目标模糊如何影响公共组织的研究述评

李声宇



理论述评

目标模糊如何影响公共组织的研究述评

李声宇*

论文对公共组织目标模糊的理论建构与研究进展进行综述。通过较为详尽的文献考察，梳理了目标模糊的发展脉络、概念化与操作化路径，评介了目标模糊的来源因素与作用后果相关实证研究，并就目标模糊对组织管理的影响、组织应对目标模糊的策略等议题做了进一步讨论。研究发现，目标模糊研究已初步搭建了基础理论框架，但总体上仍不成熟，建议未来研究应在概念内涵界定、测量手段、研究方法等方面加以改进，并力求在更为广阔的研究视野中开展学术对话。我国公共组织目标模糊研究较为有限，发展适用于中国情境的目标模糊理论将能够有效促进对政府行为逻辑的理解。

目标模糊 目标清晰 公共组织

组织是“目标驱动、目的性的实体”(Rainey，2009:145)，组织目标研究在组织管理理论中占有一席之地。商业领域较早将组织目标纳入企业战略管理、绩效管理的研究范畴。然而，组织目标并未成为早期公共行政研究的一项重要议题。在政治—行政二分法的传统理论范式指引下，公共行政学者假定行政组织的目标由政治机构所前置规定，按照委托—代理模式，行政科层体系只需通过有效的组织结构、制度规章和各种管理技术工具有效率地达成组织目标，不必费心去考虑组织目标设定问题。20世纪70年代后，随着新公共行政、“黑堡”学派、新公共服务等规范研究对社会公平、宪政主义、民主行政等价值的倡导，效率不再成为公共组织追求的唯一价值目标。在新公共管理运动的影响下，西方政府掀起了向企业学习的改革浪潮，战略规划、结果管理和绩效评估等改革举措层出不穷，其背后则隐含着对组织目标的推崇(Boyne & Walker，2004；奥斯本、盖布勒，2006)。正是在理论研究与行政改革实践的双重路径推动下，公共组织目标被发现与重新审视，逐渐进入公共行政领域的研究议程。

组织理论学家及公共管理学者均指出明确阐明的组织目标有利于增强组织绩效(Locke & Latham，2002；波波维奇，2002)。相反，以目标多元、冲突、含糊等为外在表现形式的目标模糊性(Goal Ambiguity)被普遍认为是公共组织与私营组织差异性的一个主要标志，为公共组织管理带来了不小的挑战(Drucker，1980；Rainey et al.，1976)。在各种力量助推下，目标模糊理论在西方公共管理学界发展起来，成为公共组织研究的关切。在我国，以公共部门目标模糊为主题的研究相当有限。随着以GDP主导的政府目标让位于多元价值导向，民众对政府的要求愈加分散与难以调和，政府纵向与部门横向间目标交叉混杂，我国公共部门特别是基层政府已显现出目标模糊性的表征并承受其带来的种种压力，目标模糊研究亟需引起国内相关研究的重视。

为进一步洞悉目标模糊理论最新研究进展，并为国内开启相关主题研究提供参考，在对目标模糊相关文献进行梳理基础上，本文主要对下列议题进行探讨：(1)何谓组织目标，公共管理学开展目标模糊研究的背景与动力。(2)何谓目标模糊，应该如何测量目标模糊性？(3)公共组织目标模糊现象缘何发生与持续？(4)公共部门的目标模糊会产生哪些影响后果？(5)西方现有目标模糊研究评介与未来研究展望。

一、组织目标模糊研究的背景与源起

任何组织都是为了实现某些目标而建立(陈振明、孟华，2006)，组织目标始终是组织管理研究中无法绕开的核心要素。目标“为组织的存在提供目的，指引组织决策和活动的方向”(西蒙，2014:136)，从这个意义上说，组织目标将在较大程度上影响组织及组织成员的行为，成为评判绩效水平的标准。相对于私营部门，公共组织的目标有其特殊性(Meier & O’Toole，2006)，突出表现为“由相互竞争并同等重要的价值所驱动的多元且相互冲突的组织目标”(Wright，2015:798)，这种被后续研究者归纳为目标模糊的组织目标特征，本质上是公共行政理论从效率价值导向转向多元价值共存过程中所凸显的课题，也是公共组织管理实践中所不断展现的一种组织现象。对这种组织现象进行解释与分析，将能够更好地理解组织与组织成员的行为逻辑，深入考察组织目标与公共组织及其成员绩效间的关系。

“组织目标是组织分析中最含糊和最不确定的概念之一”(斯科特、戴维斯，2011:209)，学术界对于组织目标定义难以达成清晰与一致的意见，大致可分为几类。一是理想状态说。持有这种观点的学者认为组织目标就是组织所寻求达到或维持的一种状态(Rainey，2009；威尔逊，2006)，这种状态代表着组织对未来事务的一种预期成效。二是约束条件说。西蒙(Herbert A.Simon)(Simon，1964)在《组织目标的概念》一文中对组织目标的定义影响甚广，他将组织目标与个人目标相区分，认为组织目标由组织行动所必需满足的一系列要求与约束所组成，这些要求与约束由组织角色而非个人动机规定。莱瑟姆(Gary P. Latham)(Latham，2004:126)则将上述两种视角相结合，认为“目标是指在明确时间限制内致力于达成特定标靶的行动”。三是过程说。上述两种视角都是关于组织目标的静态描述。组织社会学家斯科特(W.Richard Scott)等则认为，试图界定“组织目标是什么”没有实际意义，赞同将组织目标形成过程作为支配同盟成员之间的谈判过程，从而把目光投向组织目标的形成过程(斯科特、戴维斯，2011:212)。

从组织目标的类型学角度看，两种分类方式最具代表性。第一种分类假定组织目标具有层级性，如达夫特(Richard L.Daft)(2014)通过区分组织目标所承载的功能，将组织目标划分为官方目标(Official Goals)与操作性目标(Operative Goals)，前者体现为组织使命，负责传递组织的价值观并为组织授予合法性，后者通常描述具体、可测量的结果，起到指引决策、指导员工行为和界定绩效标准的作用。操作性目标可被看作对官方总体目标的分解与细化；另一种常见分类方式承认组织目标的冲突性，将组织目标分为正式目标与非正式目标(马林斯、克里斯蒂，2015)，正式目标是组织正式宣传的、代表组织宗旨的目标，非正式目标是组织实际追求的目标，只能从组织实际做出的决策或行为进行推断，这两类目标常常发生矛盾与冲突。后一种分类方式实质上将西蒙定义中所排除的个人目标或动机也包含在组织目标范畴内，认为组织目标并非完全是理性设计的产物，组织内部个人或群体的利益与行为掺杂其中。

