朱 田
(长江工程职业技术学院,湖北 武汉 430212)
互联网时代澳大利亚出租车行业法律监管改革动态及启示*
朱田
(长江工程职业技术学院,湖北武汉430212)
澳大利亚一直以来较为重视出租车行业的法律调整。以打车软件为主要标志的互联网技术在行业的应用使市场交易特征发生了变化,多个州启动法律改革,力求在尊重技术创新和实施政府管制之间找到平衡点,其政策目标是维护新老业态的公平竞争,促进出租车服务的可持续和高效供给,从而更好地保护消费者利益。我国当前正面临出租车与专车和顺风车等诸多形态之争,存在疏于监管和过度监管等问题。建议借鉴澳大利亚,在社会整体利益观的指导下厘清政府和市场的边界,出台相关竞争规则。
互联网时代;出租车;专车;澳大利亚;政府管制
城市出租车行业的法律监管是我国多年来面临的难题,以打车软件为主要标志的互联网技术的应用使原有利益格局发生改变,一些老矛盾得到消解的同时新的问题更加突出,譬如专车参与运营引发的对公平竞争和消费者保护的质疑。我国交通运输部正考虑出台新的法律规则。互联网时代出租车的监管改革牵涉到多方面利益,可以借鉴国外的有益经验。澳大利亚是“经济合作与发展组织”中竞争法制较为完善的成员国之一,各州相当重视出租车行业的法律调整。互联网技术在该国出租车行业的应用要早于我国,其学界的研究亦比较丰富,监管部门做出了一些改革探索。本文拟对法律监管改革动态进行分析,以期为我国即将出台的相关立法提供参考。
澳大利亚属于联邦制国家,在区划上分为6个州和2个直属领地(首都地区和北领地)。州在某些领域可以自行立法,而联邦不能干预;领地经授权后亦可自行立法。出租车的监管主要属于地方性事务,其立法一般体现在州和领地的层级,联邦政府只是做出政策性建议,各地的监管符合一般的竞争原则即可。根据全澳出租车行业协会的统计,全国现有人口近2400万,出租车约2万辆,其中约12%为可实现无障碍上下特殊乘客(残疾人)的出租车。行业内的直接从业者约7.5万人,每年乘客的运输量超过3.5亿人次。澳大利亚效仿英国,在“带司机的租赁车”(即广义的出租车)领域实行双轨制:一是传统的出租车(Taxi),可从事巡游(扬召)、站候(在站等候)和预订(电召)业务;二是雇佣车(Hire car),只能从事预订业务。由于巡游和站候模式的市场失灵问题,各州对出租车的准入数量实行严格的牌照管制。北领地曾在1999年取消准入数量限制,后迫于混乱形势又不得不恢复管制。各州对出租车实行最高限价制或固定价格制。除极少数地方外,雇佣车的数量一般不受限制,服务价格由供需双方提前协商,完全遵循市场的调节。
以首都地区为例,截至2015年的出租车牌照限额为332辆,实际运营的有288辆,其中无障碍出租车26辆。除2个自营司机外,这些车辆分别属于3个具有派车和投诉处理功能的出租车网络公司。出租车约有50%的业务量来自街道工作模式(巡游和站候)。首都地区另有雇佣车38辆,其提供的服务层次要明显高于出租车,价格也比较昂贵。出租车和雇佣车都属于提供按需服务的公共交通运输方式,为保护消费者和维护公共安全,法律对出租车网络公司(派车公司)、经营者、司机和车辆都有明确的准入要求。2001年的《道路运输法》和2002年的《道路运输管制法案》,在乘客与社会安全、司机安全、消费者利益保护、服务的可持续和高效供给等4个方面提出了一系列明确要求,从大的方面看包括政府主管部门如何颁发出租车牌照,对司机的考核,处理乘客投诉;小的方面如要求车内强制安装摄像头,保存行车记录等。为调控好出租车数量,将牌照分为永久牌照和供短期出租的政府所有牌照,后者的退出与进入完全由政府掌控,以实现供需平衡。总之,“精细化、规范化”的管理特色相当明显。
