司法改革语境下人民监督员制度法制化探讨

冯 艳 丽

(山东省青州市人民检察院，山东 青州 262500)



司法改革语境下人民监督员制度法制化探讨

冯 艳 丽

(山东省青州市人民检察院，山东 青州 262500)

在司法改革大背景下，加快人民监督员制度法制化进程，势在必行。改革本身、人民监督员制度的法律缺憾要求该制度入法，将该制度法制化的呼声也越来越高。检察机关要整理汇编既往法律规范，总结研究已有实践经验，根据立法现状提出议案，注重舆论引导加强宣传，积极推进人民监督员制度法制化进程。

司法改革；人民监督员制度；法制化

人民监督员制度是检察机关主动接受社会监督的一项制度创新,它在我国学界和实务界的不断探索下,于2003年试点，2010年全面推行，至今已有将近13年的历程。该制度的有效实施,在推进检察权透明运行、顺应人民群众监督司法需求等方面发挥了积极作用,受到社会广泛关注。但是,随着人民监督员制度的建立、发展和完善，以及司法改革的大力推进，加快人民监督员制度法制化进程，成为当前亟待解决的一个重要问题。

一、司法改革与人民监督员制度改革

人民监督员制度建立的目的是通过引入社会性监督加强对检察权运行的制约，它的产生源自《宪法》《人民检察院组织法》和《检察官法》等的规定。《宪法》第41条规定:“公民对国家享有批评建议权。”《人民检察院组织法》第7条规定：“人民检察院在工作中必须倾听群众意见，接受群众监督。”《检察官法》第8条规定：“检察官应当接受法律监督和人民群众监督。 ”2012年10月16日,最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》首次写入人民监督员制度，其第706条规定:“人民检察院办理直接立案侦查的案件接受人民监督员的监督,具体程序依照有关规定办理。”十多年来，人民监督员制度发展越来越完善，监督作用的发挥也越来越明显，社会各界都给予广泛关注。

党的十八大以来，“司法改革”无疑已成为检察工作者口中的热频词汇。而人民监督员制度作为一项广受关注的司法制度，自然也在改革行列。党的十八届三中全会、四中全会均将该项制度作为全面深化司法改革进程中的重要部分，明确提出要“广泛实行人民监督员制度,拓宽人民群众有序参与司法渠道”，“加强对司法活动的监督，完善人民监督员制度”。在此全面深化司法体制改革的大背景下，2015年3月，最高人民检察院、司法部联合印发《深化人民监督员制度改革方案》，明确改革选任机制、改革管理方式、拓展监督范围、完善监督程序、建立知情权保障机制等改革内容，使检察机关长期以来饱受诟病的“自己选人监督自己”问题从根本上得到解决,并提出要充分总结人民监督员制度实施经验,加强对相关问题的研究论证,适时提出立法建议,推进人民监督员制度立法。

作为我国检察制度的重要组成部分, 人民监督员制度的改革在全面推进司法体制改革方面具有深远意义，通过改革选任管理方式、建立知情权保障机制等，将会进一步满足我国人民群众切实行使权利、参与司法过程的迫切意愿,对完善司法权力运行机制、强化人民群众对检察机关执法活动的监督，让人民群众通过参与司法案件感受到公平与正义具有积极作用。而人民监督员制度入法是保持该制度长久生命力、发挥其作用的应然之举。

二、人民监督员制度法制化之必要性

人民监督员制度在强化检察机关外部监督、加大人民群众对司法的参与程度、促进检察机关依法廉洁公正行使检察权等方面发挥了重要作用，其独特作用其他监督制度无法替代。经过部分试点到全面推行，人民监督员制度已经取得了丰富的实践和理论经验，在此制度改革之际，要保证该制度健康运行，保持其稳定性，将该制度纳入法制化轨道无疑显得尤为必要。

(一)改革本身要求人民监督员制度法制化

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议的讲话中，强调“凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调”。毋庸置疑，人民监督员制度改革是对司法权力制约机制的重大改革和完善，必须遵循这一规律。对人民监督员制度进行改革，必须高度重视立法的引领作用,通过加强对人民监督员制度的研究论证,积极向全国人大常委会提出立法建议,以国家层面的立法保障人民监督员制度在法治轨道上进行[1]。另外，随着一系列改革纲领性文件的颁布和适用,也必将从一定意义上推动人民监督员制度向法制化方向健全发展。

(二)人民监督员制度缺乏直接法律依据

在国外，与人民监督员制度相似的域外制度如美国大陪审团制度、日本检察审查会制度等,都有国家宪法、法律的直接确认和保障。而我国的人民监督员制度虽然有宪法、法律的支持，但这些规定具有很强的抽象性和原则性，可操作性不强,无法为人民监督员制度提供直接的、足够的法律支撑。目前, 最高人民检察院于2010年10月26日印发的《关于实行人民监督员制度的规定》，是唯一专门、直接调整人民监督员制度的规范性文件。虽然该规定内容详尽具体，具有较强的可操作性,但它的效力等级较低，仅仅属于部委规章,无法纳入国家法律体系范畴。而与之密切相关的两部法律《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》中，都没有关于人民监督员制度的内容。这种于法无据的现状对于人民监督员制度本身的持续发展是极为不利的，必定会造成该制度在运作中稳定性的丧失，而无法保证制度的“生命力”[2]。