组织目标模糊研究的动力来源于两股源流的交汇。首先是目标设置(Goal Setting)理论的发展。目标设置理论肇始于20世纪60年代，它是作为激励理论与激励方法而出现的(登哈特等，2007)。该理论认为组织目标及有意识的目标设置将能够有效影响个人的动机与行为，从而影响员工绩效水平(Latham & Baldes，1975；Locke，1968；Locke et al.，1981)。目标设置理论与早期的行为理论不同，其特别强调目标特征对个体行为及工作绩效的影响，并采取了相当丰富的实证研究予以验证。目标设置理论将目标明确性(Goal Specificity)作为目标的重要特征之一，实证研究发现明确性高、具有一定难度但能接受的组织目标比起宽泛模糊的目标诸如“尽力做好”等更具有激励作用(Locke & Latham，2002；Tubbs，1986)。目标设置理论对目标模糊研究的贡献在于将目标作为影响行为与绩效的重要变量进行考察，并将目标明确性作为目标的核心概念之一(Latham et al.，2008)。但由于目标设置理论研究基本局限于组织行为学范畴，“主要关注目标如何影响个人或群体层面的动机及绩效”(Perry & Hondeghem，2008:69)，且研究集中于商业管理领域，主要来自于商学院的研究者没有过多兴趣对公共部门进行持续而深入的研究。

第二股源流来自于对公私组织差异性所进行的系列研究。在组织研究初期，研究者基本上在组织共同性的假设上分析组织现象，没有对公私组织做过多区分。福特勒(Myron D.Fottler)与梅耶(Marshall W. Meyer)(Fottler，1981；Meyer，1982)为代表的学者呼吁，公私组织间存在诸多显著差别，忽视公私部门间的差异化将会导致组织管理理论过度概化的危险。雷尼(Hal G. Rainey)等于20世纪70年代发表其影响力颇广的论文《公共组织与私营组织比较》一文，对公私组织差异性进行系统梳理，他认为“也许商业机构与政府组织最被广为提及的差异就在于这两种组织所具有的目标属性与绩效测量标准”，并提出这种目标属性的差异表现在“目标多重性、目标含糊性与目标冲突性三个维度”(Rainey et al.，1976:239)。这种目标差异性将可能影响组织及其成员的行为方式。雷尼虽然没有明确提出“目标模糊”概念，但上述论述实际上成为目标模糊研究的雏形。不满足于早前零散的观察，雷尼(Rainey，1983) 对公私部门管理者的组织目标清晰度感知进行了初步实证调查，不过这种研究只作为公私差异性研究的一部分，是在差异比较议题下完成的。后续，公共管理领域多位权威学者对差异性进行了实证考察，其中公私组织目标属性特征的比较分析仍一直处于此类研究的核心位置(Baldwin，1987；Perry & Rainey，1988)，这使目标模糊相关议题不断受到关注。虽然研究发现并不一致，但蓝志勇和雷尼(Lan & Rainey，1992:22)认为“已有的关于目标清晰度与绩效感知的研究发现已经预示了对相关议题做深入研究的价值”。公私差异性研究引导了目标属性相关议题从私营部门向公共部门延伸，研究者开始将公共组织目标属性作为一个单独的议题予以考虑。

与此同时，20世纪80年代风起云涌的新公共管理运动为目标模糊研究提供了时代背景与实际需求。新公共管理以“管理主义”为导向，倡导效仿企业进行组织变革与政府再造。胡德(Christopher Hood)(Hood，1991)将新公共管理归纳为七个核心信条，其中之一是要求对组织绩效有着明确的测量标准，对目标产出、业绩指标进行量化的定义。在新公共管理运动推动下，无论是绩效管理、结果管理(Managing For Results)等改革举措都十分关注公共组织目标、业绩指标的明确化与具体化。德鲁克(Peter F.Drucker)极力推崇结果管理，他不无讽刺地评价公共部门的目标模糊，“要想把一个公共项目搞砸，首先得需要一个诸如‘保护健康 ’这样‘高尚’的目标” (Drucker，1980:103)。莫尼汉(Donald P.Moynihan)(Moynihan，2006)指出，新公共管理运动为结果管理实践提供了核心观念，即让公共管理者为清晰(Clearly)、具体的(Specified)目标负责并给他们提供资源以达成这些目标，从而提升绩效水平。可以看出，新公共管理实践高度关注目标与绩效间的关系，尤其强调明确而具体的目标在组织管理中的重要性，从管理实践的角度凸显了目标模糊研究的意义。

目标设置源流提供知识基础，公私差异性研究贡献了实证考察，而目标驱动、绩效导向的新公共管理浪潮为两股源流交汇打开了“机会窗口”。公共管理学者认为对目标模糊的经验观察需要有更多严谨的实证研究进行检验(Rainey & Jung，2015)，有关目标特征的发生机制与影响后果也有待发掘与考察。一向关注公私组织差异性比较的雷尼(Rainey，1993) 呼吁在公共组织研究中发展目标模糊理论，并提倡采用目标模糊概念来整合相关特征，以他为代表的一批公共行政学者对组织目标模糊持续进行了实证研究。

二、组织目标模糊的概念与测量

在组织研究领域，对于模糊性的定义可以追溯到组织理论大师马奇(James G.March)。在组织决策研究中，马奇(2007:129)认为模糊性是指“现实、因果关系或意图性缺乏清晰度或一致性”，模糊的目标是“那些无法清晰表示的意图”。他将模糊性置于有限理性的概念框架内，认为传统上有限理性代表着信息不确定性(Uncertainty)所导致的结果不确定性，而模糊性与不确定性不同，主要与未来的偏好相关(March，1978)。组织的这种模糊性“不会因为信息质量、数量的增加而得到改进”(周雪光，2003:303)。费德曼(Martha S. Feldman)则进一步提出，“模糊性就是那种具有许多不同的路径思考相同情境或现象的状态，不同思考方法代表着相互竞争的解读”(Feldman，1989:5-7)。遵循上述学者的思路，雷尼的学生楚(Young Han Chun)(Chun & Rainey，2005a:531)将组织目标模糊定义为“一个或一系列组织目标上留有解释余地的空间”，如果组织目标模糊高就意味着对目标存在多种不同的解读。该概念定义仍有待商榷，但在公共组织研究中被普遍引用，为公共管理学者在统一框架下对话提供了基础。

