我国集中连片贫困区域反贫困路径探索

□文/汪　仁　李晓鹏

（湖南师范大学资源与环境科学学院　湖南·长沙）

我国集中连片贫困区域反贫困路径探索

□文/汪仁李晓鹏

（湖南师范大学资源与环境科学学院湖南·长沙）

［提要］ 贫困区域的长期存在是制约中国区域协调发展的瓶颈之一，反贫困研究备受关注。本文介绍当今国内贫困区域的布局、现状及存在的主要问题，并总结西方发达国家反贫困的历史成功经验。在此基础上，探索我国连片集中区域反贫困的路径，提出走精准扶贫道路。

集中连片贫困区；精准扶贫；路径探索

收录日期：2016年7月21日

贫困问题长期存在亟待解决，是制约中国区域协调发展的瓶颈之一，备受关注。回顾我国近30年的反贫困历程主要经历了4个发展阶段：第一阶段：大规模开发政策调整阶段；第二阶段：调整扶贫开发政策阶段；第三阶段：扶贫开发新战略阶段；第四阶段：精准扶贫阶段。

经过一系列的积极探索与努力应对，贫困的面与贫困的程度都明显呈现出不同程度的减轻，与传统意义上的十八大片区相比发生了显著性的变化而呈现出新的特征：当前，贫困地区在空间分布上呈现与生态脆弱地区高度耦合的格局，山区、丘陵地区、限制开发区域成为贫困人口最为集中的区域。

一、集中连片贫困区域的空间布局及主要问题

（一）集中连片贫困区域的空间布局。根据2011年国家发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，将集中连片特殊困难地区作为扶贫攻坚主战场是新阶段扶贫开发工作的重大战略举措。确定了六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四川藏区、新疆南疆三地州14个集中连片特困区作为扶贫攻坚主战场。

（二）集中连片贫困区现状及存在的主要问题

1、贫困状况的地理集中性。从地理区位分布角度看，14个集中连片贫困区域主要集中在我国的中西部的山区或高原地区，特别是群山连绵区，比如安徽的贫困人口主要集中在大别山地区腹地的六安、安庆等地，四川的贫困人口主要分布在凉山彝区、川西北高原藏区、川东北秦巴山区、川南乌蒙山区等四大连片贫困区，区域性贫困特征明显。另外，还表现在贫困因子的地理集中性，即贫困居民相对集中，贫困因子相对一致，表现为人口集中、地域连片且多为自然生态系统较为脆弱，多为限制开发区或禁止开发区。

2、贫困成因的综合复杂性。我国的贫困连片区在成因上也表现出错综复杂性。这些原因既有自然的，也有社会的，既有历史遗留的，也有现在的，既有经济上的，也有政治上的，既有宗教、民族的，也有体制的，一系列因素交错融合在一起。如大别山贫困区贫困的最为重要的原因是群山环抱、交通闭塞、对外交流不便；在四川藏区贫困成因最为突出的是民族宗教原因，在当地生活的牧民收入向宗教转移而导致贫困；再者而言，秦巴山地区，历史的政治的原因——川陕革命根据地的首府与腹心地区，革命热情高涨，积极投身革命事业，残疾人比其他地方要高。

3、贫困程度的严重性。集中连片贫困区贫困问题的严重性表现在三个方面：（1）农民收入低，地方财政困难。11个连片特困区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49％、44％ 和73％；（2）贫困的代际传递。在贫困地区往往由于祖辈、父辈贫困，易陷入纳克斯“贫困恶性循环怪圈”中，贫困在代际之间传递而导致贫困的持续性、代际突出；（3）特困扶贫成本大。连片地区地处偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣，甚至有些地区缺乏基本的生存条件，扶贫的难度大，脱贫成本高，为维持基本的自然条件，需要部分或整体移民。

二、反贫困的模式总结

（一）参与式扶贫。参与式扶贫理念兴起于20世纪90年代，因其众多的合理性而受到欢迎。其合理性主要有：（1）参与式发展，使得穷人有机会得以表达自己的观点和诉求，而不是被动式地接受，从而使得扶贫政策更有针对性，有更多地机会分享成果；（2）参与式发展有利于政策创新，综合考虑民众心声，提高减贫项目的有效性、效率、可持续性以及政府的公信力；（3）参与式扶贫可以激发贫困地区人民的自我潜能、培养自身的独立性，有助于积蓄持续的脱贫能力；（4）参与式扶贫是一个双向性的互动过程，通过双向的沟通，更加能够深入了解贫困地区的真实情况，为后续的开发引导贫困地区走向富强打下基础。

（二）开发式扶贫。开发式扶贫是当前普遍接受的一种扶贫方式。利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目效益分配资金方面转变，从单纯依靠行政系统向主要依靠经济组织转变，从资金单向输入向资金、技术、物资、培训相结合输入和配套服务转变。它改变了输血式的治标不治本的扶贫方式，通过开发自然资源和人文资源，发展商品生产，改善生产条件，增强自我积累、自我发展的能力，通过持续不断地造血，增强贫困地区持续发展能力。

三、反贫困路径分析

（一）精准扶贫可行性分析

1、政策支持。“十三五”期间，是《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的关键时期，扶贫的难度和任务增加。国家明确提出精准扶贫思想，并出台《建立精准扶贫工作机制实施方案》，加大扶贫力度，做到六个精准，根据不同区域不同致贫因子有针对性地开展扶贫工作。

