依法执政必先取信于民——论《行政程序法》对培育公民法治信念的重要作用

王婷婷 梁超伟



依法执政必先取信于民
——论《行政程序法》对培育公民法治信念的重要作用

王婷婷 梁超伟

行政程序的合法性标准是对政府行政权力的最低要求，但我国法律的相关模糊标准以及其在公民中较低的普知度，使得政府部分行政行为蒙上了不良权力干预或金钱干预的色彩。理论界多年来提及的行政程序正当性原则，也只是在部分单行法中有所体现，且具体在司法实践上仍存在难度。《行政程序法》的立法将有助于推动公民了解政府部门行政的具体方式、流程及时限标准等。增加公民对政府的信任度，培育公民社会的法治信念。

行政程序法；公民；法治政府；法治社会；法治信念

美国最高法院大法官福兰克弗特认为“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。①现代行政法治需要完善的行政程序制度。我国长期以来重实体法轻程序法的实际以及行政补偿、行政救济等切实关系到公民利益的行政行为，因为缺少相关的行政程序也引起了公民的不满。美国学者施瓦茨认为“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”。②随着我国经济社会的发展，以及司法实践中出现的问题，我国学者同样认识到了行政程序制度在法治建设中的重要性。从1986年首次提出“行政程序法”的概念到现在，接近30年的时间里，制定程序法律经验的积累已经为这项工作创造了极为成熟的条件。［1］行政程序是指行政主体行使行政权力，作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。制定良好的行政程序是政府在公民社会里树立法治政府形象的必经之路，也是培育公民法治信念，形成法治社会的必经之路。

一、良好的行政程序的制定应以广大公民的参与为基础，具体行政行为具体适用

1.良好的行政程序的制定少不了公民的参与

首先，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度本就为人民的政治参与提供了基础。全国人大代表作为全国人民选出来的代表，其制定的各种法律也是反映人民的意愿，但我国幅员辽阔，人口众多，经济、社会等各项事务繁多，3000人的全国人大代表根本不可能人人照顾好，事事考虑到，因此全国人大作为最高国家权力机关，迟迟未能设立《行政程序法》也有因可寻。如今，呼吁设立《行政程序法》的民众越来越多，《行政程序法》列入议程也是指日可待。若全国人大设立《行政程序法》，则可能普遍适用于所有行政机关。

其次，各地方人大也应结合本地区的实际，设立地方性法规。地方人大应根据本地区当年或一定期限内地方发展的相应指标及任务并根据全国人大所设立的《行政程序法》确定与之相关的地方性法规。虽然《行政程序法》还未立法，但是许多省市都陆续开展了地方行政程序立法的实践。③

第三，在实施具体的行政行为前，政府应该在与此行政行为相关的团体及公民的普遍参与下，制定相应的规范性文件，取得与此相关的团体及公民的同意。为破解邻避效应，1991年，美国纽约市施行《城市设施选址标准》，执行“平等共享选址程序”，采纳90%以上来自社区委员会和公众的意见和建议，确保政府为民行政和公众合适参与，纽约市因此成为第一个化解邻避运动的城市。［2］这是行政程序在解决邻避问题上的应用，并非只有具有邻避效应的行政行为适用此种类型的公众参与，拆迁、医疗改革等多种与民相关的行政行为及行政制度也适用，只是在具体的行政行为中，存在具体的适用差别而已。

2.良好的行政程序的制定也需要党的领导

中国共产党作为我国的执政党，对我国的法制建设负有领导责任。全国人民大表大会、地方各级人民代表大会及各社会组织、团体及公民均要接受党的领导，《行政程序法》的立法同样需要在党的领导下统筹、设立。

3.良好的行政程序的制定需要法学界达成共识，共同推动

法学界作为权威，对推动立法，设立符合民众期望的《行政程序法》有重要的推动作用。同时，公民法治信念的培育也需要法学界人士的指导、沟通、协调。

制定良好的行政程序，一定是取得了绝大多数公民同意的，符合绝大多数公民意愿的，即使不符合部分公民的意愿，但也是其可以接受的。制定良好的行政程序既然是取得了公民的同意，那么一定是为其所了解的。这样的行政程序规则既然为公民所了解，那么政府行政行为中哪些符合程序，哪些又滥用了职权、显失公平，公民可以去监督，也就是公民掌握了一种监督政府的方法，而不会出现公民不知监督政府什么，不知如何监督政府，不会因为政府一句‘涉及国家机密不能公开’或‘符合法律规定’，就满腹疑惑地停止自己的监督权。

