统一战线与依法治国若干问题研究

杨松才



统一战线与依法治国若干问题研究

统一战线作为全面推进依法治国的社会基础，需要有法律上的制度保障。统战工作者要充分认识依法治国是治国理政的一种新常态，要用法治方法和法治思维统领新时期的统战工作，不断加强统战工作的制度建设，以制度和法律的手段保障民主党派的参政议政权和民主监督权，保障民主党派民主监督的制度化、法治化。

统一战线；依法治国；法治方法和法治思维；参政议政；民主监督

中共十八大以来，以习近平同志为总书记的中共中央着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦，围绕中国特色社会主义事业总体布局进行战略思考和总体谋划，推出了依法治国理政的一系列“组合拳”。中共十八大报告确认中国特色社会主义法律体制为中国特色社会主义制度的基本内容，与根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和各项具体制度并列。中共十八届三中全会再次提出推进法治中国建设，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2014年10月，中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标。在此背景下认真学习贯彻十八届四中全会精神，研究依法治国与统一战线的深刻关系，具有重要的理论价值和现实意义。

一、统一战线与依法治国的关系

1.统一战线是依法治国的社会基础

法治，作为法律制度运作的原则，它是一定的社会经济、政治和思想文化条件的产物。简言之，法治就是“法律至上”。即法律具有至高无上的权威，任何公民、团体、执政人员必须普遍地遵从法律，不得有超越法律的特权，统治者也要遵从法律。[1]法治不是政府对社会和民众实行的法律统治，我国的法治也不是政府一厢情愿靠权力推进就能建立的，它必须有相应的社会基础，应当是社会演进的必然结果。它要求不同阶级、阶层、集团、党派直至民族、国家等社会政治力量，围绕法治建设这个共同的利益和要求(目标)而组成政治联盟，进行联合行动。[2]而这正是统一战线的意蕴所在。

改革开放以来，社会阶层结构的不断变化、社会各阶层的发展壮大，给统一战线工作带来了新挑战、新机遇。社会主义事业发展的新形势和新任务给中共的统一战线工作提出了新的要求，这就要求在工作中要有新的思路、新的方法，以继承统一战线政策的稳定性的前提下，在工作中必须注意各个领域、各个阶层人员的具体特点,因不同领域、不同阶层而制宜，在工作方针上要注重创新，在工作内容上要积极开拓，将社会各领域、各阶层的广大人员团结起来。统一战线这个为了相同的目的而结成的、不断扩大的阶级、阶层和政党的广泛联盟，其巨大的包容性，能够最大限度地凝聚起人们的力量，构成的多元性，能够最大限度地汇聚人们的意愿，能够最大限度地优化各种关系。因此，统一战线是实现中国法治梦的坚强法宝。

2.依法治国是统一战线的制度保障

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是在长期革命和建设中逐步形成和发展的。但是，由于统战工作的政治性，导致了统战工作的随意性。改革开放以来，中共日益注重统战工作的制度化。

1987年10月中国共产党第十三次全国代表大会首次明确提出了”共产党领导下的多党合作和政治协商制度”，肯定它是我国的一项基本政治制度，并把完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为政治体制改革的一项重要内容。

1989年12月31日，中共中央第一次以正式文件的形式发布了《中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(中共中央【89】14号文件)，这是新中国成立以来关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的第一个全面系统的指导性、纲领性文件。该文件的发布，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商进入了规范化、制度化的新阶段。

1993年3月第八届全国人民代表大会第一次会议通过宪法修正案，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法序言中，从国家根本大法的高度确立了多党合作制度在国家政治生活和社会生活中的地位，使这一制度更具有长期稳定性。这是统战工作史上的又一里程碑。[3]

2005年2月18日，《中共中央关于进一步加强多党合作和政治协商制度建设的意见》(即中共中央【2005】5号文件)发布，这是继中共中央【89】14号文件以来进一步推进多党合作和政治协商制度的重大举措，该文件针对进一步推进多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化，提出了许多新的理论观点和政策措施，成为二十一世纪中共首个指导统战事业的纲领性文件。

习近平同志高度重视统战工作的制度化、法治化。他在2015年5月召开的中央统战工作会议上指出，要完善政党协商的内容和形式，建立健全知情和反馈机制，增加讨论交流的平台和机会，使协商对凝聚共识、优化决策起到作用。要从制度上保障和完善参政议政、民主监督，探索有效形式。[4]

2015年5月，中共中央正式颁发《中国共产党统一战线工作条例(试行)》。这是中共关于统一战线工作的第一部党内法规，全面贯彻中共十八大以来以习近平同志为总书记的党中央关于统一战线的新思想新要求，明确了一系列重要理论观点和政策规定。[5]中共统战工作的制度化、法治化，为统战工作的发展提供了坚实的制度基础。

二、依法治国新常态下的统战工作路径

1.统战工作的法治思维

所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。在这种过程中，执政者为认识和解决所遇到或所要处理的问题，首先要确定法律依据(包括法律规范、原则、精神)，然后通过判断、推理，形成认识和解决相应问题的结论、决定。法治思维就是依这样的逻辑思考和认识乃至解决问题的过程。[6]