多年来,澳大利亚出租车和雇佣车基本处于“井水不犯河水”的状态,“黑车”司机通过街头蹲守揽客面临巨大的机会成本,也难以撼动法律设计的利益分配格局。因此,总体上运营秩序较好,政府的管理水平被认为是世界一流。然而,互联网技术的应用对行业产生了深刻影响。2010年6月,打车软件的始祖优步(Uber)在美国加州诞生,相关技术很快传至澳大利亚。2011年6月,名叫Gocatch的打车软件在澳大利亚投入使用。当年8月和10月,Ingogo、Getpickedup相继面世。2012年10月,Uber登陆澳洲,此后多种打车软件盛行。打车软件的应用标志着古老的出租车行业进入了互联网时代。该软件系由互联网平台公司基于大数据、云计算和全球定位技术开发,仅可在智能手机上运行。乘客可便捷地通过手机发布需求信息,并立即和附近的司机直接沟通,互知位置,实现了分散的点对点的联系,克服了过去电召平台单点联系的缺陷,大大提高了叫车效率。优步在澳大利亚最初提供的是高端商务专车服务。2014年4月,优步在悉尼推出共乘车(ridesharing)服务。根据德勤经济研究所的估计,这种由互联网平台公司撮合,以私家车和兼职司机为生产要素的运输服务一年为全国消费者省下了约8100万澳元的交通费。
互联网时代的出租车行业面临如下问题:一是巡游和预约模式边界的模糊化,传统的双轨制服务供应体系面临挑战。乘客以打车软件叫车,接到乘客信息的司机能在很短时间内赶到,不像以往因为有明显的时间间隔而使巡游出租车享有揽客优势。乘客的行为既可以被视为电子式的扬招,也可被视为新型的预订。因此,社会上有一种看法,“传统出租车将完全被新业态取代”。二是新型出租车的供给侧出现大量未经监管部门许可的兼职共乘车司机,在分享经济旗号下与传统出租车、雇佣车展开竞争,引发老业态的不满。在悉尼市,共乘车司机每周工作20小时,每月可获得2500澳元。但是,出租车司机每周付出45小时的劳动却只能达到月收入3600澳元的水平。三是在预约出行比例激增的情况下,出租车数量管制的必要性受到质疑。四是司乘通过互评信用等级,市场竞争强度加大,交易信息不对称的情形减少,有些人对质量管制存在的必要性亦提出质疑,也有人认为不应高估互联网平台公司的作用,新业态中消费者的安全难以得到保障。
在学界,最早关注该问题的是澳大利亚国立大学的经济学教授Des Nicholls。他认为,受技术变革的影响,政府必须对法律进行修改。他重点研究了国际上解除数量管制的实践,指出新技术的应用可以让政府及时获得更多行业信息,从而对市场进行更灵活自如地调控。但新技术并未完全消除巡游和站候模式的失灵问题,例如虽有经营者和消费者的互评机制,仍然无法自由选择交易对象,非重复性的博弈依然大量发生。这意味着政府的干预不可缺位。他警告,在解除数量管制后,由于分散的个体司机无法预测市场的需求量,往往会以“扎堆”的方式在机场、车站和大型商业区等客,造成严重的社会问题。[1]即所谓个体的理性选择导致集体的非理性现象。
澳大利亚竞争与消费者委员会(英文缩写ACCC)是一个独立和权威的法定机构,负责执行国家竞争政策,其主旨是制止不公平竞争行为,保护消费者利益。ACCC的基本立场是:立法和政策不应限制竞争,除非能证明限制竞争行为给社会整体带来的利益大于成本,且法律的目标只能通过限制竞争的手段实现。2015年3月发布的《国家竞争政策评估》对出租车行业的管制提出了严厉批评。评估报告指出,尽管出租车的改革早就被列为“国家竞争政策”重点督办的事项,但进展非常缓慢,出租车仍是管制最为严格的行业,牌照数量管制增加了消费者打车成本,剥夺了一部分从业者的就业机会。这对政府开展其他行业的改革带来不利影响。ACCC强调,改革应包括两个方面,一是检讨现有的出租车管制体系,废除不必要的限制性措施,消除制度上的“繁文缛节”。二是法律制度必须对技术的进展进行回应,不得阻碍对社会有益的技术创新。在确保消费者健康和安全的前提下,要促进经营者之间的充分竞争,尤其是要允许新的竞争者进入市场。例如共乘车服务可很好地解决需求高峰期的供应短缺问题,值得大力提倡。为实现公平竞争,ACCC建议将法定的社会服务义务从出租车业务中剥离出来,只保留其纯粹的商业功能。[2]