2、生态补偿机制的建立。我国集中连片贫困区域多为维护生物多样性、水土保持、水源涵养、生态屏障的价值较高区域。生态补偿机制的建立提高补偿标准既保护了生态环境，又能科学地引导贫困地区脱贫致富。结合外部援助，发展生态农业、生态服务业、生态加工业等，实现脱贫致富与保护环境之间的双赢。

3、精准到户针对性更强。与以往的扶贫相比，精准扶贫精准到户，瞄准贫困群体开展针对性扶贫已经成为精准扶贫工作的必然需求。通过实地调研走访到户深入了解集中连片贫困区域的贫困户需求做好动态评估，精准识别出扶贫对象扶贫标准。根据贫困区域的经济社会发展状况和自然条件以及扶贫对象的发展能力，采取针对性措施，从解决突出问题入手，建立有内生动力、有活力，能够让贫困人口自己劳动致富的长效机制。

（二）精准扶贫的挑战

1、精准识别难度大。精准识别是做好精准扶贫的前提。但在识别过程中也存在一定的难度，主要表现在：（1）贫困人口规模的确定。按照2015年的贫困标准是2，800元，但农户的收入、支出以及最终所得的实际收入是个动态变化的过程，相关信息更新不及时。贫困规模人口的确定是根据扶贫部门测算结果自上而下分配（指标）的，所反应的贫困信息可能与真实情况有一定偏差；（2）识别排异。负责精准识别的工作人员出于私利的考虑或者由于操作环节的疏忽等原因造成的未将符合条件的贫困户纳入帮扶范围。

2、精准帮扶存在困难。在精准帮扶过程中对识别的贫困户的贫困原因、贫困表现、贫困特点、减贫需求把握不够，在实际帮扶中往往简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品而已。此外，当前许多帮扶项目对贫困户提出了一定的入门要求，以至于贫困户无法承担只能选择放弃，减贫项目的受益者成了非贫困户。在资金用途、市场、扶贫模式上都存在一定的排异现象。

四、精准扶贫路径探讨

反贫困是一个长期存在的艰巨任务，在充分认识到贫困问题的同时，要积极地反对贫困。走精准扶贫道路，精准识别出扶贫对象，建立健全保障体制机制、合理调整贫困地区的产业结构、优化能源结构、创造条件培育贫困地区的人力资本，积极引导集中连片贫困地区居民脱贫致富。

（一）精准识别扶贫对象。在国家精准扶贫政策的支持下，做到精准识别扶贫对象，需加强两个方面：一是加强评估小组人员培训。开展精准扶贫业务培训，提高评估人员的操作能力，争取将客观识别排异降到最低，做到将真正贫困人口纳入帮扶范围；二是多种识别方式并存。在现有的自上而下的测算贫困人口的基础上，让贫困户与社区代表之间参与到识别过程，采取自下而上的贫困群体识别，确保让所有的贫困人口都能被识别出来。

（二）建立健全保障体制机制。从保障的体制机制角度考虑，精准扶贫要从财政支持、政策保障、组织协调等方面多维度地促进集中连片特困区脱贫。财政资金要适当向集中连片贫困区倾斜，集中连片贫困区域的发展离不开必要的物质基础的支撑。要继续完善生态补偿机制，提高生态补偿机制。集中连片特困区域各级政府要立足于本地实际，成立专门的精准扶贫小组，制定科学的贫困区域发展规划并加强引导。通过制度创新，通过改善基础设施、社会服务来改善人民生活。建立个人、企业、社会、国家多元化投资融资的体制机制，适当地鼓励市场化运作。

（三）合理调整贫困地区的产业结构、优化能源结构。集中连片区要凭借自己的优势，发展生态旅游业、生态农业，走自己的产业特色道路。另外，有条件的贫困地区，还可以抓住产业转移的机遇，引进一些有充分利用本地资源优势能促进本地经济发展的产业，优化本地的产业构成。但要严把引入关，避免有重大污染的企业（工厂）的进入。在能源结构上，结合贫困地区的现状和优势，适当发展清洁能源，减少乱砍乱伐、过度开垦、破坏地表植被。

（四）创造条件培育贫困地区的人力资本。贫困地区人力资本流失，严重制约当地的经济发展。培育贫困地区的人力资本，增强本地的可持续发展能力，首先要增加基础教育投入。实行义务教育阶段学费减、免，对贫困地区的校舍、学生宿舍等方面的建设予以支持，对学生的学习生活进行补助，保障贫困地区的青少年能够接受基本的教育；其次要引进专业技术人员，进行技术指导。根据自身的发展需要，向上一级部门争取相应的专业技术人员，为本地区的经济发展服务。创造条件，鼓励专业技术人员进行技术培训与指导，向当地居民传播一些常用的易于接受的专业知识。

（五）适当的生态移民或必要的劳务输出。对于一些生态贫困特别严重，生存环境特别恶劣，不适宜人居的贫困地区，可适当地进行生态移民，有组织有计划地把将这些地区的原住民迁出到经济社会发展较好的区域进行异地扶贫开发。这样，既可以维护原住民的生存权益，又能保护生态脆弱区的生态安全。通过建立现代化农村小城镇，不但转移了农业人口和劳动力，而且减轻了土地利用的压力。

主要参考文献：

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