陈雪媛
农民工社会融入的政策研究
陈雪媛
在新中国30多年的发展进程中,农民工这一群体是中国特色的历史发展的产物,也是见证和影响中国经济和发展的主要力量。农民工社会融入的政策变革不仅体现着政府适应社会发展的需要,同时也是农民工需求变化的反映。政府对于农民由农转工、离乡进城的政策导向由严格限制到逐步放松,到如今的鼓励和倡导“一体化”发展,这一政策变迁的终极目标则是促进社会公平与和谐,帮助农民工更好地融入城市社会,共享改革发展成果。
农民工政策;社会融入;政策研究
新中国成立后,百废待兴,政府实行计划经济体制,举全国之力发展工业化、城镇化,完全由政府掌控和支配劳动力市场。城市人口集中力量发展工业,严格限制城市人口的增长,将农民控制在农业、农村的有限空间中,禁止农村人口向城市流动,1981年国务院颁布的《关于严格控制农村劳动力迁向城市和农业人口转为非农业人口的通知》,实质上确立了城乡二元体制的发展路径。
80年代以来,由于农村的成功改革,农村经济快速增长,农民解决了温饱问题。1984年前后,政府取消了统购统销,粮食配给制逐渐消亡,农民产生了进城务工的需求。之后,政府允许国营企业招收农村劳动力,大办乡镇企业,农村与城市的隔离逐渐被松动。但是,仍然是以城市中心主义发展。
90年代以来,经济发展过热,城市承载力不足,劳动力供给过剩,政府整顿劳动力市场,为了优先保障城市就业问题,通过各种政策,如数量、证件、工种等提高农民工准入门槛,再一次拉大了城乡二元差异。将农民工限制在次等劳动力市场的地位,成为城市的二等公民和边缘人。
21世纪以来,我国经济发展步入稳定期,政府追求科学、可持续发展的执政理念,更加注重公平和发展,将农民工问题放在影响中国改革发展与稳定的重要因素的位置上,不再仅仅将农民工城市化的目标局限在就业问题上,而转为城市融入、公共服务、安居乐业等更综合的指标。2003年国务院发布的《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》,将公平就业放在突出的战略位置上。2006年国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》、2008年《关于切实做好当前农民工工作的若干意见》、2014年《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等政策,都系统地提出了关于解决农民工就业、公共服务、社会保险、权益与保障等等方面的政策措施,旨在促进农民工的城市融入和城乡一体化发展。
但是,多年以来的城乡二元体制的制度壁垒、思维惯性、城市实际的承载能力与巨大的农民工群体人数的不匹配,决定了农民工的社会融入是一个长期的历史过程,并且在这过程中,农民工政策将随着实际情况的变化而调整。
农民工社会融入的问题,不仅仅是融入城市社会,成为名义上的新市民,还有其在整个历史发展过程中应保持的持续发展性和时代变迁性。制度变革、劳动力市场的培育、统筹城乡发展等等从微观到宏观层面对农民由农转工的制度身份实质性的转变都有决定性的意义。根据2006年至2014年国务院颁发的对农民工工作的纲领性意见,将对农民工在社会融入方面的政策作一般性分析,包括农民工历史地位、政府关系、公共服务等方面的转变。
1.农民工历史地位的变化
根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号),对农民工的定义是:户籍在农村,主要从事非农产业的农民,农民工有的在农闲季节外出务工、亦工亦农,流动性强,有的长期在城市就业,已成为产业工人的重要组成部分。在这时期,农民工只是城市产业工人的补充,其再生产场域或在农村,或在城市,由于在城市的打工生活具有较强的流动性、不稳定性,其属于城市的暂住人口和匆匆过客,摇摆在城市与乡村的边缘,处在双重异乡人的尴尬境地。
当越来越多的农民工选择长期居住在城市,自身生产生活和家庭再生产领域均在城市,其成为了城市产业工人的主体部分。党的十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议都将农民工市民化放在战略的突出位置,要求进一步做好新形势下为农民工服务的工作,切实解决农民工面临的突出问题,有序推进农民工市民化。农民工融入城市社会成为新市民已是大势所趋,农民工群体的社会作用和社会地位得到了广泛的认可和提升。
2.农民工政策与政府关系
政府作为人民事务的代理者,为人民服务是其应有之义。维护社会公平正义是政府职能的灵魂所在。由于历史原因,城乡二元体制与户籍制度使得农民工相较于城市市民,成为社会中更为弱势的群体。在我国处于转型时期的时代背景下,农民工问题成为影响改革发展与稳定的重要因素,政府出台的各项农民工政策旨在尊重和保护农民工权利权益,加强和改善农民工劳动和生活条件,形成从根本上保障农民工权益的体制和制度。
20世纪前后,政府出台的农民工政策重点是维护农民工权益,特别是与农民工切身利益密切相关的如农民工工资偏低和拖欠问题、劳动管理问题、劳动保障问题等等。2005年,劳动与社会保障部专门颁发了《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》,至今,国务院办公厅再次颁发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》,始终将与农民工切身利益密切相关的大事放在解决农民工问题的首要位置。
