全面依法治国背景下的地方行政服务标准化建设研究——基于全国数据与重庆市实践的路径探讨

张稷锋



全面依法治国背景下的地方行政服务标准化建设研究
——基于全国数据与重庆市实践的路径探讨

张稷锋

行政服务标准化建设形势紧迫，分析行政服务标准地区和行业分布，得出行政服务标准化建设发展不均衡、地方对行政服务标准化工作重视程度差异巨大、行政服务标准化推行缺乏强制力的结论，以重庆实践为结合点，建议从方案编制、资源整合、标准建设、制度转化等方面予以完善。

行政服务标准化；行政服务类标准；分布调查；数据分析；资源整合

行政服务标准化是政府向社会公众提供无差别高品质行政服务的前提。“十三五”规划提出深化行政管理体制改革，强调优化服务和提高效能，突出加快推进行政服务标准化建设的迫切性。尤其值得关注的是，标准化是行政服务中心发展的必然结果。考察全国行政服务标准化建设，尤其是标准制定和分布的现状，以重庆市实践为研究落脚点，就推进地方行政服务标准化事业加以探讨。

一、行政服务标准地区和行业分布调查

据不完全统计，截至2016年1月，全国共有59个行政服务类标准，包括地方标准和行业标准。①

1.地区分布

从地区分布来看，全国32个省级行政区划（含直辖市、自治区）中，有14个拥有行政服务类地方标准。其中，23个省中，13个省有行政服务类地方标准；4个直辖市中，仅上海市有行政服务类地方标准；5个自治区均无行政服务类地方标准。在上述14个省级行政区划中，山东省有12项行政服务类地方标准，占全国总量的23%。

统计1.地方行政服务类行业标准分布统计情况：①山东，12项（2008-2014年）；②云南，7项（2014年）；③吉林，5项（2009-2015年）；④青海，5项（2015年）；⑤河北，4项（2008-2011年）；⑥上海，4项（2011-2015年）；⑦黑龙江，4项（2012-2013年）；⑧河南，3项（2012-2014年）；⑨广东，3项（2013年）；⑩江苏，2项（2009-2011年）；⑪湖北，1项（2008年）；⑫陕西，1项（2010年）；⑬四川，1项（2011年）；⑭福建，1项（2013年）。合计：53项。

2.行业分布

从行业分布来看，目前有5个行业发布了6项行政服务类行业标准。上述标准由5个单位制定，其中3个为中央国家机关，除此之外的国家海洋局为国土资源部下设二级机构，中国国家认证认可监督管理委员会为国家质量监督检验检疫总局下设二级机构。

统计2.行业行政服务类行业标准分布统计：①海洋，1项（国家海洋局/2011年）；②交通，1项（交通部/1999年）；③认证，1项（中国国家认证认可监督管理委员会/2015年）；④商检，1项（国家质量监督检验检疫总局/2012年）；⑤卫生，2项（卫生部/2012年）。合计：6项。

3.类别分布

将现有标准以是否强制实施为依据加以划分，59项行政服务类行业标准中，仅4项为强制性标准，其余55项为推荐性标准，强制实施的比例不到7%。

分别比较地方标准和行业标准，53项地方标准中强制性标准为1项，占比不到2%；6项行业标准中强制性标准为3项，占比50%。

统计3.行政服务类行业标准类别比较分布统计：①强制性地方标准，1项；②强制性行业标准，3项；③推荐性地方标准，52项；④推荐性行业标准，3项。

二、行政服务标准化建设的数据分析

1.行政服务标准化建设发展不均衡

截至目前，尚有18个省级行政区划无行政服务类地方标准，另有7个省级行政区划的行政服务类地方标准数量为1～3项。可见，地区间关于行政服务标准化建设的情况差异极大，发展不均衡，且总体上呈现发展缺位的态势。此外，极个别存在的行业领域行政服务类标准，进一步对上述结论，即此类标准分布的极不均衡，进行了印证。

2.地方对行政服务标准化工作重视程度差异

以标准化建设相对完善的山东省为例，12项行政服务类标准全部由山东省质量技术监督局制定发布，其在2008年完成了行政服务标准的基本体系建设，就服务规范、要求、服务质量标准体系、服务管理标准体系、服务工作标准体系制定了5项标准，截至2014年，山东省质量技术监督局完成了包括行政审批、服务、质量管理、权力监督等系列规范体系。除山东省外，其他省份的标准化建设程度均难以达到预期目标，对大多数尚无一项标准的省份而言，行政服务标准化进程更是举步维艰，由于一直以来的忽略，当前和接下来要打开局面将异常艰难。

3.行政服务标准化推行缺乏强制力

从地方和行业分布来看，行业标准较地方标准有更显著的强制性。行政服务类地方标准出台后的实施成为难题，在行政机关习惯于特事特办、一事一议的格局下，强调规范、制度、程序有相当大的难度。此外，现实中基层问题解决的特殊性也加大了地方推进行政服务标准化的难度。行业行政服务类标准的强制力高，其制定者往往居于中央层级，对下一步全面推进行政服务标准化工作的实施路径应当有所启发，即地方推进行政服务标准化也应考虑自上而下的路径和方法。