行业自治组织“澳大利亚出租车协会”对ACCC的上述立场甚为不满,指出出租车行业属于公共服务业,必须承担一定的社会责任,不能完全按照市场机制运行,比如在价格方面要实行交叉补贴。该协会称ACCC的很多论断只是从经济学理论推导而出,并无实践予以佐证。理论和实践往往是两回事,例如,“牌照数量管制增加了消费者打车成本”与实践矛盾,因为在解除管制的城市运价反而更高,数量管制兼顾了消费者利益与经营者需求。自由市场上自动实现的供需均衡不一定是资源配置的最优结果,往往是过度竞争。司机等待下一个乘客的时间过长,生产效率下降,社会利益的净增量为零甚至负数。协会认为,打着共享经济、合作消费旗号的共乘车服务的特征是“点对点的运输、以盈利为目的、为乘客提供专属个性化服务、接受电子式的扬招”,从本质上看就是出租车服务。因此没有必要另行建立管制的法律框架,共乘车公司必须遵守现行的出租车法规,以实现公平竞争。协会称,现有的出租车司机不反对新的竞争者,但必须有一个公平竞争平台。提供共乘的第三方互联网平台应视为运输企业,必须一视同仁地缴纳监管费用、缴税和办理保险。[3]昆士兰州政府的行业主管机构昆士兰州出租车委员会对此表示赞同,认为“不能存在监管的双重标准。共乘车公司正在从事不公平的竞争,这些企业没有像出租车公司一样对社区承担普遍服务义务。”
首都地区政府于2015年5月发布了一份题为《出租车行业管制创新评估》的报告,重点探讨打车软件出现后的监管对策。其主张如下:第一,无论技术如何变化,法律的政策目标要保持不变,即促进社会与司机的安全,保护消费者,可持续和高效的运输服务供给。第二,必须着眼于社会整体利益,既要考虑消费者利益,又要兼顾经营者的合理诉求,努力实现双赢。第三,修改法律,允许新业态的进入,促进新老业态之间的公平竞争。第四,在市场竞争机制能有效解决的领域,适度放松管制,交给市场解决。目前,首都地区是澳大利亚第一个准备将共乘车服务合法化的地方。按照计划,将分为两个阶段实施。第一步为过渡期,从2015年10月30 日开始,要求共乘车公司对安全保障措施进行自查,包括车辆安全和司机犯罪背景调查。同时,大幅度下调出租车和雇佣车的许可证照费用。第二步,向立法会提交新法案,启动一系列改革,重点是共乘车司机的资格认证和老业态的管制“减负”。首都地区政府计划将出租车的年度执照费由目前的20000下调至5000澳元,雇佣车由4600降为100澳元;同时取消或降低其他方面的政府收费。法案要求保持传统行业的稳定,鼓励出租车、雇佣车和共乘车适度错位竞争,出租车仍可随时以任何方式揽客,但雇佣车和共乘车只能采用预订方式。无障碍出租车不受改革影响,将仍享受政府补贴。[4]
新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济实力最强的州,首府为全国最大的城市悉尼。州政府在2105年12月决定,将在2016年向议会提交法案,实现共乘车服务的合法化,同时大量削减传统业态的管制措施。政府认为,在满足安全的前提下法律应为所有的司机提供更多的竞争机会,以丰富消费者的选择。法案强调以下几点:一是共乘等新业态的司机和车辆必须纳入许可和认证的范畴,出租车公司和从事预订业务的公司应就司机的工作以“承运人”之身份对乘客负责。二是着手组建新的更独立的管制机构。三是效仿英国,继续保持出租车和预约车的双轨制供给体系。传统的雇佣车和共乘车都属于预约车范畴,不得巡游和在站等候。四是基于竞争机制的成熟,扩大预约车的经营自由权,废除运营区限制等多项阻碍竞争的规定。五是停止发放永久期限的出租车牌照,改为动态的按年度发放。为减轻过渡期的震荡,悉尼市在4年内停止增发出租车牌照。六是设立2.5亿澳元的行业调整期扶持基金,对2015年1月以前取得永久出租车牌照的持有者视情况给予2至4万澳元的补助,对特别困难者给予额外补助,政府出资回购永久期限的雇佣车牌照。七是原则上从2017年7月开始取消普遍服务义务。八是加大对残疾乘客出行权的保护,每年对无障碍出租车行业给予1550万澳元的资助,并免除相关许可证照费。[5]