对于该组织目标模糊性的概念界定可以关注以下几个方面。首先，从现有研究看，目标模糊性与目标清晰度(Goal Clarity)代表了同一构念的两个方向，在学术研究中经常互换使用。在公共管理研究中，人们更多关注于目标模糊的负面影响，因此使用目标模糊概念频率更高。在商业领域研究中，研究者希望看到目标清晰带来的正向效果，更倾向使用目标清晰度或目标明确度的概念；其次，由于不同人员对于组织目标的解读与理解存在个体性差异，该概念界定更多偏向于主观感知；最后，当前概念定义在区分效度上存在一定问题，没有试图将目标模糊与目标含糊、多元、冲突、复杂性及可测量性等特征进行清晰区分，这使得楚本人亦承认“那些与目标模糊相似的构念本身也是模糊不清的。目标模糊作为一个总体概念包括了全部那些与模糊相关的属性”(Chun & Rainey，2005a:531)。目标模糊似乎成为一个“垃圾桶”，许多暧昧不清的概念杂烩其中。

对于目标模糊性进行实证分析的首要步骤是能够对各类组织的目标模糊性水平进行准确的测量。关于目标模糊性的测量方法经历了由个人经验、主观评判向客观指标的渐进发展过程。

(一)主观感知指标

如前所述，在早期，公共组织具有较强目标模糊性的论断主要来自于零散的经验观察，基本没有进行过系统性的实证研究。1980年代后，公共行政学者开始尝试采取问卷调查工具，由不同类型的组织内部人员对他们所感知到的组织目标模糊性水平进行主观评分。研究结果出乎意料，多项研究均表明公共管理者与企业管理者对组织目标模糊性的认知并无统计显著差异(Rainey，1983)或仅有极微小差别(Baldwin，1987)，在某些指标上公共管理者对目标清晰度评分甚至更高(Lan & Rainey，1992)。雷尼和波兹曼(Barry Bozeman)(Rainey & Bozeman，2000:452)在世纪之交发表的一篇公私组织差异性总结性论文中不无讽刺地提到：“每个人似乎都同意公共管理者面临着更为复杂、难以测量与模糊的目标——除了公共管理者自己。”对此可能的解释包括问卷设计过于直接简单，公共管理者在自填问卷时面临社会称许性压力而讳言目标模糊。有的调查对象将组织目标等同于规则制度，从而将目标清晰度等同于组织规则清晰度。保纳(George A. Boyne)(Boyne，2002)在汇总前期实证研究后指出，由于数据来源过窄和组织内外部控制变量缺失，使得包括目标模糊在内的公私差异性研究的结论可靠度存疑。

(二)客观测量指标

基于主观问卷带来的种种缺陷，研究者开始寻求用客观指标来测量组织目标模糊。得益于克林顿政府、布什政府任期内大力推动的政府绩效评估改革，联邦政府机构对外正式公布的战略规划与绩效报告成为新的研究数据来源，对上述政府文件进行量化的文本分析为研究提供了可能性。出于研究操作化与精确化的考虑，楚与雷尼进一步开发了组织目标模糊的内部维度，由于最初提出的使命理解模糊性维度在后续研究中未展现出与其他变量显著关系而被放弃，目标模糊建构从前期的四维度定型为后期的三维度模型。三维度模型及具体测量方法如下：(1)指令性目标模糊(Directive Goal Ambiguity)，主要指组织使命或总体目标能够转化为具体的组织行动指令或指南的程度，测量指标为组织规则对组织法令的比例；(2)评估性目标模糊(Evaluative Goal Ambiguity)，主要关注组织绩效目标是采取客观、结果产出的表达方式还是主观、工作量的表达方式，采取对组织目标文件进行人工编码的方式；(3)优先性目标模糊(Priority Goal Ambiguity)，主要指多元目标间优先次序的模糊程度，测量指标为长期战略目标与年度绩效目标的数量(Rainey & Jung， 2015)。由于目标模糊内部维度的建构与客观测量指标的引入，更加便于研究者对承担各种类型的政府机构目标模糊差异性水平进行测量，组织行为研究领域常见的共同来源变异(Common Resource Bias)的问题因采用客观指标得以解决(Favero & Bullock，2015)，使整体研究具备更强的内部效度。

(三)测量方法的反思与新进展

楚与雷尼设计的维度与客观指标弥补了主观指标测量方式的部分缺陷，为后续实证研究打开了另一扇窗，但也存在一定的不足。其首要问题在于制约了目标模糊研究的组织范围。一方面，由于美国联邦政府相关绩效评估法案的要求与推动，各政府机构对外公开的绩效文件具备统一的格式与内容要件，这成为测量目标模糊的政策文本分析法的基础数据来源。然而，私营部门与非营利部门不受绩效法案管控，缺乏可作为横向比较分析的绩效公开文件，雷尼(Rainey，2010:247)也承认“对这两类组织采取类似的分析方法是极度困难的”。这种过分依赖于统一且公开的绩效文件的测量方法所导致的局限性，制约了组织研究范围，使得目标模糊研究只能局限于公共部门，公私组织目标模糊性差异——这个人们不断追寻的课题也就失去了发展的土壤。另一方面，鉴于研究资料的统一性与可得性，采取客观测量指标的相关研究集中在联邦政府层面，对于基层地方政府基本没有涉及，使得研究的外部效度受到影响。此外，基于文本分析测量指标极易受到政府绩效管理评估方式变动的影响，特别是当政府绩效文本格式发生改变时，部分测量维度与测量指标面临着数据缺失的风险。