2014年国务院颁布的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》中,将农民工政策的重点放在服务工作上,由过去的单部门、低联动的工作机制进步到多部门联动、专项负责的协调机制。包括人社部、国务院农民工工作领导小组办公室会同发展改革委、住房城乡建设部、农业部、安全监管总局、全国总工会等几十家政府部门联合负责农民工服务工作的各项具体事务。从影响农民工融入社会的方方面面入手,着力促进农民工市民化的发展步伐。
3.农民工公共服务政策的影响
随着80年代第一代农民工逐渐退出城市劳动市场,第二代、第三代农民工积极进入城市生产生活,他们不同于老一辈们的吃苦耐劳、任劳任怨的性格,其具有强烈的意愿要求与城市市民同享同等待遇,城市对其提供的公共服务的质量和水平达到了前所未有的需求量和迫切性。
统筹考虑农民工培训就业、社会保障、公共卫生、随迁子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服务始终是公共服务政策的首要目标,也是农民工在城市生产生活中必不可少的基础性资源,只有当刚性需求的满足感同城市市民一致时,融入城市生活的前提条件才真正达到。
2014年国务院的指导意见明确将促进农民工社会融入作为单独版块详细说明,将丰富农民工精神文化生活、加强对其的人文关怀、建立健全“三留守”关爱服务体系等等措施放在突出位置,加大公共服务的经费投入,不仅为农民工平等享受基本公共服务提供经费保障,更为创新和加强工青妇组织对农民工的服务以及社会组织服务农民工的工作方向提供了指导性意见和经费后盾。
1.城乡二元制度的体系问题
自1958年开始实行的城乡二元体制和户籍制度,根深蒂固,无论是政策思维或是情感思维,差异化的保障与权益,对于农民工入城造成的有形无形的阻隔和伤害均是长期性的,尽管如今二元户籍制度对农民工社会融入的制约作用正在减弱,但是以其为核心的医疗、教育、失业保险等一系列社会保障制度对农民工社会融入的解决依然造成了很大的制度阻碍。
就目前的情况来看,新生代农民工融入城市面临的严峻挑战就是社会保障问题。某些地方政府和用人单位出于自身利益的考量,往往以牺牲农民工利益作为代价,这种思想认识的偏差导致了农民工参保率普遍偏低。虽然农民工社会保障制度已在一些地方开始试行,但基于农民工就业状态不稳定、高流动性等特点,这些措施还欠缺一定的考虑,从而产生了农民工参保率普遍偏低、参保范围狭窄和参保积极性不高等问题,大大阻碍了新生代农民工社会融入进程。要完全消除这样的制度阻碍,从城市实际的承载力出发解决这样的差异化政策是一个相对漫长的过程。
2.政府落实和执行政策面临的两难选择
在以二元户籍制度为基础的城乡分割制度体系中,政府本身就是这一制度下的最大既得利益者。(李中建,2011)这在很大程度上影响了政府解决新生代农民工社会融入问题的决心和信心,也使得针对这一问题的政策达不到预期的效果。事实上,较多农民工在城市中从事的职业,是城市从业者所不愿意从事的工种,如脏乱差、苦高危行业等,这对城市建设的职能而言是较为得利的补充,并且由于廉价劳动力的优势使得企业在国际竞争中优势明显,政府的税收、就业、招商引资指标在这样的情况下可以较为容易的完成。而涉及到维护农民工实际利益方面,主要是工资保障、社会保险、劳动权益等,对企业而言,是较大的压力和成本,政府出于社会公平与经济增长的双重矛盾之下,在落实和执行农民工政策方面面临着两难困境。
3.农民工自身的人力资本和物质状况造成的阻碍
农民工较之城市从业者,文化程度较低,掌握的职业技能较少,且主要依靠体力型资本和关系网络的社会资本获取就业机会。这造成农民工群体的高流动性、低稳定性和强替代性,这样的就业者容易被企业抛弃,甚少的企业愿意在其身上投资培养培训成本,导致其人力资本增长的缓慢。由于其关系网络常常只是地缘、亲缘和血缘,社会交往呈内卷化特征,缺乏向上流动的机会和空间,逐渐成为在城市中相对封闭的边缘人群,与城市居民的生活交叉点较少,这种生活状态,极大地阻碍了农民工融入城市生活。
农民工已经成为我国产业工人的主体部分,农民工的质量和稳定性、生产生活状态直接影响到中国产业工人的素质、城乡发展的水平和社会进步的程度,因此,提高农民工社会融入的质量和水平是解决农民工问题的必经之路。
首先,着力维护和保障农民工合法权益。包括规范使用农民工的劳动用工管理、保障农民工工资报酬权益、加强农民工安全生产和职业健康保护、畅通农民工维权渠道。这既是提高农民工社会融入质量的重中之重,也是解决其他农民工可持续发展问题的前提。
其次,逐步推动农民工平等享受城镇基本公共服务。深化基本公共服务供给制度改革,积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,努力实现城镇医疗卫生、随迁子女平等教育、居住条件改善全面覆盖城镇常住的农民工及其随迁家属,使其逐步平等享受市民权利,这是解决农民工社会融入的必由之路。
第三,加强对农民工及其亲属的职业技能培训和提升。加快发展农村新成长劳动力职业教育,引导农民工有序外出就业、鼓励农民工就地就近转移就业、扶持农民工返乡创业。让农民工群体直接参与建设新农村,通过将新农村建设与小城镇发展紧密结合起来,是稳定和扩大农民工就业创业的创新之路,是符合可持续发展的解决之路。
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(作者单位:南京师范大学)
10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.040