由于价值取向问题,各方对互联网时代出租车的改革看法不同。例如联邦竞争主管机构强调自由竞争;行业组织则要求维护社会稳定,呼吁提供公平竞争的平台。地方政府的态度相对较为务实,重视公平、自由、秩序、效率等诸多价值的整合。微观上各方主张相异,但从宏观上看有一点是基本相通的,即社会整体利益至上,尽管在“何为整体利益以及谁能代表整体利益”的问题上各方的理解并不一致。总体看,首都地区、新南威尔士州的改革方案正视利益主体多元化的事实,承认并注意协调价值冲突,因而实施的难度较小。截止2016年1月,除上述两地外,西澳大利亚州也已宣布将启动改革,让共乘车服务合法化。维多利亚州和昆士兰州虽未提出明确方案,但政府负责人表示,将在尊重技术创新和实施政府管制之间找到平衡点,实施渐进式的改革。
在传统的出租车和雇佣车行业,政府为对消费者负责,实施极为严格的管制。这在技术不够发达、信息不对称的年代是很有必要的。技术的进步极大缓解了以往的供需矛盾,服务响应时间明显缩短,服务质量大幅提升。互联网时代的管制者,应重点解决城市交通秩序、从业者的竞争权、消费者的安全权等问题。对第一个问题,政府采取了继续管制传统出租车数量的办法,同时采取技术性措施,严防雇佣车和共乘车从事巡游和站候业务。对第二个问题,政府采取“加减法”的策略,即旧业态的减负和新业态的入轨,尤其是不允许新业态在市场上横冲直撞。从改革趋势来看,政府在对待共乘车的态度上,实际上效仿了美国的交通网络公司(Transportation Network Company)法案。即共乘车属于兼职性的商业活动,其优势在于服务供给的边际成本较低,它既不同于传统的出租车,也不同于传统的雇佣车。对第三个问题,政府依据行政法的比例原则,采取了底线性的管制策略,如要求有真实的注册信息,明确互联网平台对共乘车司机的监管责任。
从经济法角度分析,政府的改革遵循了“保持适当干预”和“维护合理竞争”两大基本原则。所谓适当干预,即国家在进行干预时应当谨慎从事,符合市场机制的运作规律,不可因干预而压制了市场经济主体之经济自主性和创造性。以兼职为基本特点的共乘车可以有效改善中下层从业者的经济收入状况,解决峰值时间的供需矛盾,对这样一种创新,政府应加强引导,趋利避害。“维护合理竞争”原则强调竞争的有序和有效,政府要控制好竞争的强度。[6]政府所确定的“三类车错位经营”改革方案即为这一原则的体现。
(一)我国出租车行业监管的现状
截至2014年底,中国共有出租汽车137万辆,从业者262万人,2014年完成客运量406亿人次,占城市客运总量的31%。以全国人口为基数,每年度人均使用出租车约30次。每1000人中就有2人为出租车从业者。[7]出租车行业为城市的正常运转做出了巨大贡献。然而长期以来,由于出租车市场本身的复杂性、政府管制的粗放化等诸多因素,行业的表现还不尽人意,比如打车难,司机挑客。2013年末,互联网技术开始融入出租车行业,叫车效率明显提高。专车、快车、顺风车等新的业态在方便消费者的同时,对传统业态造成了不公平竞争,行业矛盾交织。2015年上半年,杭州、武汉等多个城市爆发新老业态从业者之间、新老业态与政府之间的冲突,城市稳定面临考验。从监管力度上看,主要存在以下问题:一是疏于监管。比如司机通过打车软件预知乘客目的地而引起的拒载问题,传统出租车的动态加价,私家车车主擅自从事营利性服务,新业态与老业态无序争夺市场的问题。二是过度监管,主要表现为传统出租车的数量管制过于僵化,司机负担过重。