任何测量方式都是一把“双刃剑”，实证研究中并不存在一种完美无缺的测量方法。具体到目标模糊新近研究中，由于目标模糊客观测量手段的自身局限性，现有研究中主观感知测量并没有消失，而是展现出主客观测量方法并存的现状。这首先与研究层面有关，在考察目标模糊与个人态度行为等个体层面相关变量关系时，研究者倾向采用主观测量指标，在研究目标模糊与组织绩效等组织层面相关变量的关系时，更多采取客观测量方式。其次，不同测量方法的背后反映了研究者对于目标模糊内涵的认识，即目标模糊到底是一种组织成员的主观感知，还是组织中存在的客观现象，抑或是两者的混合体。早期楚与雷尼对目标模糊的定义偏向主观感知，操作化维度及指标偏向客观测量，两者间存在的张力与分歧值得注意。近期，郑(Chan Su Jung)(Jung，2014a)在一项研究中把目标模糊主观指标与客观指标整合进同一研究框架内，采取不同数据来源同时考察目标模糊主客观维度指标对其他变量的影响。这提醒未来研究中可以将主客观测量方式结合运用，进一步考察在同一组织内目标模糊的主观感知与客观测量是否存在差异性以及它们与前因、结果变量的关系。

三、目标模糊的发生机制研究

目标模糊的来源与发生机制十分复杂，雷尼等就多次提到，在描述目标模糊的前因变量时，他们一直采用“先行”(Antecedents)一词而避免使用更为肯定性的“因果”(Causal)关系，就是因为对目标模糊的发生机制难以构建出完整的链条，这些前因变量可能并不对目标模糊发生直接的因果关系(Rainey & Jung，2015)。探讨组织目标模糊的来源，仍逃不开目标模糊是主观感知抑或客观存在这样一种前提预判，这导致目标模糊来源研究遵循主客观两种路径。不论是从政府公开文件客观测量的目标模糊，还是通过管理者问卷调查主观测量组织的目标模糊，其成因研究均主要从组织外部环境、组织自身特征和组织成员个体要素三方面进行考察。

(一)组织外部环境特征

目标来源研究主要聚焦于组织所面临的政治环境。政治显著性(Political Salience)代表行政组织在总统、国会和政治媒体等方面的受关注影响程度，一项研究通过对总统、议会相关的政府文件以及重要报纸的文本分析，验证了当该组织的政治显著性越高时，组织目标模糊性也越强(Lee et al.，2009)。潘迪尼(Sanjay K. Pandey)(Pandey & Wright，2006)等的研究结论则不同，州一级政治实体的影响将会增加目标模糊，而联邦一级政治实体的影响将会减少目标模糊，立法机构及非政府组织对目标模糊没有显著影响。此外，当组织围绕着更多的外部利益相关者时(以参加预算听证会的外部机构数量为测量标准)，目标模糊度也越高(Rainey，2009)。

(二)组织特征

公共组织自身特征体现出多样性，这种多样性将会带来公共组织目标模糊性水平的差异性。在一篇开拓性论文中，楚将诸多组织特征对目标模糊的影响纳入整体研究框架，其主要发现是，组织规模对目标模糊没有显著影响，组织成立时间、组织职责类型对目标模糊各维度分别有不同方向的影响，财政公共性(通过测算组织从国会预算中获得资金的比例)越高，则目标模糊度越高(Chun & Rainey，2005b)。组织的内部沟通和任务明确化有助于减少目标模糊，而权力集中则与目标模糊正相关(Pandey & Rainey，2006)。还有学者关注组织内部的工作复杂性与工作常规化(Work Routineness)，承担更多复杂性任务的政府机构与更高程度的指向性目标模糊正向相关，而工作内容更为例行化的组织则具有更低程度的评估性目标模糊(Lee et al.，2010)。由此可见，组织特征对组织目标模糊的影响方向相当混杂，开展组织目标模糊研究时，不能轻易假设公共组织为一元实体。

(三)个体因素

个体层面的来源研究主要采取雇员问卷调查方式，将因变量目标模糊作为主观感知指标，考察个体层面变量对目标模糊主观认知的影响。研究发现角色模糊的员工越有可能感知到目标模糊，公共雇员的公共服务动机、组织忠诚度、专业化程度等对组织目标模糊的影响不显著(Pandey & Rainey，2006)。人与环境匹配(Person-Environment Fit)对目标模糊有着反向影响，当公共组织雇员认为他们能够与团队相融合，或感知到自身能够符合工作要求时，他们会体认到更低程度的组织目标模糊(Sun et al.，2014)，通过人员选拔、组织社会化以及提升员工专业能力等方式提高人与环境匹配度，能够降低组织成员对目标模糊的感知。

(四)目标模糊能够被治理吗？

从现实情况看，答案显然不容乐观。第一，公共组织目标受到公共价值的驱动与影响，公共价值(Public Value)间的多元竞争关系使得目标模糊难以根治。在穆尔(Mark H.Moore)正式提出公共价值管理后，公共管理学者努力对公共价值进行定义、分类与排序(Jorgensen & Bozeman，2007) 并试图达成共识，但这种努力总体而言是徒劳无功的(Rutgers，2015)，有研究者列出了500多种不同的公共价值(Van der Wal et al.，2015)。公共价值的多元复杂性导致目标模糊难以在短期内得以解决。如在教育领域，教育部门要同时满足提高教学质量、促进社会公平、保障学生安全等诸多价值目标。第二，虽然前述研究表明组织环境、组织特征对目标模糊的发生有着显著影响，但公共组织难以改变其所处的外部环境，“公共组织有着多个‘主人’(Master)，这些主人们对公共组织有着相互冲突的目标”(O’Toole & Meier，2014:249)。同时，组织内部结构、运作规则也往往由相关行政法律规章所规定，无法随意变更。对于公共组织而言，达成目标需要满足诸多限制约束条件(Constrains)，这些条件本身就暗含了对于公共组织相当重要的多元价值，有的约束条件本身就变成了目标(Kelman，2007)，这使得目标模糊情况“雪上加霜”。最后，从公共组织个体层面的情况来看，孙(Rusi Sun)等的研究认为采取一定的人力资源管理措施能够减缓组织成员对目标模糊的感知程度，但作者亦承认研究中没有考察组织层面目标模糊与个体目标模糊感知的关系，“有理由相信个人感知受制于组织如何发展其目标，组织层面的目标模糊在多大程度会传导至成员对组织目标模糊认知仍未可知”(Sun et al.，2014:487)。

