城市郊区农村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

(作者系上海市嘉定区人民政府副区长)



城市郊区农村居民集中居住布局方式研究

■朱建江

一、城市郊区农村居民集中居住布局方式的概念

城市郊区农村居民集中居住方式的概念形成于我国改革开放后，城镇化、工业化和农业现代化的潮流中。传统上，在我国，城市郊区的土地大都以集体所有制为主，国有土地比较少。改革开放后，随着城市郊区城镇化、工业化大踏步推进，城镇集中建设区不断扩大，所需的建设用地需求不断增加，城市郊区原城镇周边的农用地、集中建设用地逐步被列入城镇集中建设区规划和用地范围，其中也包括农村居民居住的自然村落。为了满足城镇化、工业化扩张的建设用地需求，城镇集中建设区范围内的农村居民自然村落逐渐被拆迁归并，由原来自然居住布局形态改变为集中居住布局形态。随着城镇化和工业化的推进，交通设施建设的网络化不断扩大，高速公路、高铁、机场、港口等城市对外交通设施建设和城市道路网络建设，又涉及沿线农用地和集体建设用地（包括农村居民宅基地及房屋）的征用，以及城镇社会事业等公共服务设施建设，也会涉及集体建设公益用地征用，这些市政基础设施建设和公共服务设施建设涉及的农村居民居住的自然村落也逐步被集中归并，由原来自然居住布局形态改变为集中居住布局形态。随着农业机械化水平提高和农村居民对居住环境要求的提高，农田集中规模连片的要求和农村居民对高铁、高速公路、高压线、村企混住等环境敏感区周边自然村落农村居民也提出了搬迁的要求，散居在基本农田范围内的自然村落和环境敏感区的自然村落也逐步列入集中归并，由原来自然居住布局形态改变为集中居住布局形态。

可见，城市郊区农村居民集中居住布局形态的概念是指因城镇集中建设区规划扩大，市政基础设施和公共服务设施项目建设，农田集中连片，环境敏感区对农村居民的生活影响等原因所引发的，农村居民居住的自然村落由自然居住形态向集中居住形态改变的布局形式。农村居住集中居住本质上属城镇化范畴，是一种城镇化的布局方式。因此，农村居民由自然居住形态向集中居住形态转变，这一种说法也可以表述为农村居民的农村居住形态向城镇居住形态转变，这两句话是同等涵义的。在此，应当说明的是，有人将农村居民自然居住形态向集中居住形态转变，表述为农村居民自然居住形态向规划居住形态转变，我们认为这种表达是不完全正确的。这是因为，中国传统农村居住布局大都是没有规划概念的，这是事实。但中国农村有些道路、河流、建筑是有规划布局理念的，所以，不能以有无规划理念来划分农村居民居住布局和城镇居民居住布局的界限。城镇化和工业化在布局上都具有集中的概念，所以农村居民集中布局形态属城镇化的布局形态。

二、城市郊区农村居民集中居住布局方式及特征

在城市郊区的农村居民集中居住布局方式在实践中有三种表现形式。

一是征地动迁方式形成的农村居民集中居住

这种集中居住方式，主要适用于城镇集中建设区，市政基础设施和公共服务设施项目建设区范围。其农村居民的动迁政策是有证宅基地及房屋面积“拆一还一”，房屋安置套数“拆一还三”和农村居民过渡和奖励费补贴等；在安置面积内农村居民个人一般不出钱。一般情况下动拆迁农村居民每户可以拿到250平方米左右的三套绿证的动迁商品房，该商品房按各地现行政策规定，在持有3－5年后，可以上市出售。这种集中居住布局方式一般安置在城。农村居民动迁商品房的安置用地资金和建设资金由征地单位出资或列入基础设施、公共服务设施项目用地成本中。农村居民宅基地扣除安置用地的多余经营性土地，上市拍卖后的土地出让金扣除土地成本和有关费用外，剩余部分列入地方政府财政收入，可用于基础设施、公共服务、生态环境的建设资金。征地动迁安置动迁房和土地上市拍卖建设的商品房的政府有关规费一般不予免收。