当今中国流行的专车其实包括三种模式:第一种的车来自正规租车公司的自购,司机来自第三方劳务派遣公司,由互联网平台从事撮合业务,实现代驾与租车业务的配对。这种模式下的车辆通过了政府审核,司机一般是经过培训的专职劳动者。第二种的车来自互联网平台自购,司机属于互联网平台的员工,特征与国外的雇佣车比较一致。前两种模式游走在法律的框架内,政府基本不持异议。第三种的车为私家车,司机为私家车车主。互联网平台公司、租车公司、劳务派遣公司、司机签订了应对政府监管的四方协议。在互联网平台公司“巧妙”的运作下,私家车车主将车挂靠在租车公司,而以劳务派遣公司员工身份从事代驾业务的司机正好是私家车的车主。引起广泛争议的是自称站在道德制高点上的第三种模式,其没有获得出租车驾照的司机和非商业用车进入运营,与现行法律存在冲突。
(二)完善我国出租车行业监管的具体建议
澳大利亚的监管改革给予我们诸多有益的启示,面对当前出租车市场的复杂形势,政府要明确目标,厘清改革的头绪。在本文截稿之时,国家交通运输部已发布两个征求意见稿:《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。总体而言其亮点较多,但仍有一些重要问题有待澄清。本文提出以下建议。
1.将社会整体利益作为出租车法律监管的政策目标。这是监管改革成功的起点。澳大利亚的管制目标重心在社会整体利益的保障。极端的经营者中心主义和消费者中心主义,都不是正确的选择,在推行时也必然面临重重阻力。国内一些学者不遗余力地倡导经营自由,对交通运输部的两个征求意见稿进行猛烈抨击。但从澳大利亚实践上看,没有一个州允许共乘车在市场上像野牛一般横冲直撞。合理平衡自由与秩序,纳入监管轨道是一个最基本的原则。因此就法律定位而言,未来的《出租车法》既不是一部纯粹的产业政策法,也不是一部消费者保护法,其主旨在于捍卫社会的整体利益。要在经济学层面对管制措施进行全面客观的分析,只要是管制成本小于管制收益,就可以考虑政府的干预。管制成本若大于管制收益,政府让位于市场机制,考虑放松管制。
2.促进新老业态的有序竞争。由于种种原因,我国多年来基本上实行单轨制,出租车多,预约车少(类似澳大利亚的雇佣车)。受益于互联网技术的“专车”实际上从事的多为预订业务,政府要抓住良好机遇,将这一新的业态纳入预约车的范畴,引导其提高服务档次,与出租车形成一定差别。不同平台下的预约车展开竞争,同时政府进一步完善工商信息披露制度,这一形态将逐步接近完全竞争结构,从而让广大消费者受益。传统出租车仍具有准公共产品属性,准入数量一般应予以调控,以防止过度竞争对社会福利造成的损害。在价格监管方面,由于预约车仅具有商业性,故实行市场自由价。出租车兼具商业性和公共性,宜实行政府定价或指导价。打车软件召车方式产生后,有序竞争的最大问题是如何用“防火墙”隔离出租车和预约车。国外的实践主要有三种:一是价格差位,即规定预约车的最低价。二是预约车服务的强制性时间间隔(如从预订到上车不得少于5分钟)。三是启程前的书面备案制,以保护乘客的知情权和契约自由。我国如何隔离,有待各城市进一步探索。
3.促进新老业态的公平竞争。澳大利亚采取了对老业态“松绑”和新业态“上紧箍咒”的办法,这是对互联网技术应用后市场格局的明智回应,值得我们借鉴。但是,老业态的“松”与新业态的“紧”究竟应到何种程度,最好留给各城市自行决定。本文注意到杭州、武汉等城市已经发出松绑信号(如取消经营权使用费)。笔者建议,对具有营业特征的一切运输行为,人与车都必须纳入监管范畴,应达到确保社会公共利益的底线要求,如对司机的犯罪背景调查就必不可少,互联网平台公司和专车司机都应该依法履行缴税的义务。对具有派车功能的平台公司,应按照运输企业对待,依法办理登记手续。但要注意的是,规制者要站在共享经济“轻资产、零员工”的角度理解互联网专车,这一模式原则上利用的是社会闲置资源,专车司机与平台一般没有劳动合同关系,车辆所有权也不属于平台。若将管制传统预约车的规则全套照搬到互联网专车,则互联网专车的竞争优势就荡然无存了。