四、目标模糊的影响后果研究

公共管理学者关注组织目标模糊的影响作用已近半个世纪，虽然早期那些关于目标模糊对公共组织有较大影响的论断在公共管理文献已经极为丰富(Chun & Rainey，2006)，但缺少系统性的实证研究给予支持与验证，前期研究种种发现充其量不过是另一种形式的“行政谚语”。近十多年来，随着对目标模糊概念的厘清与测量研究方法的开发，实证研究逐渐占据了主流。总体而言，目标模糊的影响研究集中在个体、组织与项目三个层面。

(一)对个体的影响

在20世纪70年代，布坎南(Bruce Buchanan)(Buchanan，1974，1975)对公共组织与私人企业的中层管理者进行差异性分析后提出，由于公共组织使命目标陈述都过于远大与模糊，使得公共管理者难以将自身工作与组织目标相联系，降低了他们的组织忠诚度与工作投入度。布坎南的研究缺乏严谨的统计检验，却较早关注了组织目标对公务人员个体的影响。怀特(Bradley E. Wright)(Wright，2004)所构建的结构方程模型显示，组织目标模糊感知能够影响个人工作明晰度与个人效能感，从而对个人工作动机产生显著负向影响。郑通过系列研究对组织目标模糊与员工态度间关系进行了更为全面的考察，其研究发现目标模糊内部建构的主客观指标维度对公共责任动机、工作满意度和离职倾向均有负面作用(Jung，2014a，2014b；Jung & Rainey，2011)。戴维斯(Randall S. Davis)(Davis & Stazyk，2015)等将目光投向员工角色清晰度(Role Clarity)，他们通过潜类别分析发现，当公共组织雇员面临着非支持性环境与组织目标模糊时，角色清晰度将下落至最低水平。对个体行为方面的影响研究较少，一项对西班牙公共服务机构“街头官僚”所进行的实证研究表明，较高的组织目标模糊度将带来公务员更高程度的非正式自由裁量行为(Bastien，2010)。这些研究从不同方向验证了，目标模糊将对公共组织工作人员态度、行为与绩效产生影响，且这种影响主要是负面的。

(二)对组织的影响

组织绩效是组织研究中最主要的因变量之一。楚和雷尼(Chun & Rainey，2005a)以美国联邦政府机构为对象，对目标模糊与组织绩效的关系进行了探索性的实证量化研究，他们考察了目标模糊的客观维度指标对组织绩效的影响，因变量组织绩效的数据来自于对应机构雇员的主观感知调查，结果显示不同的目标模糊维度对组织绩效影响不同，但总体而言以负面作用为主。斯塔克(Edmund C. Stazyk)(Stazyk & Goerdel，2011)等认为组织内部权威性的增强有利于对抗外部不确定性，通过引入官僚制层级权威(Hierarchical Authority)作为调节变量，当公共管理者认为组织内部具有较高权威时，一定程度上有助于他们摆脱目标模糊的困扰从而感知到较高的组织绩效水平。除组织绩效之外，目标模糊对行政组织内部结构也有影响。“如果仅有一个清晰的目标时，让一线人员行使自由裁量权会比较容易。当组织的目标数量越多，复杂性越高，领导向一线执行人员授权的风险就越高”(Wilson，1989:133)，由此目标模糊带来了组织的等级制。由于缺乏具体可衡量的绩效指标，行政组织为了应对多方问责与监督，只能制定与严格遵守相当繁杂的程序与规则，从而导致繁文缛节(Red Tape)、权力集中化等问题(Chun & Rainey，2006；Pandey & Wright，2006)。

(三)对公共项目的影响

当前，大量的政府资源与政府行为都围绕诸多的公共项目进行，各类公共项目的服务质量、绩效水平影响着普通民众的日常生活。这由此引发研究者的关注：目标模糊将会对公共项目带来怎样的影响？受制于项目绩效的横向可比数据缺乏，量化研究开展有相当大难度。布什政府于2002年正式推行的联邦政府项目评估定级工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，对全部联邦公共项目的绩效进行定期的评估与排名(晁毓欣，2010)，PART在多年的运作中渐趋成熟，其为项目层面相关研究提供了契机。郑根据组织目标理论以PART的实际情况，对目标模糊进行了概念化与操作化，划分为三个子维度：指向模糊(Target Ambiguous)、时间轴模糊(Timeline Ambiguous)以及评估模糊(Evaluation Ambiguous)，并对目标模糊测量的效度与信度进行了检验(Jung，2012)。同时，郑(Jung，2011)选取美国97个政府机构下的全部公共项目PART数据，将因变量组织绩效指标转换为客观得分指标，验证了其建构的目标模糊三维度对项目绩效均为显著负向影响关系，各维度对项目绩效的过程得分与结果得分的影响侧重不同(Jung，2014c)。不过，托马斯(Craig W. Thomas)等通过分析165个环境类公共项目的PART数据，发现目标模糊与项目绩效间关系是混合的，其中评估维度对绩效水平并无显著影响(Thomas & Fumia，2011)。这表明项目层面的目标模糊影响研究仍需更多的实证研究予以验证。

(四)目标模糊与绩效的复杂关系

虽然大多数实证研究表明了目标模糊对公共管理者与公共组织产生负面的影响，但雷尼(Rainey，2010:247)强调他“并不是在兜售清晰目标这种过于简单化的‘万能药’”，提醒我们需要对简单结论保持谨慎的态度。其一，从目标模糊到绩效水平间还存在着较长的因果链条，诸多中介、调节变量尚待挖掘与考察。例如，组织成员应对目标模糊现象的主观能动性不容忽视，温格(Jeffrey B. Wenger)等(Wenger et al.，2008)研究发现有效的公共管理者能够平衡诸如时间与质量这样相互冲突的目标，而不对工作标准进行妥协与让步，这说明某些组织成员能在一定程度上主动应对与消解模糊性。其二，清晰的组织目标有可能带来的是短视的、不完整的绩效。组织目标具有多重属性，那些“过度的、不成熟的以及不恰当的明确性目标将会带来功能失调”(Rainey & Jung，2015:90)。现实中有的组织迫于“目标管理”变革压力急于厘清一些易于衡量的绩效指标，但有意或无意忽视那些具有冲突性或难以直接测量的目标，使得绩效指标与组织目标存在脱节。其三，现有目标模糊实证研究主要将组织业绩产出与个体态度行为作为结果变量，研究视野较为狭窄。如果将环境适应性等其他要素作为结果变量，目标模糊在某些情况下对公共组织有益。例如，相对模糊、宏观的组织目标可以使行政官员在做出决策时维系政治支持(Lindblom，1959)，促成在不同的利益相关者群体间进行沟通和协商(Noordegraaf & Abma，2003)，让公共雇员体认到工作意义与价值(Wright，2007)，等等不一而足。

