《航道法》实施中存在的主要问题及对策研究——以皖江航道管理为例*

王玉红

(长江芜湖航道管理处，安徽　芜湖　241001)



《航道法》实施中存在的主要问题及对策研究
——以皖江航道管理为例*

王玉红

(长江芜湖航道管理处，安徽芜湖241001)

《中华人民共和国航道法》自2015年3月1日正式实施，航道的规划、建设、养护、保护、管理有法可依，航道资源遭受破坏的局面得到有效遏制，“黄金水道”终于有了法律保护伞。但《航道法》实施后由于相关配套细则没有及时出台，皖江航道管理机构执法过程中常常出现一些困难，本文针对这些困难提出相应的对策建议，供其参考。

航道法；航道管理；皖江航道；航道资源

2014年12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议高票通过了《中华人民共和国航道法》(以下简称《航道法》，国家主席习近平签署第十七号主席令，并于2015年3月1日起正式施行。航道是航运之母，《航道法》是保护航道资源的“龙头法”和“根本大法”。它的出台，是水运行业发展史上的一座里程碑，使得我国近13万公里内河航道、8000多公里沿海航道的规划、建设、养护、保护和管理进入有法可依的新时代。

一、《航道法》出台背景与意义

航道是重要的公益性基础设施，作为水路运输的基础，承载着约占社会货运总量11%和货物周转总量47%的货运量。但是相比于美国、德国等航运发达国家，我国航道的利用率还比较低，水路运输的效能还有待进一步提高。实践中，我国航道保护和利用面临着航道规划科学化水平不高，航道建设等级和网络化程度较低以及建设拦、跨、临航道建筑和进行非法采砂取土等活动造成碍航、断航等突出问题。随着航运业迅猛发展，1987年制定施行的《中华人民共和国航道管理条例》已无法适应新形势下航道保护和利用的要求，已不适应水运发展和航道开发与保护的需要。有关综合交通运输体系法律有《公路法》《铁路法》《航空法》等，唯独缺少《航道法》，这导致航道管理在水资源综合利用中处于弱势地位，导致水运的发展成为综合运输体系的“短板”，导致宝贵的航道资源遭到肆无忌惮的破坏，令人触目惊心，扼腕叹息。2014年12月28日，第十二届全国人民代表大会常务委员会审核通过了《航道法》，自2015年3月1日起施行。

《航道法》出台后，弥补了航道基本法律缺失的不足，成为保护航道资源的“龙头法”和“基本法”，有利于促进航道科学发展、安全发展，有利于综合利用好水资源，充分发挥航道在综合运输体系的基础作用，促进水运事业的发展。

二、《航道法》实施后皖江航道部门面临困难

(一)皖江航道部门现状

本文以长江芜湖航道管理处为例。该处管辖长江池州五步沟至马鞍山慈湖河口段，主航道全长168.8公里、副航道及小轮航道共计169.5公里，涵盖皖江最主要几个港口。该处有两大主要职能：航道养护管理与航道行政管理。长期以来该处仅以航道养护为主，扮演着“养路工”角色，行政执法只是其辅助功能。该处持证人员19人，专职执法人员仅5人。下属基层执法人员以船员为主，其主要工作职责为航道养护管理。该处没有专门的执法船艇、车辆。

(二)《航道法》实施操作中存在的主要问题

1.《航道法》配套法规没有及时出台，执法人员难以操作。《航道法》涉及内容是宽泛的，原则性的。如第三十九条：建设单位未依法报送航道通航条件影响评价材料，航道管理机构责令其停止建设，限期补办手续，处三万元以下罚款。航道执法人员自由裁量权大，处罚权限为几元到三万不等。同样一件事情不同人员处理会产生不一样的结果，不同的项目对航道的影响也不一样，处理没有统一标准。

2.疏浚、非法弃土任意抛入航道内，与《航道法》规定条款相矛盾。《航道法》第三十五条为禁止条款，其第二款规定：禁止在航道和航道保护范围内倾倒砂石、泥土、垃圾以及其他废弃物。《航道法》没出台之前，港区码头疏浚泥沙大部分习惯性抛入航道深槽内，极少部分泥沙吹填上岸。疏浚弃土是禁止倾倒航道，而企业确实需要疏浚，又没办法将泥沙吹填上岸，尤其是发达地区，周边全部是厂矿企业，没有可吹填上岸的区域，造成疏浚弃土无处可排、偷排，监管困难。

3.超吃水船舶在航道内搁浅，取证困难。每年枯水期皖江段重点浅险水道均有一定数量的超吃水船舶(船舶吃水超过航道部门公布的航道维护水深)在航道内搁浅，对航道破坏极大。对超吃水船舶在航道内搁浅，《航道法》中没有明确规定，仅能套用三十条第五款，该款概括性地将一些违法行为全部包括在内。超吃水船舶在航道内搁浅对航道造成损害鉴定困难，水下东西本来就看不见，损失多大也难以明确，只能通过测量发现水下地形变化。重点浅险河段，河床演变本就剧烈，泥沙流动变化快，取证特别困难。有的船舶搁浅几个小时后就脱浅走了，连取证机会都没有。