4.国家级标准化试点是改革契机

各地借助国家级行政服务标准化试点的契机，不断创新政府服务模式，将标准化工作在市、县、乡三级全面开展，延伸至具有行政服务职能的事业单位。地方质监部门能够在行政服务标准化引入过程中当好助手，主动、积极地提供技术服务和指导，树立典型，以点带面，在推动各地行政服务工作质量升级方面取得良好的示范带头作用。

三、推进地方行政服务标准化建设的建议

近年来，重庆市部分区县和部门在行政服务标准化方面开展了卓有成效的探索，涪陵区通过国家级行政服务标准化试点验收，两江新区获批国家级政务服务标准化试点。尤其是涪陵区实施标准化战略，已经在释放市场活力、降低各方成本、引进重大项目等方面产生显著成效。笔者认为，重庆市已具备全面推进行政服务标准化的条件，应尽快制定系统的工作计划，争取用3年左右的时间，形成全市统一的行政服务标准化体制机制，基本实现全市行政服务标准化的目标。

1.研究编制《重庆市行政服务标准化工作方案（2016-2018年）》

建议由市政府办公厅牵头，市质监局组织实施，成立推进行政服务标准化协调小组，尽快研究制定重庆市全面推进行政服务标准化工作方案。两江新区政务服务标准化试点计划于2017年完成，届时市区域性试点将基本完成，全市行政服务标准化工作进入统一落实阶段，再用1年左右时间，完成市内区域标准的整合转化工作。基于以上考虑，建议方案在时间安排上以2016-2018年为区间。具体有以下工作建议：

⑴市质监局负责方案的起草、框架设计、任务分解、文本设计等全面工作。

⑵工作分工以市政府组成部门及相关机构的职能划分为依据，如市公安局负责统筹全市各级各类公安系统标准化工作。

⑶全市各区县可按功能区划分为5个片区，建立片区沟通机制，各片区指定1～2个区县负责组织工作，确保市级和区县级工作的统筹推进，每3个月举行片区沟通会和各片区组织区县参加的全市沟通会。

⑷实行任务时间表和指标考核机制。

2.整合资源并与两江新区试点协同推进

建议充分利用涪陵区行政服务标准化验收成果，整合永川区社会管理综合治理标准化、西部现代物流园服务标准化、观音桥商圈服务业标准化等建设成果中的行政服务资源，结合正在实施的两江新区政务服务标准化试点工作，按计划推进行政服务标准化的全市统一、资源整合目标。具体有以下工作建议：

⑴以涪陵区成果为基础设计我市区县标准化模型范本，搭建区县统一的行政服务标准化框架。

⑵在两江新区试点按计划推进的基础上，有意识地按方便全市统一适用的原则附加工作模块，且附加模块和内容应注重在涪陵已有成果的基础上补充和充实。

⑶将其他区县、职能部门、特定区域和领域的行政服务标准化相关成果进行提炼整合。

⑷在市政府统筹下设计好横向（各区县级政府）与纵向（市级与下级部门）标准化工作的协同推进方案。

3.健全行政服务标准体系

建议通过“搭体系框架”-“横纵向同步推进”-“统筹整合”三阶段健全行政服务标准体系。具体有以下工作建议：

⑴研究制定全市行政服务标准体系目录和编制方案。一是要参考全国范围内已有的行政管理服务类国家标准、地方标准和行业标准；二是充分利用我市已有的地方标准和区域性规则，并加以完善。

⑵以两江新区试点为依托，由市质监局负责编制基础性标准和工作方案，如《行政服务标准体系与编制规则》《行政文书标准》等须作为其他标准编制依据的基础性标准。

⑶各区县以片区为单位，结合本地区特殊情况，按照全市工作方案的部署，分别编制特定标准，或在一般标准的基础上进行修订。

⑷职能部门模块以市级统筹为单位，编制本部门行政管理和服务工作规范，并根据需要设置二级子项目，常见的项目包括业务办理指引、行政许可规程、内外部文书规范等。

4.建立标准转化行政规范性文件的工作机制

在标准编制和标准体系建设的同时，同步实施标准转化是标准化工作落地的关键，建议由市政府法制办负责，市质监局协调配合，建立标准向行政规范性文件转化的机制和规则。具体有以下工作建议：

⑴依据《重庆市行政规范性文件管理办法》，建立标准向行政规范性文件转化的方式和程序，可综合采用转发适用、修改旧规范、制定新规范等方式，同时研究政府法制部门和标准化部门的协作机制。

⑵“渐进+并行”式实施标准转化工作，“渐进”是指对已完成的全市统一标准，先行转化为行政规范性文件，“并行”是指对正在编制的标准，同步开展行政规范性文件的转化工作。

引文注释

①数据来源：国家标准网（http：//www.spsp.gov. cn），工标网（http：//www.csres.com）.

［1］卓越，陈诚.梯度理论在政府创新扩散中的应用研究［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：29-39.

［2］高昂，等.北部新啾服务标准化工作模式探索及实践思路［J］.中国标准化，2011（1）：102-106.

（作者单位：中共重庆市江北区委党校）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.032