4.加强监管机构的自身建设。自由主义经济学家对经济管制最大的担忧是管制失灵,包括管制俘获,效率低下等。澳大利亚在传统出租车领域仍实行严格的管制,但同时有一套严格的法律程序约束主管机构,以减少腐败现象。澳大利亚竞争与消费者委员会建议设立独立的、委员会式的管制机构,以提高决策的科学性和透明度。在我国,管制机构一般为设在交通主管部门下面的二级事业单位“城市出租车管理处”,其人、财、物的配置难以适应市场监管的新形势。可考虑对机构进行改革,提高管制能力。
(长江工程职业技术学院管理系教师成华对文章修改提出了宝贵意见,特此致谢。)
[1]Des Nicholls. Competition and Regulation - Current Trends in the Taxi Industry [EB/OL]. (2012-05-12)[2015-12-04].http://www.atia.com.au/publications/.
[2]Australian Competition & Consumer Commission. The Australian Government Competition Policy Review Final Report [EB/OL]. (2015-04-22)[2015-12-04]. http://www.accc.gov.au/publications.
[3]Blair Davies. Re: 2015 The Australian Government Competition Policy Review Final Report [EB/OL]. (2015-05-30)[2015-12-04]. http://www.atia.com.au/conferences/.
[4]ACT Government. ACT Taxi Industry Innovation Review [EB/OL]. (2015-06-10)[2015-12-04]. http:// www.cmd.act.gov.au/policystrategic/reform/2015 taxi industry innovation review/.
[5]New South Wales Government. The NSW Government response to the taskforce report on point to point transport[EB/OL]. (2015-12-20)[2015-12-31].http://www.transport.nsw.gov.au/pointtopoint.
[6]鲁篱. 经济法的基本范畴研究[M]. 北京:法律出版社,2008.
[7]中华人民共和国交通运输部. 2014年交通运输行业发展统计公报[EB/OL]. (2015-04-30)[2015-12-04].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zhghs/201504/t20150430_1810598.html.
2015-12-10
湖北省人民政府法制办公室课题“互联网技术应用背景下的城市出租车行业法律监管研究”(编号:HBZFFZYJ2015003)。
朱田(1989-),女,湖北咸宁人,长江工程职业技术学院管理系讲师,主要从事经济学研究。
10.3969/j.issn.1672-9846.2016.01.001
D922.29
A
1672-9846(2016)01-0001-06