4.水工设施末批先建，破坏航道条件，处罚艰难。根据《航道法》第二十八规定：建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价，并报送有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核。有些单位码头等进行水工改扩建项目，认为在原来基础上建设，既没有占用岸线，又没有影响到航道，就不需要做航道影响评价，只要取得海事部门水上水下活动施工许可证和地方发改委初步意见就行了。

5.渔民捕鱼、设置渔网占据航道影响畅通安全，难以劝离。渔民一直是困扰水上所有的执法部门老大难问题。渔民船小、设备差，生活、生产均在狭小的空间里，专业的渔民占据航道捕鱼、设置渔网是为了生存。在地方政府眼里，渔民是弱势群体，需要照顾，别说是取缔，就是劝阻都十分困难。另外，涉及其它水工建设，渔民均以影响习惯性捕鱼区为名，要求补偿，且补偿金额极大。长江下游马鞍山河段江心洲航道整治一期工程费用约为1.8亿，渔民要求补偿金额达数千万。

6.非法采砂损害航道通航条件，难以鉴定。受黄砂高额利益驱使和违法成本相对较低情况下，非法采砂屡禁不绝。打击非法采砂的主体一直是河道管理部门，《航道法》出台后，许多人误认为打击非法采砂是航道部门的事，但实际上只是增加了航道部门对损害航道条件的采砂行为进行处罚的管理权。《航道法》对非法采砂有明确定义，符合以下情况：在河道内依法划定的砂石禁采区采砂、无证采砂、未按批准的范围和作业方式采砂等非法采砂的，且同时具备：在航道和航道保护范围内采砂、损害航道通航条件的，才能实施处罚。《航道法》出台后，航道保护范围尚没有划定；非法采砂损害航道通航条件鉴定也十分困难，水下泥沙一直在变化中，即使通过测量发现水下地形有变化，到底造成多大损害难以估计，导致《航道法》相关规定在实践中操作困难。

三、主要应对措施

(一)尽快出台与《航道法》相配套的《航道法实施条例》或者有关规章

《航道法》实施已数月，与之相配套的《航道法实施条例》或者有关规章迟迟没有出台，给基层执法人员在执法过程中带来困惑，对一些事情处理很难做到及时准确，法律尊严得不到保障。上级应及早组织专业人员编写相关细则报国家有关部门批准后实施。

(二)疏浚弃土要疏堵结合，不能一禁了之

一些企业由于所处的河道位置每年枯水期都需要疏浚，通常做法是抛在指定的航道深槽内。《航道法》明确规定：禁止向航道和航道保护范围内倾倒弃碴弃土。为了实施好《航道法》，从源头加强管理，保护航道和航道设施安全，在《航道法》具体细则没有出台之前，一方面及早向上级汇报，从技术层面给予解决。另一方面从实际出发，原则上要求泥沙上岸；若条件不允许，疏浚的泥沙可吹填至河道内沙洲上，或有序抛入两沙洲之间串沟内。如芜湖裕溪口煤港疏浚前，航道部门及早上门走访，宣传《航道法》，并根据附近的河道情况，要求该企业将20多万方泥土抛入曹姑洲与新洲之间的串沟内，这样即不影响企业生产，又保护了航道；或者有序抛入航道部门指定的深槽内，但不能恶化航行条件；或者抛入航道整治工程抛石护岸水域，但不能影响航道及航道整治建筑物；如马和汽渡航槽疏浚，航道部门要求其将弃土抛入新生洲洲头抛石护岸水域。对疏浚方量较大的工程，参照《航道法》相关规定，对航道通航条件的航道影响作出审慎评价。如信义光伏产业(安徽)控股有限公司码头进出港航道疏浚量约50万方，航道部门要求对方参照《航道法》规定对航道影响作出评价，确定疏浚弃土去向。对打着疏浚的幌子实施采砂的企业，航道执法部门坚决不允许其施工，一旦发现给予处罚，同时要求企业按工程性采砂走程序。

(三)要从源头上控制“超吃水”船舶，成立鉴定机构，推广使用电子航道图

船舶超吃水航行的根源是船舶运力过剩，导致运价过低。目前船舶运价仅相当于10多年前水平，而燃油、人员工资等成本上涨较大，船舶不超载就难以维持。一方面呼吁从国家层面调控，压制调控增长过快的船舶运力，另一方面航道部门要会同相关管理部门，根据船舶吃水、船舶航行区域航道维护水深来控制装货吨位(考虑河南、安徽北方一带船舶船底均装有拖底板，厚度约80公分)。航道部门在公布航道维护尺度时，除最小水深外，可以增加分心水深，让船舶尽可能多装载货物。对超吃水船舶在航道内搁浅对航道造成损害的，应由第三方(专业资质)鉴定机构及时进行鉴定，鉴定结果作为处罚与索赔的依据。