建设法治国家，需切实提高各级国家机关公职人员特别是领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力。将法治思维运用于统战工作，就要求统战工作者要运用法治思维开展统战工作。用法治思维开展统战工作，意味着统战工作革命色彩较浓的政治意识形态要被法治意识形态所取代，法治将成为解决统战工作中存在问题的主要手段。用法治思维开展统战工作是对统战工作的阶级斗争观念的彻底放逐。法治思维以法律为思考的根据，在规则和程序的基础上建构统战工作秩序。[7]统战工作的法治思维不只是法律知识的积累，也不只是价值取向的问题，它更是要在统战工作实践中体现为一种操作的可能性、技艺性和现实性。法律精神与法治理念不仅要成为统战工作者的思维方式，而且要通过日常化的实践来彰显其价值。尽管当前统战工作者的法治思维水平有所提高，但是个体的法治思维水平参差不齐。总的来说统战工作者的法治思维水平需要整体提升。因为在奔向法治的社会转型中，人们特别是统战对象的民主意识、权利意识以及监督意识有所增强。为了更好地开展新常态下统战工作，统战工作者的法治思维水平需要尽快提升。

2.统战工作的法治方法

党的十八大报告提出了“用法治方式凝聚改革共识， 化解社会矛盾”的治国基本方略。

法治方法(方式)与法治思维紧密相关。从方法论的角度看，法治思维讲究逻辑推理、修辞论辩和理解解释的技术手段。法治方式则是基于法治思维所衍生的行为方式，没有法律思维不可能有法治方式的实施。法治方式是以平和、理性、逻辑的方式解决纠纷，既可以满足人们对合法性的追求，也能满足合理性的愿望。用法治方式对社会关系调整可以带来长期的稳定与和谐。[8]在法治思维和法治方式的关系上，法治思维是实施法治方式的思想基础。没有法治思维就不可能有解决问题的法治方式。

统战工作的具体内容与法治建设密切相关，统战工作涉及政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系和海内外同胞关系等五大关系，五大关系涉及许多法律问题，统战工作不仅要善于运用政治手段和政策手段，也要善于运用法律手段以法治方式来协调五大关系。[9]以法治的方法推进统战工作，就要求在统战工作过程中，对于出现的问题和矛盾首先应考虑到是否有法律或者制度可循，是否可以通过法律或者制度的手段来认识、分析、判断、处理和解决问题。统战工作法治化的进程如何，法治在其中能发挥多大作用，取决于统战工作者是否尊重和维护法律权威，是否掌握和运用法律方法。然而，对我们这个长期把法律当作工具的国度而言，有些人对于根据法律思考和解决问题的方法还不习惯。因而在统战工作创新中，运用法律方法，形成思维决策的法治方式就成为一项重要任务。

以法治方式推进统战工作，对于执政党和各级国家行政机关来说，建设社会主义法治国家必须依法执政、依法行政。作为参政党，各民主党派在参政、议政中也需依法廷行事。当然，法治方式的作用不是万能的，不可能解决所有的社会问题。比如很多道德问题，如果不能转化为法律问题，运用法治方式也无法解决。同样，用法治方式也不能解决统战工作中的所有问题，有些问题不是法治方式所能解决的。只有在这样的情况下，才能考虑运用其他的方法。但是任何其他方法的运用，都不得违背法治的精神和原则。

3.民主党派参政议政权的法律保障

对于民主党派的参政权，主流观点是将其作为一项“权利”来进行探讨的，并且得到了官方认可。如中央统战部、中央社会主义学院起草，国务院新闻办公室 2007 年发布的《中国的政党制度》白皮书有两处使用“权利”来表述民主党派的参政议政地位。它指出，参政党的地位和参政“权利“受到宪法和法律的保护，并且强调各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见，开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的“权利”得到充分尊重和保障。中央统战部组织编写的全国统一战线干部培训教材《中国统一战线简明教程》也指出“参政党的地位和参政权利受到宪法和法律保护”。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提到“要保护民主党派和无党派人士民主监督的政党权利”。此外，一些学者在研究作为民主党派参政权具体内容的民主监督权时，以“权利”为研究进路和视角，这表明他们也将民主党派参政权视为一项权利。[10]

而另一些学者则认为，我国的政党与西方国家的政党有本质不同，西方国家政党的参政权在本质上是一项权利，但我国民主党派参政权具有国家权力的性质。[11]

笔者认为，或许我们可以暂时搁置权利或者权力的争议和讨论。但无论是权利或者权力都需要在制度上予以进一步的明确和规范；如果民主党派参政议政是一种权利，民主党派便是参政议政的权利主体。如果民主党派是参政议政的权利主体，法律应当明确谁是义务主体和这种权利受到侵犯时的法律救济机制。如果参政议政是一种权力，这种权力又来自何处？是源于人民的信托、执政党的授予还是其他来源？既然民主党派参政议政是我国的一项基本制度，这种基本制度应当有制度上更加明确的规定。