五、进一步的讨论

“公共机构目标的确定绝对不是一项简单的任务”(西蒙，2014:240)，目标模糊对公共部门的行为模式与日常运作的影响不可小觑。前述研究主要通过对目标模糊概念化、操作化以及前因、后果变量相关实证研究的介绍，展现了目标模糊理论框架的基本建构。本节试图在更广的组织研究视野内，就组织目标模糊有关的几个议题做进一步探讨。

(一)目标模糊与战略管理

“组织战略是组织目标的表现”(穆尔，2016:128)，战略管理与组织目标有着直接而紧密的关系。随着新公共管理运动的浪潮，私营企业中推行的战略管理在公共组织研究与实践中成为了一种时尚。然而，战略管理喧嚣的背后，仍有批评关注了公共组织设定目标的困难及其对战略规划的负面影响，“公共部门的组织目标含糊不清，战略考虑毫无意义”(休斯，2007:169)。布莱森(John M. Bryson)等(Bryson et al.，2010:505)在回顾二十多年来公共部门战略管理研究取得的进展时指出，绝大多数战略规划模型未对目标模糊给予充分重视，而是倾向于规划清晰的目标与绩效指标，未来战略管理研究“仍需对公共组织所面临的目标模糊、冲突进行厘清”。对此，穆尔追问组织战略来源于“谁的使命和目标，由谁来决定公共价值”，这涉及对公共管理者角色定位的矛盾，人们既担心政府官员越界操纵公共价值、官僚权力膨胀，又忧虑公共管理者完全只是机械的执行者而无任何道德责任感，穆尔则试图将这两种看似对立观点进行调和(穆尔，2016:128-129，385-389)。

(二)目标模糊与组织管理

目标“在公共组织中是典型的模凌两可，即使在试图澄清目标的努力之后也仍然是这样”(Nutt & Backoff，1992:177)，这无疑对公共组织管理设置了不小的障碍。一是对组织激励的影响。在组织个体层面，组织会试图采取各种手段举措激励组织成员，从而使个体目标与组织目标保持一致，但在目标模糊的情形下，“当我们在为某一个目标设计激励时，它所诱发的组织行为可能与组织的其他目标发生矛盾”(周雪光，2005:135)。如有的地方通过奖金刺激公务人员完成罚款任务，却损害了执法公正性。此外，目标模糊使得对组织的目标达成程度无法全面衡量，对组织绩效难以进行准确客观评估使得激励的依据缺失。

二是对组织监管的影响。按照西蒙、马奇的思路，组织系统内可以自上而下构建起目标—手段的层级链条，完成上一级组织目标的手段就是下一级组织的目标，通过考察子目标与总目标的一致性与协调性就能够判断各组织行为的合理性(马奇、西蒙，2008)。这种将总目标层层分解为子目标的思路亦是组织管理实践中的常见举措。然而，公共组织的目标模糊性使得这种理性方法存在困难，虽然将多元的目标分配至不同的下级部门一定程度上能够缓解目标模糊的焦虑，但这不过是将目标间的冲突及目标所蕴涵的模糊性下移的权宜之计。如通过对我国妇女小额贷款项目案例研究发现，由于同一级政府横向存在着诸多目标异质性的部门，多元紧张的目标利益格局使得对公共项目的执行偏离预设方向(陈家建等，2013)。

三是对组织决策的影响。按照理性决策模式，组织能够清晰界定目标，全面搜寻备选方案并预测各方案的结果，最后根据目标偏好选择效用最大化的备选方案(艾利森、泽利科， 2015)。目标模糊使得这种理性决策模式路径从逻辑起点就开始受到质疑，由于在利益冲突下这种目标模糊性不会因为增加信息而改进，组织决策难以将组织目标作为前提依据(周雪光，2003)。在组织决策领域，不论是马奇与合作者(Cohen et al.，1972) 提出的 “垃圾桶”模型抑或金登(John Kingdon)(2004) 修正后的“多源流”模型都产生了较大的影响，这两个模型共同的特点就是不再将目标作为组织决策的初始环节，机会窗口、“软化”的政策建议及政策企业家的助推等对组织决策的影响实质上超越了组织目标，使得组织决策不再是按部就班的理性行为，而呈现出一种“有组织的无秩序”状态。

(三)目标模糊的应对策略

如前所述，公共组织的目标模糊状态现实存在并且难以迅速改观，作为行动主体的公共部门及公共管理者将会如何应对呢？这方面的研究相当有限。其一，目标模糊情形下组织会试图努力厘清或简化目标，从而可能诱发目标置换(Goal Displacement)行为。目标置换亦称目标偏差，是一种“更多关注容易测量的、显性的目标，或是将手段作为目标，导致偏离组织最初目标的组织现象”(刘焕等，2016:153)。由于公共组织目标是多元含糊的，当试图对目标进行清晰化操作时，管理者可能只将一部分组织使命囊括其中，过分关注可衡量指标的绩效考核体系成为对目标进行简化加工的工具(O’Toole & Meier，2014)。波特(John Bohte)和迈耶(Kenneth J. Meier)(Bohte & Meier，2000) 对公立学校绩效考核的案例研究显示，在从总体目标转换为具体目标过程中，确实发生了目标置换的组织欺骗行为。

其二，目标模糊下公共组织将面临合法性压力，从而引致组织趋同化与官僚化。在早期组织社会学制度学派的一篇经典论文中提出，如果组织目标不清晰，组织则面临着外部合法性与内部和谐的压力，促使组织采取各类被广为接受的制度及程序，以满足外部相关者期待、避免内部矛盾，这就导致了组织间趋同(DiMaggio & Powell，1983)。从公共组织角度来看，趋同化的主要表现之一就是对规则的高度遵从。当组织目标含糊不清时，公共管理者对于如何做好手头的工作缺乏直截了当的指示，“在这种情况下，规则就是一个救世主，(通过执行规则)官员确信他是按照合适方式去做的”(凯尔曼，2013:27)。根据上述分析，在目标模糊情形下，公共组织及组织成员倾向于将制度规章作为“保护伞”，把各类规则作为组织目标来指导行为。