推广使用电子航道图，船舶能够通过图上的地物地貌信息查询，获取航标、跨、临过河建筑物、水深、水位等立体航道综合信息供船舶航行参考，根据自身装载货物多少与船舶吃水来选择合适的航槽(水深)航行，使水深利用最大化，从而避免搁浅。

(四)多部门联动杜绝未批先建水工设施

水工设施建设涉及航道、海事、港口、河道、土地、环保、发改委等众多部门，正常情况下少一个环节都不行，但有的企业在其它部门办理了相关手续，却以项目小，距岸近，对航道影响不大为由，取得海事部门水上水下活动许可证之后，便开工建设。航道执法人员在巡查航道时才能发现未批先建水工设施。为防止此类事情的发生，一方面航道部门加大对辖区航道巡查力度，发现违法行为立即制止，或责令停工并要求对方办理相关手续，情节恶劣的按《航道法》第三十九条进行处罚；另一方面与相关管理部门建立有效的水工设施联动机制，互通信息、相互协作，一旦发现未批先建水工设施，及时通报所有管理部门，多管齐下，严肃处理。根据《港口岸线使用审批管理办法(中华人民共和国交通运输部、国家发展和改革委员会令2012年第6号)》第六条第四款：使用港口岸线的建设项目向港口所在地港口行政管理部门提出港口岸线使用申请，申请材料包括海事、航道部门关于建设项目的意见，在没有取得航道部门意见，港口行政管理部门(有的地方是发改委)不得受理和办理相关手续。反之，建设项目在没有取得地方政府立项，航道部门不得出具建设项目的意见。

(五)渔民上岸、确定捕捞范围是减少渔民影响航道的重要手段

近几年随着政府加大对民生工程投入，大部分渔民已放弃传统捕鱼生活方式，转型上岸，真正以船为家、靠捕鱼生存的渔民并不多。现在大多数的捕鱼仅仅是一种职业，而非生活的全部。渔政部门在给渔民发放捕鱼证时应该标注捕鱼范围，而不是长江流域。捕鱼证应注明有效期，而不是终身制。航道部门主动与地方政府联系沟通，做渔民思想工作，要求航道内不得设置渔具或养殖水产，对屡屡不听劝阻，在航道内设置渔具或养殖水产的，必要时请公安部门介入。

(六)非法采砂入刑，采砂经营权拍卖收入上缴中央财政

呼吁立法，将非法偷采砂尽快列入刑法，对刑法中的“非法采矿罪”作扩大解释，将非法采砂比照该罪追究刑事责任，大大提高违法成本，提高打击效果。用法律来震慑，加大其违法成本，将有效降低偷采江砂概率。《航道法》出台前，打击非法采砂以河道部门为主，采砂罚款由省水利厅足额返还给市水务局，形成以砂养砂怪圏，无法从根本上杜绝非法采砂，只有大幅度减少非法采砂罚款返还比例或将采砂罚款全部上缴中央财政，尽量减少部门利益，非法采砂才会大为减少。采区合法化后，业主越界、超量、超时开采，给航道带到巨大伤害。如2014年芜湖市政府以商合杭公铁大桥工程性采砂为由，取得相关部门许可后，以船舶净吨位90万吨拍出1.02亿的天价，业主最后越界、超量、超时开采，导致芜湖大桥水道发生突变，造成万吨级船舶搁浅。

航道部门要建立执法基地，增加执法人员数量，提高人员素质，加强对辖区巡查力度，联合海事、水务、公安、港口等部门共同打击，将扣押非法采砂船拖至基地由专人进行保管，对采砂船物品进行清理，由船主签字确认，要求其在规定的期限内处理，逾期不来处理，将联合公安部门共同处理。采砂为超暴利行业，甚至涉及黑社会，仅依靠航道管理部门力量是不够的。

五、结束语

《航道法》刚刚出台，实施过程中存在这样或那样的难题是正常的，但航道部门必须改变过去以养护管理为重心，应以航道执法为主体，加强行政执法人、财、物的配备，要建设一支能力过硬、作风优良、勇于担当的高素质执法队伍。一方面要不断深化航道管理体制改革，建立职业化、专业化的航道执法队伍，强化航道行政管理职能，提高执法能力；另一方面要运用各种有效手段、途径，最大程度保证航道及航道资源不受侵害。

[1]徐硙.我国再审航道法草案 保障航道畅通和航行安全[N].人民网，2014-12-22.

[2]古劲.《航道法》出台对珠江水运发展的作用与影响[J].珠江水运，2015(2)：31-32.

[3]王玉红.长江航道信息发布对安徽段航运船舶的影响浅析[J].武汉交通职业学院学报，2013(2)：18-20.

[4]信春鹰，王昌顺.中华人民共和国航道法释义[M].北京：法律出版社，2015.

2015-10-29

王玉红(1970-)，男，安徽芜湖人，长江芜湖航道管理处高级工程师，主要从事航道维护管理和航道行政管理研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.01.005

D922.296

A

1672-9846(2016)01-0020-04