二是宅基地置换方式形式的农村居民集中居住

这种集中居住方式，主要适用于城镇集中建设区（小城镇试点区），基本农田集中连片区（或土地综合整治区），环境敏感区（包括村企混住区、三高沿线区、环境污染项目影响区等）范围。其农村居民的宅基地及房屋置换政策与征地动迁基本一致，只是宅基地置换形式的农村居民所获商品房只要办好小户证就能直接上市交易，没有规定持有期。实践中，宅基地置换的集中居住一般情况是归并到集镇而不集中到城市。农村居民宅基地置换商品房安置基地建设总费用（包括土地成本、前期费用、建安费、配套设施费、管理费、财务费、其它费用等），除小部分（大约30%左右）来自房屋差价和房源销售收入外，大部分（近70%）建设总费用来源于宅基地建新区和经营性用地出让区的市区土地出让金返还、土地出让收益和财政补贴。例如，某城市郊区有个农村居民宅基地置换项目，宅基地安置基地建设总费用为64530万元（包括土地成本10174万元，前期费用1734万元，建筑安装费用37295万元，配套设施费用6291万元，管理费用1752万元，财务费用4362万元，其它费用2922万元），而资金来源65232万元（包括出让地块市区土地出让金返还8524万元，置换基地基准地价返还1836万元，出让地块收益32772万元，房屋差价和补地价房源销售收入21500万元，财政补贴600万元）。另外，宅基地置换项目，置换区还免收配套费，新增建设用地使用费，耕地开垦费，民防工程建设费，施工、设计、勘察市级交易服务费，绿化保证金等。

三是平移归并方式形成的农村居民集中居住

这种集中居住方式主要适用于城镇集中建设区、工业扩建区、环境敏感区范围。其农村居民宅基地及房屋置换政策，是有证宅基地及房屋面积“拆一还一”和套数“拆一还一”及过渡费、奖励费等补贴。置换后其房屋有些地方既没有农村居民宅基地证，也没有征地动迁房或宅基地置换商品房绿证。这种集中居住往往是按村进行归并，集中到中心村居住。农村居民集中居住区用地性质仍属集体所有，没有进行过征用。平移归并的农村居民集中居住区建设主体一般是镇或村，建设资金由镇财政和村集体经济或工业项目带价出资，市政基础设施、公共服务、环境建设等配套建设费用也由镇或项目出资。农村居民拿房不出钱。宅基地折旧区置换的土地，扣除平移归并农民集中居住区安置用地外，其结余土地由平移归并农民集中居住区出资建设的镇村或项目征地单位使用。由于该类农村居民集中居住没有办理各种规划、用地、建设手续，因此，政府也没有有关的规费减免政策。

三、城市郊区农村居民集中居住三种方式的利弊分析

上述三种农村居民集中居住方式，前两种其积极意义基本相同。一是农村居民均得到了较多实惠。例如宅基地证变成了商品房绿证，房产价值大幅提升；农村居住小区基础设施和公共服务均得到了加强，居住质量和水平提高；农村居民落实了较高层次的社会保障等。二是土地实现了集约使用，支持了城镇建设。例如通过征地动迁或宅基地置换，提高安置区容积率，农民住宅占地面积减少，宅基地节余土地支持了城镇建设。应当说明的是，征地动迁或宅基地置换，按现有建筑面积“拆一还一”和套数“拆一还三”的补偿政策看，土地实现了集约使用，但并没有实现节约使用，即动迁用房和宅基地置换房用地，加上用于城镇开发的结余土地面积与宅基地折旧区用地面积是一致的，故建设总用地并没有节约下来，只是建设用地的城乡布局实现了改变。三是征地动迁并不涉及农田集中连片的规模化问题，而宅基地置换涉及基本农田范围，故宅基地置换有助于农业的规模化经营。四是征地动迁一般不涉及环境敏感区，而宅基地置换有些会涉及环境敏感区，故宅基地置换有助于改善环境敏感区范围内农村居民的居住条件。

而平移归并农民集中居住，其意义：一是农村居民居住质量和水平得到一定改善，社会保障水平也得到一定提高。二是农村居民住宅占地面积减少，结余土地指标支持了城镇建设和工业经济发展，实现了土地集约使用，但建设用地总面积并没有减少。三是有助于农业用地集中连片，有助于农业规模化经营等。

同样，上述三种农村居民集中居住方式也有一些需要改进完善的地方。

一是征地动迁和宅基地置换均实施面积野拆一还一冶套数和野拆一还三冶补偿政策袁故由此引发了住宅建筑面积扩大和人口扩大问题遥例如，按每户0.6亩宅基地，建筑容积率按2计算，0.6亩置换宅基地可建800平方米住宅面积，扣除归还置换农村居民250平方米，还增加550平方米；800平方米住宅，按平均每套100平方米计算，可为8套，每套住3个人，可住24人，原来一个宅基地250平方米房子，按平均住两代人计，可住4.5人，这样一置换，即增加了近20人的居住人口。

