导致财政专户、预算内暂存科目或预算单位沉积了大量的存量资金。

（三）财政财务管理仍不够精细

受现行行政管理体制影响，有些部门当年项目实施计划和中长期规划衔接不够，又缺乏项目库储备，当年项目实施计划的制定时间滞后于预算编制。在预算执行中，市县和部门项目评估论证、初步设计、资金配套、招投标等前期工作准备不充分，上级财政专项资金下达后，不能立即形成拨款的必要条件，临时启动项目前期工作又耗费一定时间，导致很多专项资金当年无法形成实物工作量和有效支出，造成大量资金结转，预算执行中“钱找项目”和“钱等项目”现象比较突出，导致预算执行进度缓慢。

（四）盘活存量资金的配套制度未及时跟进

按照相关政策要求，政府性基金按照规定只能用于指定的基金类别项目，无法用于公共预算支出；专项收入必须用于教育、环保和国土等特定支出方向，难以统筹用于其他方面。从近期各级政府下发的文件中可知，对上述资金如何统筹使用问题，上级政府和财政部门的“报告、通知”中多次进行原则上的强调和要求，但始终没有出台具体实施意见或办法，加之目前各项政府性基金均具有专款专用性质，特别是在土地出让金的使用方面，上级部门不断加大监督检查力度，导致地方难以统筹使用，形成资金闲置。

（五）国库集中支付总预算会计核算制度仍有不足

现行国库集中支付总预算会计制度规定，用款计划批复下达即视同资金拨付预算单位，财政总预算会计年底按照权责发生制列报支出。实际上用款计划批复下达后，预算单位并未形成实际支出，用款计划大量结转结余，存量资金只不过换做另一种表现形式，未达到缓解财政收支矛盾和盘活存量资金的初衷。

（六）地方或部门利益原因加大了存量资金盘活难度

盘活存量资金工作，涉及上级财政部门收缴或本级财政部门收缴，直接影响到地方或部门利益，有的地方或预算单位对此认识不足，认为既然分配到本单位，就是自己的钱，谁也动不得，从而加大了存量资金清理回收的工作难度。

二、建议

（一）进一步理顺财政管理体制

一是加快推进税制改革。在税种划分及分享比例上尽可能向地方倾斜，提高地方可用财力；二是加快推进事权的划分。上级政府根据各地实际情况，尽可能将中央与地方、省级与市县的事权范围划分清晰，并且在短期内不易频繁变化和调整；三是加快完善一般性转移支付制度。一般性转移支付规模增加，让地方将其作为财力在年初能够很好的安排预算，同时上级对下级的专项资金要尽早确定，尽量减少年终下达额度，防止年末财政无法拨付或预算单位无法支出而形成存量资金；四是加快整合专项资金。新修订的《预算法》规定，财政专项资金以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付资金为主体和建立健全专项资金定期评估和退出机制，建议财政部尽快制定逐步减少专项资金的时间表，解决目前专项资金设立过多、分散零散、绩效不高、整合协调难度大的问题，以增加地方政府的统筹资金能力，减少资金沉淀。endprint

（二）进一步提高财政财务管理水平

为充分发挥财政存量资金的使用效益，各级财政部门和预算部门要继续提高财政财务管理水平，使预算管理从重投入向重产出转变，不断加强调预算支出的效率与效益，尽可能地花更少的钱、办更多的事。一是继续深化部门预算改革。预算部门要加强项目库建设，做好项目的前期论证，确保项目可行、预算合理、执行到位。建立部门预算编制与结转结余衔接机制，着重解决部门预算编制置前，结转结余清理置后的问题；二是继续加强预算执行进度管理。财政部门对年初预算已安排且在财力可控范围内，及早下达指标；对上级财政部门下达的专项资金加快文件传递，及时分配下达；对各类民生支出要优先安排，提前下达；加强日常执行管理，充分发挥监督管理职能，加强资金管理，从编报、审核、管理、评价、结余等多方面进行全过程监管；预算部门要有效改变积极争取项目预算、消极实施项目执行的不良现象，减少预算单位资金结余，减轻财政负担，增加可用财力，提高资金使用效益；三是继续深化国库集中支付管理改革。扩大预算单位国库集中支付范围，并严禁将财政资金从零余额账户支付到预算单位基本账户，从而在支付系统上时时监控预算单位支出进度情况，也便于上级和本级财政监控部门结余结转情况；四是继续推进绩效评价改革。财政部门和预算部门要严格按照《预算法》的要求，在合法合理使用财政资金的同时，注重资金的绩效，不断加大项目事前、事中、事后跟踪问效力度，提高预算执行的效率和刚性。

（三）完善盘活存量资金的配套制度

清理和盘活财政存量资金是国家的一项积极政策，但要防止地方以盘活为由，随意收回部门的专项资金，影响事业发展。一是建议国家或授权省级财政部门及时出台盘活财政资金的具体操作细则等相关规定，便于基层操作和资金的规范化使用。如对专项资金的回收，明确具体的操作程序和相应的手续；对预算部门的存量资金收回本级预算安排使用的，是否应建立相应的审批备案制度；对政府性基金和专项收入等列收支资金的具体统筹使用，建议尽早出台具体规定；对回收资金的财务处理，从财政到预算部门要有规范统一的要求，做到规范管理。二是细化权责发生制使用的具体规定。从目前政策规定来看，允许地方财政部门年底按照权责发生制列报支出。建议财政部就规范使用权责发生制出台具体规定，避免地方钻政策漏洞，影响盘活工作的推进效果。

（四）落实盘活存量资金的配套措施

在盘活存量资金工作中要杜绝“头痛医头，脚痛医脚”的片面做法，要将其纳入财政改革的整体工作中进行统筹安排，通过落实其他工作，来进一步盘活资金。一是建立财政存量资金定期清理机制。要发挥地方政府和财政部门的主观意识，加大清理力度，该收回的要收回，该支出的要督促预算部门加快支出进度；二是各级财政部门完善和简化拨款流程，保证支出管理各个环节的有效畅通，并与预算部门紧密配合，确保预算尽早批复，指标尽早下达，资金加快拨付；三是建立健全对外借款清理机制，定期清理，分清情况，该核销的核销，该收回的收回，确保财政支出需求和库款余额真实准确；四是完善专项资金报告机制，及时掌握该资金使用情况，确保项目完工后及时收缴结余结转资金；五是建立支出进度月度和财政存量资金通报工作，进一步建立健全预算考核机制，建立以减少存量资金、提高资金使用效率为核心的预算执行考核评价体系。督促各部门、各单位严格落实国务院规定，对支出进度慢、盘活财政存量资金不力的地区或部门及时通报或约谈。

财政存量资金的沉淀是多年形成的结果，盘活工作也非一朝一夕即能完成，只有正视工作中的问题和不足，采取有效的措施，在各级财政部门和预算部门的共同努力之下，才能达到盘活之目的，使财政资金的使用更加规范、安全和有效。

[责任编辑：王凤娟]endprint