其三，公共组织将会依据目标模糊程度差异而权变执行。这主要体现在公共政策执行层面，由于模糊性的存在，研究者不能首先假定行政官僚所执行的政策是清晰的，否则将会错误地理解政策过程(Baier et al.，1986)。马特兰德(Richard E.Matland)(Matland， 1995:161,171)提出了政策执行研究领域颇具影响力的“模糊冲突模型”，他认为“模糊并没有好坏之分”，但组织会依据政策模糊性程度采取不同的执行策略，不同的政策根据目标冲突与手段模糊两个维度对应四种执行策略。胡业飞和崔杨杨(2015)通过对我国社会化养老政策案例分析修正了“模糊冲突模型”，提出基层工作者在执行模糊政策时会有意识地向上级部门寻求解释与支持以及优先执行政策的清晰部分，从而消解政策模糊性。杨宏山(2015)则认为，地方政府的学习能力是应对上级政府政策模糊时的一个重要变量，组织学习能力的不同将导致不同的应对策略。

六、回顾与小结

虽然公共组织中的目标模糊现象一直以来受到诸多学者的关注，但公共管理学界把目标模糊作为一种理论有意识地建构与发展的时间却不长。本文对西方组织目标模糊理论的研究进展进行了综述，对目标模糊的概念与测量、发生机制与影响后果等研究成果做了简要评介，试图勾勒出目标模糊理论的基本框架体系。在此做一简要小结。

关于现有研究取得的成果和进展，第一，在目标模糊理论的建构与概念化方面，目标模糊研究主要受目标设置理论与公私差异化比较研究的推动，雷尼等将组织目标相关特征使用目标模糊概念进行整合，在公共组织中发展目标模糊理论。第二，在目标模糊测量方面，早期主观感知测量指标的研究结果不一，随着利用目标模糊客观测量指标的开发，目前形成主观测量与客观测量共存并以客观测量为主流的局面。第三，在目标模糊的来源方面，组织的外部政治环境、组织所承担的职责任务复杂性、财政公共性以及个人的环境匹配度等能够增加或减少组织模糊，目标模糊的发生机制极为复杂。第四，在目标模糊影响后果方面，实证研究表明目标模糊对组织层面的绩效与繁文缛节、个体层面的工作动机、工作满意度、离职倾向及角色模糊等均有显著的负面影响，对于公共项目绩效的最新研究也发现了类似的影响关系，但不能由此对目标模糊的效应做简单化的断定。

纵览西方目标模糊理论研究，取得了一定进展，但它仍是一个处于“青春期”的理论，还未达到成熟状态。首先，目标模糊的概念仍需厘清。作为在目标设置理论影响下成长的理论，当公共管理学者将目标模糊从目标设置研究中脱离后，没有对目标模糊这个核心概念的界定与维度建构给予充分重视，简单的“拿来主义”使得目标模糊的内涵与外延暧昧不清。如前文所述，目标模糊概念本身与其他类似概念的关系是含糊的，迄今为止我们仍没有看到该研究领域内学者试图厘清概念的努力，概念乱用、混用等情况不时发生。这种乱象已体现在2010年后郑所发表的系列论文中，如将目标明确性与目标模糊性分别作为目标设置与目标模糊理论的维度指标(Jung，2014b)，却未对这两个高度相似的概念进行有效区分。即使在同一目标模糊概念下，三维度(Jung，2014c)与四维度(Jung，2014a)建构交替使用，反映了对目标模糊概念使用和操作化的随意性。

其次，测量方式仍需改进。第一，现有研究未能开发出对公共组织、私营组织、非营利组织统一适用的客观指标，主观感知指标测量没有得到充分使用的成熟量表，使组织目标横向差异性比较研究进展缓慢。由于公共管理学者对公私组织目标差异只有未经验证的模糊认知，即便较为成熟的目标设置理论是一座“金矿”，他们却不知道哪一部分“宝藏”能为公共组织研究所用。第二，过度依赖于政府绩效文件的档案分析法亦需革新，这将会引导学者们“只关注组织中最容易获得的量化数据，所绘出的组织图画是不完整的”(Favero，2016:146)，从而导致忽视其他重要但难以测量的维度。对于公共组织目标研究而言，一个显而易见的事实是政府官方文件无法囊括指引组织行为的全部目标。此外，现有目标三测量维度并没有将目标间的冲突性考虑在内。第三，楚和雷尼开发的政府文本研究方式被后续研究者广泛借用与改造，虽具有收集数据便利性，却受到政府绩效管理政策方案变动的极大限制。近期相关研究从对组织层面转向公共项目层面被视为理论创新，实质上反映着研究者的无奈，这种转型与美国联邦政府绩效评估的重心从克林顿政府时期的《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act)向布什政府时期的“联邦政府项目评估定级工具”(PART)转移密切相关。具体可参见郑在其论文脚注部分对匿名审稿人意见的回应(Jung，2014b)，本文不再赘述。不出意料的是，因PART分数不能完全反映真实的项目绩效水平，奥巴马政府已经宣布不再继续沿用PART考核方法(Jung，2014c)，这使目标模糊测量方式又将面临再次调整。

再次，组织目标模糊的影响因素与发生机制需要进一步发掘与验证。以目标模糊为中心的理论框架拼图不够完整丰富，这体现在目标模糊的前因变量、结果变量仍未得到充分考察，部分已考察变量的研究结论不够统一等方面，由于各项研究使用了不同的测量指标与数据来源，为主要变量间关系的稳定性验证设置了障碍。目标模糊的理论拼图还过于简单粗放，缺少中介变量与调节变量的引入。现有目标模糊定量研究对于内部的发生机制与影响机制的研究力有不逮，更多表现为相关性，如员工角色模糊作为目标模糊的前因变量与结果变量在不同研究中都得到了证实。这提醒我们关注定性研究方法的使用。通过文献梳理发现，公共组织目标模糊研究基本以定量研究为主，有质量的定性研究特别是案例研究欠奉。案例研究更为适用于“Why”与“How”的研究问题(殷，2010)，有助于我们洞察目标模糊现象背后微妙的机制与关系，这既包括组织正式目标、非正式目标的制定与形成过程，也包括公共组织在目标模糊情境下的行为策略与逻辑，从而增进对于目标模糊的理解。

