专栏导语



专栏导语

陈天祥*陈天祥,中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院,教授。

近年来,国内学术界有关政府绩效评估的研究成果可谓汗牛充栋,讨论日益深化,但仍然存在一些薄弱环节或空白地带。例如：

一是,不少学者认为,政府绩效评估助推了中国的经济增长,然而民众的福祉与经济增长却不同步。民众对政府施政的满意度处于不确定之中,诸多社会矛盾的凸显和群体性事件的频发,加强了对这种不确定性的判断。导致这一局面的原因是什么,它与政府绩效评估有关吗？也就是说,政府绩效评估是否促进了政府职能的科学履行,是否促进了人民的福祉？进入新世纪后,随着科学发展观的提出,政府绩效评估越来越重视对民生问题的关注,但结果同样不乐观。人们会问,作用一种改进公共责任机制的管理工具,政府绩效评估为什么在运行过程中会变形和走样,事与愿违？

二是政府主客观绩效之间究竟有没有关联？即政府客观绩效的提高是否会带来政府主观绩效(民众对政府的施政满意度)的相应提高？国外已有不少这方面的研究成果,如一些学者探讨了警察工作的客观绩效与民众满意度之间的关系。但在中国,对政府绩效评估的研究往往存在分离的状态,大多数的研究者要么运用一些数据对绩效进行测量,要么研究民众对政府绩效的主观评价,少有将两者联系起来加以探讨的尝试。这可能会导致如下的不良后果,即虽然从数据上看政府客观绩效较高,但老百姓却不认可,或者感知不到,但学者们却无从知晓这种背离,从而使对政府绩效评估的研究难以起到推进政府改进治理的作用。政府工作的一切目的都是为了满足民众对美好生活的追求,只有能让老百姓认可和有获得感的政府绩效才是真实的和有意义的政府绩效。因此,对两者之间关系的研究就显得非常重要。虽然国内有个别研究者力图对这个问题加以探讨,但总的来看,仍然处于浅尝即止的层面,或者研究设计过于简单,论证过程不严谨,对不同变量的处理较轻率,使结论的解释力不强。

三是政府绩效评估的内在激励机制是如何发挥作用的？在企业界,绩效与物质奖酬挂钩是普遍的做法,也屡试不爽。但在公共部门,物质奖酬会受到来自刚性的制度约束而难以利用,那么晋升激励就成为首选。虽然国内学术界在这方面已经产生了一些零星的成果,但却不是建立在用具体的案例加以严谨论证基础之上的,从而成为政府绩效评估研究领域的又一大遗憾。

这一专栏正好可以在解决上述三个缺憾方面作出自己的贡献。孙斐、赵晓军的论文《价值协同：一个新的地方政府绩效评价价值冲突成因》通过对四川省资中县政府绩效评价的案例研究,运用扎根理论构建了地方政府绩效评价的价值协同理论,认为宏观政策与地方现状的偏差构成了价值协同形成的宏观环境,多样化的评价对象和有限的地方财力则形成了价值协同发生的微观现实基础。在此情境下,统一的绩效评价体系作为控制价值的实现载体,势必会与多样化的评价对象产生矛盾。控制价值通过评价制度的强制性和集权化的资源分配,强化了地方政府对于上级政府的依赖性。这种依赖性又会弱化本已处于从属地位的地方政府对上级政府的博弈能力。通过统一性与多样化的矛盾、强化对上级政府的依赖性、弱化对上级政府的博弈能力和缺乏针对性的绩效评价体系共同搭建起来的桥梁,控制价值与回应性价值间发生了协同作用,从而导致了价值目标置换和价值冲突。为了实现回应性价值(对具有政策决议权和提供公共资源的上级(中央)政府的期望做出响应),地方政府的理性选择便是在自身评价指标的设计与公共项目的选择上迎合上级政府的价值偏好,从而导致价值目标置换(上级政府的价值目标置换了本地公众的价值目标),结果便引发了价值冲突。在这种冲突的导向下,实际上就导致了政府绩效评估的取向出现了偏差,即本导语所提出的第一个问题。虽然经济增长了或者测量出来的绩效提高了,但并没有伴随民众福祉的同步提升,或者老百姓感知不到政府绩效的提高。当然,文章仍然留下了一些遗憾。例如,作者运用的访谈资料都是来自体制内的访谈对象的看法,而没有来自对普通民众进行访谈获得的资料。从道理上讲,要想知道民众对政府绩效的诉求或者对政府绩效的感受,民众最有发言权。因此,如果能运用问卷调查或深入民众中去进行访谈获得相关数据和资料,并运用这些资料进行探讨,可能会使结论建立在更坚实的基础上。此外,作者对扎根理论的运用语焉不详,易让人对所构建的不同变量之间的关系产生怀疑。

李文彬、何达基(Alfred Tat-KeiHo)的文章《政府客观绩效、透明度与公民满意度》在回答第二个问题方面有贡献。作者运用广东省治安、环保和就业的客观绩效数据和公民满意度这一主观绩效数据进行相关分析和回归分析,发现客观绩效与公民满意度(可以看作是主观绩效)存在显著的正相关。并且认为,这种相关既会因政策领域有异,也会受到公民对政府透明度的主观感受和个人因素(如受教育水平)的影响。这一结论无疑有助于读者理解政府客观绩效与主观绩效之间的复杂关系。但是,我们仍然存在着这样的疑问,客观的绩效数据是否可与主观绩效进行直接挂钩做相关的数据分析。因为,统计报表上的绩效信息不一定是公民真实认知意义上的客观绩效。因此,如何将两者有机联系起来,恐怕还需要另辟蹊径。

卓越、张红春的论文《绩效激励对评估对象绩效信息使用的影响》在解答第三个问题方面进行了非常有益的尝试。他们通过比较案例和定量分析相结合进行混合研究,运用均值比较、方差分析和多元回归分析等方法,探索性地验证了绩效激励与评估对象绩效信息使用程度之间的关系,得出结论认为,含有“晋升承诺”并提供实质性“晋升激励”的政府绩效管理制度是强绩效激励,它会对评估对象的绩效信息内部管理使用和外部责任使用程度产生正向影响,证明实质的“晋升激励”会促使评估对象更认真使用外生的绩效信息。这一研究和结论对于强化人们理解政府部门有别于企业的激励机制有很好的帮助。然而,论文同样存在让人疑问之处,它没有交待绩效排名或绩效等级与晋升之间存在内在联系的真实数据或案例。众所周知,在中国的人事环境下,影响一个人的晋升因素是多样和复杂的,如何判断绩效与晋升之间存在确切的关联呢？仅用“绩效考核遵循考事和考人相结合的原则,将绩效评估结果用于干部选拔任用”这样的政策宣示和“我很重视政府绩效评估的排名和等级”这样的主观愿望来证明绩效与晋升之间的关系,难免让人产生过于简单化操作的印象。如此,晋升激励会促使评估对象更认真使用绩效信息这一结论也就需要进一步推敲了。因此,两者之间的关联似乎仍然悬而未决,期待更多的佳作解惑。

读者不必受上述评论所左右,细读文章自可鉴别。