1982年《宪法》一改沿袭多年的“民主党派”的提法，使用了“各政党”的重要概念，从根本大法上确认了中国八个民主党派的政党性质和地位，确认了“由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线”和中国人民政治协商会议的作用。宪法还规定，各政党必须依照宪法和法律进行活动。这些规定，为民主党派依法参与活动奠定了宪法基础，但是对于执政党和各民主党派如何加强多党合作和政治协商的问题，宪法没有做进一步的基本规定。我国宪法只是明确了中国共产党领导下的多党合作与政治协商原则及各政党依法参加活动的基本原则。但是，现有立法对各民主党派的基本权利和义务，执政党与参政党的相互监督关系，民主党派与国家、社会、其他组织和公民的关系，民主党派成员的发展程序，民主党派参与国家管理和政治协商的渠道、方式和机制，民主党派经费的来源与管理，各民主党派的内部治理结构，各民主党派违法的法律责任，各民主党派及其成员合法权益的依法维护等重要问题均未明确规定或者规定不明确。

在依法治国的社会，国家和社会事务的管理必须纳入法治的轨道。在中共所倡导的全面依法治国的今天，为了使中国共产党领导的多党合作与政治协商制度在法治的轨道上持续、健康、稳定地发展，首先必须完善相关的立法。尽管中国共产党领导的多党合作与政治协商政策决定了中国共产党的执政党地位和各民主党派的参政议政党地位，但是，共产党具有哪些职能？如何行使领导职能？各民主党派参哪些政、议哪些政？又如何行使参政议政权呢？在法治的大环境之下需要国家的法律和制度加以解决。

4.民主监督的法治化

加强民主党派的民主监督是中国共产党与民主党派合作的基本方针，是宪法的重要原则之一。共产党作为执政党，除了需要其自身的内部监督外，民主党派通过多种途径和方式对执政党进行有权的有效的广泛监督，具有不可替代的重要性。

要搞好民主监督必须加强法治建设。执政者需要接受监督，这已经是一个共识，但问题是这样的监督应当如何进行。我国宪法已经规定了民主党派监督机制的基本原则，问题是如何通过法治的手段，使这些宪法的原则具体化、体系化、适用化。中共十一届三中全会以来，经常强调要加强民主和法制建设。1997年中共十五大明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家；并将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略。依法治国，就是广大人民群众和各民主党派在中共的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，不断推进社会主义民主政治法治化。习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的重要讲话中指出，要“把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平……”。[12]中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标，并作出全面部署和顶层设计；提出要“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”；同时指出：“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”这就为在新的历史条件下完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、健全保证和发展社会主义民主政治制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，指明了前进方向、明确了目标任务。

为了完善社会主义民主，必须加强法治。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。民主监督的权利，只有在法治的社会里，才能得到保证，才能有效地行使。

结 论

中共十八大将“民主”与“法治”作为我国社会主义核心价值的重要组成部分加以确立。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出全面的战略部署。依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。统一战线要认真学习、全面领会中共中央关于法治国家建设的总体部署和战略意义，始终坚持法治国家的正确方向，全面、系统、科学、准确把握法治国家建设对统一战线的新要求和统一战线面临的新任务。

[1]苗力田.亚里士多德全集, 第九卷，政治学[M]. 北京：中国人民大学出版社，1994:97.

[2]参见艾新强.广义统一战线的含义辨析[J].广西社会主义学院学报，2015(2).

[3]弘略. 中共中央14号文件形成前后[N].团结报,2015-01-08.

[4]参见习近平.巩固发展最广泛的爱国统一战线[EB/OL].新华网，http:∥news.xinhuanet.com, 2015-05-20.

[5]廖文根.推进统战工作制度化规范化科学化——透视《中国共产党统一战线工作条例(试行)》六大亮点[N].人民日报，2015-5-27(4).

[6]姜明安.法治是法治思维与法律手段的良性互动[N].北京日报，2012-10-15(019).

[7]参见陈金钊.法治思维和法治方式的意蕴[J].法学论坛,2013(9).

[8]陈金钊.诠释“法治方式”[J].新疆师范大学学报(社会科学版)，2013(2).

[9]李志坚.统战工作发挥六大功能推进法治建设服务科学发展[J].广东省社会主义学院学报，2010(4).

[10]崔珏.略论参政党的民主监督——基于权利的分析视角[J].中央社会主义学院学报，2011(3).

[11]李从梅.浅析民主党派参政权的权力运行界限[EB/OL].http:∥www.93xs.shenyang.gov.cn/Article/zzxxzl/201005/1016.html.

[12]习近平.要加强人民政协民主监督，完善沟通机制[EB/OL].新华网，http:∥news.xinhuanet.com ,2014-09-22.

责任编辑:崔 珏

2016-05-15

杨松才，男，博士，广州大学人权研究中心执行主任，教授。广东 广州，510006。

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1672-3562(2016)03-0072-05