二是征地动迁和宅基地置换袁均打破村自治格局遥例如，征地动迁和宅基地置换前，中国传统农村村宅统统都是自我服务和自我管理的，现在套型“拆一还三”，同一动迁安置区或宅基地置换区往往是三分之一房屋出售、三分之一房屋出租、三分之一房屋自住，从而人口杂居，熟人社会打破，物业管理费收缴困难，村民自治体系也被打破。如果周边低效工业用地逐步转移，就业岗位下降后，还可能出现农村居民房屋空置等问题。

三是宅基地置换集中居住方式袁涉及我国以组队为单位的集体经济所有制核算的落实和集体所有权的维护问题遥由于宅基地置换折旧区涉及基本农田范围和已建的环境敏感区范围，而宅基地置换建新区往往归到城镇，结余经营性土地用地出让建新区也是在城镇。而在城市郊区，置换建新区和出让建新区征用的土地往往是该土地所在的村集体所有。而中国当下土地征用制度，往往低价进高价出，而把这低价进高价出的土地出让收入通过财政资金的方式返还给折旧区另一个村的农村居民是不应当的，是变相的通过剥夺置换建新区和出让建新区的村民利益，而补贴给折旧区的村民。在农村集体经济以队组为核算单位的条件下，折旧区村民这部分利益是种不当得利，从这个角度讲，折旧区宅基地置换的建设资金来源是不合法的。是以牺牲另一个村的村民权益为代价的，是不同组队集体经济所有权的平调。

四是宅基地置换集中居住方式袁还涉及公共财政使用的公平性和承受能力问题遥站在公共财政角度，宅基地置换建新区建设资金主要来源于宅基地置换土地出让收入的返还，用于宅基地安置建新区的住宅建设，也是对于没有轮到宅基地置换的农村村民或只轮到平移归并农村村民的不公平。例如，某城市郊区宅基地置换政策中规定，每亩宅基地置换指标价为一百万元人民币，而该城市郊区某一个农村居民0.6亩宅基地通过宅基地置换“拆一还一”获得250平方米的商品房出售收入却为200万元，若按宅基地政策确定的指标价0.6亩宅基地应获得60万元，多出的140万元收入其实质就是财政收入或其它村集体经济收入。如果这笔财政收入是该城市郊区每个农村居民均等享有也就算了，如果只有一部分人享有这种宅基地置换机会才能得到这种变相的财政补贴，那么对没有机会进行宅基地置换的同一城市郊区农村居民是不公平的，而公平是政府履行职能的底线，也是公共财政分配的底线。那么，为什么这种村与村之间的分配法律公平，同一城市郊区农村居民之间的公共财政分配公平，只在宅基地置换方式中存在，而在征地动迁方式中却不存在呢，原因有两点：一是征地动迁的适用范围地段好，土地级差高，宅基地本身比较值钱；二是动迁宅基地结余土地收入归财政，用于该城市郊区的市政基础等公共财政支出，不用于返还宅基地征用村及村民的房屋建设。将宅基地置换的土地出让收入全部用于宅基地置换房屋的建设，这就意味着财政用于市政基础设施等支出的减少，这也涉及公共财政承受力问题。从这里似乎可以看出，将基本农田范围内的宅基地列入宅基地置换范围是不妥当的，将已建成的环境敏感区列入宅基地置换范围会错位昨天的债务主体应承担的债务责任向地方财政或村民负担的转嫁。

五是平移归并的农村居民集中居住方式袁现在还留有农村居民其置换住宅的权证发放和完善公共配套尧物业管理等问题遥中国社会当下的房地产证只有两种，一种是国有土地房地产权证，二是农村居民宅基地证。在集体土地上集体建房，其农村居民住宅却什么权证都不能发，而当下社会的“物权法”其房产均已登记发证作为权属的保护依据和交易依据。这样，平移归并的农村村宅意味着既不受法律保护，又无法流通交易，再加上户籍迁移以房产权证为依据，户籍上又附着大量的公共服务，于是没有房产权证证明，就意味着户籍迁移困难，同样也意味着享受公共服务困难。这里，又提出一个新问题，即农村集体建房如果是房屋权证都发放不出来，那么，农村集体建房这种建房形式是否存在也值得研究！另外还有，既然是平移归并集中居住了，基本公共服务均等化就应该覆盖到平移归并的农村居民集中居住区，而这一类平移归并农村居民集中居住区，基础设施、公共服务、生态环境、物业管理等也就应该与征地动迁和宅基地置换标准基本相当，而现实却差距甚远。同时，既然是平移归并就应该归到集镇中去，归到中心村仍然没有达到降低公共配套成本，促进新市镇或小城镇集聚发展的目的。