(三)人民监督员制度法制化呼声高涨

近年来，人民监督员制度的推行得到了各地党委、政府和人大的充分肯定和高度评价，专家学者、人大代表、政协委员包括人民监督员、检察人员要求将这一制度规范化、法制化的呼声也越来越高。2012年，中国政法大学终身教授陈光中，全国人大法律委员会委员、清华大学法学院教授周光权就从专家视角提出应该考虑人民监督员制度法制化了[3]。2015年，全国人大代表、河南省检察院检察长蔡宁建议将人民监督员制度列入全国人大常委会立法规划，加快该项制度法制化[4]。全国政协委员、陕西省人民检察院副检察长巩富文也呼吁加快人民监督员制度立法[5]。最高人民检察院也在深入调研的基础上，建议将人民监督员制度的内容加入相关法律修订中。可以说，实现人民监督员制度的法制化，既是检察工作科学健康发展的客观需要，也符合广大人民群众的共同意愿。

三、检察机关如何应对人民监督员制度的法制化需求

人民监督员制度是我国检察制度的重要组成部分,在强化自身外部监督、维护公平正义、提升司法公信力等方面发挥着重要作用。积极推进人民监督员制度法制化，检察机关义不容辞。

(一)整理汇编既往法律规范

自2003年人民监督员制度试点至今，为确保人民监督员制度的正常操作和运行，最高人民检察院相继出台了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》《关于实行人民监督员制度的规定》等一系列意见、规定和方案，这些意见、规定和方案等，在当时发挥了特殊重要作用。但是，随着人民监督员制度的发展和中国法治进程的加快，必然会使其中一些意见、规定、方案不再适应形势发展需要，甚至可能存在规范之间相互冲突，以及与《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等不相适宜的地方。这就需要检察机关对既往有关人民监督员制度的法律规范进行全面整理，该废止的废止，该保留的保留，该完善的完善。同时，要进一步做好汇编工作，为人民监督员制度入法奠定基础。

(二)总结研究已有实践经验

人民监督员制度从试点到全面推行，再到现在的改革，已经12年有余。这些年来，从“摸着石头过河”到道路越走越宽，各级检察机关为人民监督员制度的推行采取了很多创新举措，建立了一系列制度机制，积累了大量丰富而又宝贵的实践经验，为人民监督员工作开展奠定了深厚的实践基础，也从一定程度上夯实了该制度的理论基础，这些都为人民监督员制度的立法提供了有利条件。各级检察机关要积极总结和认真研究人民监督员制度的经验得失，为人民监督员制度入法提供实践支撑。

(三)根据立法现状提出建议

从人民监督员制度现状来看，入法是大势所趋，只有人民监督员制度上升到国家法律层面,才能破除瓶颈，得到健康发展。虽然人民监督员制度没有写入修改后《刑事诉讼法》,但是《人民检察院组织法》正面临修改，最高人民检察院作为《立法法》所授予的法律议案提出主体，应抓住这一有利时机,主动行使权利，积极向全国人大常委会提起关于将人民监督员制度写入《人民检察院组织法》的议案,推动人民监督员制度法制化进程。并待人民监督员制度足够成熟、中国法治环境足够完善的时候,再以适当的时机提起关于制定《人民监督员法》的议案,从而使人民监督员的法律地位、任职条件、选任程序、监督程序、监督范围和监督效力等在法律层面得以有全面具体的规定，提高该制度的刚性约束力和实践可操作性。

(四)注重舆论引导加强宣传

人民监督员制度自运行以来，虽然得到了各地党委、人大的充分肯定和大力支持，但作为该制度的重要参与者——群众，其实对该制度知之甚少，很多人不知道该制度的存在，即便知道该制度，对该制度的建立目的、操作程序等也一知半解。为此，各级检察机关在开展好人民监督员工作的基础上，要注重对实践经验和创新成果的总结和宣传,通过报纸、杂志、广播、电视、社区宣传栏等传统媒体，以及微博、微信、新闻客户端等新兴媒体，及时宣传人民监督员制度，特别是改革后的好经验、好做法和取得的成效,不断提高人民监督员制度的社会影响力,一方面为人民监督员制度的实施营造良好的舆论氛围，另一方面为人民监督员制度入法打下扎实的群众基础。

[1] 郑智.让人民监督员制度有法可依[N]. 检察日报，2015-03-12(10).

[2] 陈卫东.人民监督员制度的困境与出路[J].政法论坛,2012,(5)：116-133.

[3] 王利明，周光权，陈光中,等.专家视角[N].检察日报,2012-03-02(03).

[4] 蔡宁.人民监督员制度法制化将群众监督权落到实处[N]. 河南法制报，2015-03-05(3).

[5] 顾书亮.巩富文委员：人民监督员制度也应入法[EB/OL]. 中国青年网, http://news.youth.cn/gn/201503/t20150310_6515095.htm，2015-03-10.

(责任编辑：刘学伟)

10.3969/j.issn.1009-2080.2016.05.023

2016-09-11

冯艳丽(1986-)，女，河南汤阴人，山东省青州市人民检察院法律政策研究室副主任，检察员。

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1009-2080(2016)05-0089-03