最后，组织目标模糊研究与公共行政学科现存的规范理论缺乏有效对接。目标模糊理论研究伊始便定位于“管理主义”，其理论基础来自于管理学科，知识谱系较为单一。在大多数实证研究中都有一个未必言明的预设，即出于组织绩效考虑，目标模糊是一个需要被清理出公共组织的顽疾，公共管理者应致力于减少目标模糊。在追求目标明确性的同时，现有研究较少关注组织目标本身的性质、目标的来源与形成过程。在我国受到诟病的运动式治理，其本质就是在短时期内为公共部门确立临时的主要目标，“部门分工、制度常规都被打破，行政资源被重组，集中完成领导层特定的、重要的目标”(陈家建，2015:7)，运动式治理阶段的目标不可谓不明确清晰，但却对科层组织运作产生相当大的破坏力。罗森布鲁姆(David H. Rosenbloom)在回答“为什么政府不能像商业组织那样运作”这个老生常谈的问题时说，“最简短的答案就是如果那样做的话，代表性、透明度以及其他公共价值的重要性将不得不大幅度降低”(罗森布鲁姆等，2009:13)。从规范行政理论观之，目标模糊状态某种程度上代表了公共组织所守护的多元价值，这些规范价值难以因减少目标模糊的需要轻言放弃。如从民主行政视角出发，公共组织目标需要反映不同群体的相关诉求，公民权亦体现在对组织目标形成的具体参与协商过程之中。片面追求“技术理性文化排除了考虑伦理道德的可能”(艾赅博、百里枫，2009:17)，当公共组织目标仅作为一种技术理性存在，目标模糊性治理只被视为一种工具手段，行政价值将会在无形中流失。

对于上述研究不足，我们认为与目标模糊的学术共同体仍较为单薄有一定关系。从现有SSCI相关主题文献检索能够看到，当前研究群体是以雷尼及其合作者为中心构建的，作者群较为集中，这保证了目标模糊研究的持续性，却使得该领域缺乏有针对性的对话与交锋。同时，随着组织管理转向私营部门，组织研究领域对于包括目标模糊在内的诸多公共管理议题缺乏热情(Kelman，2005)，这也导致研究成果不够丰富、研究视域与研究路径较为单一。

七、研究展望

一个理论的成熟预示着未来研究的危机与衰退(周雪光，2003)，相反，理论的不足与缺失也意味着在未来研究中存有较大空间与机会。就目标模糊理论研究的发展方向而言，一是跨学科融合应该得到加强，特别是充分借鉴组织管理研究、组织社会学以及行政学规范理论的研究成果，在更为广阔的研究视野中开展学术对话，加深目标模糊研究的理论厚度与广度。二是对目标模糊的概念及维度做进一步厘清，特别是对与目标模糊相关的概念(如目标冲突、目标含糊等)做有效辨识。同时，在前期研究基础上对目标模糊的测量方式进行创新与改造，使得测量方法具有更强的覆盖面与适用性。三是量化研究与质性研究齐头并进，一方面就目标模糊与前因、后果变量间关系做进一步的探索与验证，另一方面可以从组织研究的不同视角出发，如理性系统视角、官僚政治视角、开放系统视角等从目标模糊的来源、应对策略等方面做深入公共组织内部的案例研究。

当前，关于组织目标模糊研究主要是在西方特别是美国情境下进行的，目标模糊理论的适用性有待进一步检验。荷兰的一项研究显示，更为一般化、较少精确性的组织目标取得了更好的绩效(Bont & Grit，2012)。这提醒我们关注目标模糊研究成果在中国情境下的适用性。笔者尝试在中国知网数据库(CNKI)进行搜索，相关主题研究较为缺乏。在国内相对有限的公共组织目标研究中，集中考察了相对客观、可测量的绩效考核中的正式目标特别是GDP增长指标(马亮，2013；魏四新、郭立宏，2011)，其通常假定我国公共组织目标是清晰或能够做到具体化，不必受到目标模糊的困扰。虽然是否达成目标是测量组织绩效的一种手段，但这种测量手段发挥作用需要以下前提条件：目标是确定且清晰界定的、目标不能太多、目标必须能得到组织内外的一致认同以及目标进步能够得到可靠测量等(吉瑞赛特， 2003)。现有研究重心仍在绩效管理中的目标设置，当前我国政府目标已由单一的经济增长指标转向多维度的目标体系，仅仅依靠绩效考核却无法解决问题，“指标体系越复杂，因素越多，在执行过程中就越主观(比如权重的确定可能因人因时而异)，标准就越模糊，激励效果将随之降低”(周黎安，2007:49)。不增进对目标模糊现象的了解，就难以洞察我国公共部门与政府官员的行为逻辑。

发展中国本土的目标模糊理论，在借鉴吸收西方已有研究成果的基础上，应关注中国情境的特殊性。第一，由于政治行政体制不同，公共组织目标形成的过程与影响机制有较大差异。莱瑟姆等(Latham et al.，2008:398)提到“相较于联邦政府，美国地方政府的职责更加操作化，目标设置与私营部门类似”，美国学者研究因而主要集中在联邦政府层面。与美国联邦主义体制不同，我国采取“条块分割”的中央集权行政体制，基层地方政府目标模糊性程度与模糊性来源与西方国家有着显著区别。层层分解的“目标管理责任制”已广泛应用于地方政府管理实践(王汉生、王一鸽，2009)，“上面千条线，下面一根针”则反映了基层治理中目标模糊的困境，预示目标模糊的研究视野应该下沉。第二，中国地方政府官员在确定地方战略规划、发展目标上有着相当大的主导权，现有研究已尝试考察了地方政府官员异地交流后对政策扩散的推动作用(张克，2015)，这提醒我们可关注党政主要官员及其频繁交流任职对政府目标模糊性的影响。第三，在我国公共行政实践中，项目制逐渐成为与科层制并行的一种治理模式，公共项目目标的模糊性也应纳入研究范畴。第四，在目标模糊的具体测量方法上，由于政府信息公开度有差异，完全仿照西方研究采用政府绩效文件的文本分析法还不具备可行性，未来研究需要开发出新的目标模糊测量手段。

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责任编辑：陈那波

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1674-2486(2016)06-0164-25

*李声宇，中国人民大学公共管理学院行政管理学系，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。