四、完善城市郊区农村居民集中居住布局方式政策措施

根据城市郊区当下三种农村居民集中居住布局方式有关问题，最起码在下述几个方面需要予以完善。

1.明确农村村宅安置区布局选址

前面所述，征地动迁和宅基地置换农村居民安置区其选址应是城镇集建区内，平移归并的农村居民安置区的选址，有条件也应归并到城镇集建区，实在没有条件下的应归并到较大规模的中心村落内。尤其需要说明的，在农村地区现在还存在新增宅基地分配的情况，那些已经批准，应建而未建的新增宅基地的农村居民安置住房，应一步归并到城镇中心村内，新分配的宅基地不要再按自然居住方式布局了。

2.明确不同农村居民集中居住方式的适用范围

征地动迁宅基地主要应适用于城镇集建区，市政基础项目和公益设施项目建设区和经营性土地项目储备区等。宅基地置换主要应适应环境敏感区、城镇集中建设区和农田集中连片区等。平移归并集中居住主要适用于零星小型自然村落、农田集中连片区、产业用地拓展区等。

3.完善农村居民集中居住有关补偿政策

一是居住政策。在保障农村居民集中居住权条件下，完善征地动迁和宅基地置换的面积“拆一还一”和套数“拆一还三”政策，可遵循“拆一还一”中的实物安置加同等地段的货币安置相结合的方法，减少农村居民房屋的出租或出售面积；完善套型“拆一还三”安置政策，替代于套型的“拆一还一”加一套房面积自选和不足面积部分加货币安置相结合的方法。平移归并集中居住仍应遵循面积“拆一还一”和套型的“拆一还一”政策。二是社会保障政策。继续推进“土地换保障”或“留土地加农保”政策。由镇村提供征地吸劳或城保或镇保的，被保障人应将土地承包经营权及土地流转收入归镇村；继续享受农保政策的应保留土地承包经营权及其土地流转收入。三是完善物业收费政策。农村居民集中居住后，应建立集中物业管理机制和物业收费机制。

4.推进农村居民集中居住的宅基地的用地结构优化

农村居民宅基地的集中居住归并用地指标还是应该按宅基地面积“拆一还一”归还，归还的用地指标中，除用于农村居民居住安置用地外，其剩余用地指标，在空间上可以布局到城镇；在地类上可以用于公益性用地、产业用地、尽量少用住宅用地，以控制人口规模的扩大。不要着眼于宅基地归并的减量和节约，应着眼于宅基地归并的集约使用和用地结构优化。

5.明确土地出让收入的使用范围和规范集体经济土地收入的核算范围

在集体建设用地实行征用条件下，土地出让收入除按规定支出征用土地成本外，其土地出让的市区收入，土地净收益，按规定在土地出让收入中应提的费用应归财政所有，列入财政国有土地基金预算，可用于征地动迁，宅基地置换和平移归并集中居住安置区范围内的市政基础、公共服务、环境整治，但不能或不能全部用于安置房屋的建设费用。在集体建设用地不实行征用条件下的，集体建设用地直接入市交易，也要按国家地区的规定，处理好土地出让收入国家（市区县），集体经济组织之间的分配，严格按照现行农村队组经济核算制度，避免农村组队之间的集体土地收入平调可能引发的社会矛盾。

6.完善农村集中居住房屋权证发放

应当推进征地动迁，宅基地置换和平移归并农村居民房屋产权证书发放和公共配套服务的均等化。征地动迁房屋权证现在还有上市交易持有期，平移归并房屋在补办土地征用手续或缴纳有关规费后也应发放房屋权证。因为，这三种农村集中居住方式对农村居民而言其性质是一样的，因此其房屋权证和公共配套也应该是基本均等的。

农村居民集中居住需要建设用地指标、房屋建设资金和公共配套设施建设资金。不同集中方式需要各类相关规划，土地和市场等一系列相关因素的配套，并且各种集中居住方式有其相对不同适用范围和政策。因此，在实践中，应因地制宜，能快则快，稳步推进，既要处理好政府财政的承受力和基本公共服务的均等化，又要考虑农村居民的接受度，还要考虑集体经济组织之间、农村居民之间、城市居民与农村居民的公平性。□

(作者系上海市嘉定区人民政府副区长)