二、行政程序的司法审查应在行政程序合法性标准基础上贯彻落实行政程序正当性标准

行政程序的基本原则主要有程序法制原则、相对民主参与原则、行政效率原则、程序公平原则及行政民主原则等。［1］程序法制原则体现了行政程序的合法性标准，但行政程序正当性司法审查并非如此简单。行政程序的正当性标准主要来源于程序公平原则。立法者通过立法加以限制政府的权力，约束政府的行政行为，保障公民的权利，立法机关所立法律已为民所接受，但当政府的行政行为违反行政程序而使其成为司法机关的审查对象时，其审查过程中则必然受到其他利益

因素及不同标准的影响。首先，政府行政行为违法，公民可以申请行政复议或起诉至法院，但均属事后救济，而《行政程序法》属于事前的预防，在公民只是发现政府的行政程序违法，而政府还未做出相关行政决定的情况下，公民是否可以针对政府相关行政程序违法起诉至法院？起诉的公民是任何公民都可以还是一定是与政府此次行政行为有利益关系的公民？因此，司法机关针对《行政程序法》的具体实施需要作出相应的解释，以便于公民在监督政府行政行为的过程中，若发现其行政程序存在问题，有渠道可以申诉。其次，行政机关必然会拥有一定的自由裁量权。程序不正当往往表现为程序自由裁量权的滥用，而程序违法往往表现为程序越权、程序错位、程序缺失、主体不适合，等等。［3］司法机关对行政机关行政程序自由裁量权的司法性审查应贯彻正当性原则，使之不失公平正义，符合公意。

三、法治政府与公民法治信念须协同建设，以此形成法治社会的氛围

法治政府的建设与公民法治信念的建设不存在一前一后的问题，两者应该是协同发展的。政府是不是法治政府需要公民来确认，而公民确认法治政府的过程本身就是其法治信念培育的过程。公民的法治信念并不一定与其文化水平相关，法治信念是可以不被自己怀疑而完全确认的。法治政府的建设和公民法治信念的培育需要顶层设计和末端治理的协调配合，同时这也是法治社会氛围形成及持续的必要条件。政府的行政行为只有遵循了被公民所接受的程序规定，其具体的行政决定才能够被公民所接受。法治社会的最终形成是一个系统性的过程，需要各方协调配合，依照一个普遍接受的规则行事，符合意愿的公民接受最后的决定，不符合意愿的公民至少不会将最后的决定与权力的滥用联系起来。

依法执政必先取信于民。依法执政是法治政府形成后的常态，是普遍的、稳定的状态。法治政府的建设是与公民法治信念的培育相辅相成的，因此依法执政必先取信于民。行政程序是行政法治的保障。《行政程序法》的立法也是建设法治政府、培育公民法治信念，形成法治社会氛围的必经之路。《行政程序法》的立法需要根据党的领导，以人民主体地位为依托，强调公民参与的重要性，尽快实现其立法，并在其相应的实施、司法审查过程中，尊重公众适当的参与，提高行政程序的正当性标准，提高行政效率及水平。

引文注释

①季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考［M］.北京：中国法制出版社，2004：11.

②伯纳德·施瓦茨.徐炳，译.行政法［M］.北京：群众出版社，1986：3.

③网易新闻网.［EB/OL］.（2015-10-11）.http：// news.163.com/15/1011/1B5L604JP00014Q4P. htm l.

［1］应松年.法定行政程序实证研究［M］.北京：国家行政学院出版社，2005.

［2］化解邻避有良方？中国环境网［EB/OL］. （2014-08-29）.

［3］江必新.行政程序正当性的司法审查［J］.中国社会科学，2012（7）.

（作者单位：中共四川省委党校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.034